“税式收入”：重新定义预算外资金

1996年7月6日，国务院《关于加强预算外资金管理的决定》对预算外资金进行了界定：预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规，向个人法人和经济组织收取的各种基金、行政事业性收费和罚没收入等而形成的资金统称。这种凭借国家赋予的权力而取得的收入，具有税收的性质，国家本应将它纳入预算管理，但它的名称叫预算外资金，排除预算管理的形式，这就产生了名与实之间的矛盾。要解决这一矛盾，就应根据资金的性质将其定名为税式收入。

预算外资金更名为税式收入后，就可明晰地反映这项资金虽在税外征取却有税收的特点。它同税收的共性是：征收的名义是公益事业的需要；征收的主体是国家机关或公共管理部门；征收的依据是国家赋予的职权；征收的结果是一部分财富的所有权从被征方向征收方转移。在被征者看来，两者没有什么差别。前段时间纳税人在纳税后还要缴纳各种收费和摊派，社会上流传着“一税轻、二税重、三税四税无底洞”的说法。这不仅反映了群众对乱收费的不满意，也反映了他们将两者都视为税收。

预算外资金具有税的性质，经历了一个发展演变的过程。当初叫预算外资金时所涵盖的内容复杂，有的不属税式收入。到1993年调整统计口径，1996年国务院颁布《关于加强预算餐资金管理的决定》对预算外资金重新定义后，预算外资金所涵盖的内容才具有税的性质。在涵盖的内容得到调整后，本应依资金的性质重新命名，却沿用了预算外资金这一名称，这就产生了名与实的矛盾。其后果是可想而知的。孔夫子说过：“名不正则言不顺，言不顺则事不成”。本来，国家对某种资金的管理形式，应依宏观调控的需要和资金的性质而定，预算外资金的名称却要求国家对它只能实行预算外的管理形式，这就使国家管理被动。将它更名为税式税入以后，国家可以根据实际需要选择管理方式，对它实行预算管理也名正言顺。

预算外资金更名为税式收入，有利于理论研究的深入和决策的优化。我国的税式收入较多，同税式支出和税收并存，有必要对它们进行分项研究和综合研究。税式收入和税式支出是税收的补充形式。两者的补充作用正好相反，一个减少纳税人的负担，也减少国家税收，类似于增加支出。一个增加纳税人的负担，同时也增加国家收入，类似于多征税。在正常的情况下，国家应通过税收取得财政收入，税式收入和税式支出不宜过多。假若这两者过多，有可能是国家定税的范围不当，该征的未列入税法之中，征收不到位，而不该征的又列入了，需要通过两种补充形式去修正。如果不是国家定税范围不当，就要从其他方面去找原因。如分配主体多，政令不统一等。税式支出和税式收入多，产生的社会负效应肯定大。一部分纳税人因税式支出而获得减免税收的好处，又因税式收入的存在而增添负担。两者的政策效果会全部或部分抵销，白白增加纳税人的烦扰和政府部门的管理成本。假如税式支出少、税式收入多，就更应加强对税式收入的研究。将税式收入同税收作对比分析，通过成本与效益的对比，以确定是实行单轨制（将税式收入并入税收）、还是实行双轨制（两者并存）。还要探讨收入的规模和结构如何确定才能实现公平与效益的最佳结合。也只有将税式收入同税收一起研究，才能全面而准确地了解纳税人的总体负担和分布情况，为有关决策者提供完整的信息。预算外资金若不更名为税式收入，则很少有人作这种综合研究。

有人提出，将预算外资金更名为“非税收入”。这一名称比原名好，但有缺陷。“非税收入”涵盖的范围太广，没有准确地反映预算外资金的特定内容。国家债务收入是非税收入，但不属预算外资金的范畴。“非税收入”强调了它同税的差别，没有反映它同税的联系，使人难以了解它的性质和地位。产生的效果不如“税式收入”名称好。我们可以从不同的角度为这项资金命名。如叫“准税收入”、“税式筹款”、“行政性收费”、“税外公益事业筹款”等。

二、预算外资金运行的社会效应

早在1983年，预算外资金就被解释为“部门所有、自收自支、自行管理”的资金。在地方部门看来，预算外资金属他们自主支配的资金。国家加强对预算外资金的管理，也只应限于预算外的管理形式，不应象管理税收那样，统一性、规范性、透明性、公共性很强。在这种思想支配下，难免自行是、乱收滥用，以至于对国家加强管理的规定阳奉阴违。今年3月19日朱róng＠①基总理在答记者问时指出：“目前存在的一个问题是费大于税。很多的政府机关在国家规定以外征收各种费用，才能使百姓负担不堪，民怨沸腾，对此必须整顿和改革”。

不可否认，预算外资金曾起过某些积极作用，如弥补了财政资金的不足，兴办了一些公益事业，促进了经济搞活。但因其分散多头，按局部利益的需要运行，同国家整体目标难以一致，因而，所产生的负效应较大。

除以上所述外，预算外资金运行所产生的社会负效应还表现在：

1.扭曲了社会分工。国家职能机关部门的设置是按社会分工的要求而定的。根据分工各司其职才能形成一个有效的管理体系。为国家公共需要筹款是财政部门的职责。正如司法、外交、国防是司法、外交、国防部门的职责一样，各职能部门的职责不能互相取代。预算外资金由多主体筹款，不仅肢解了财政职能，引起分配秩序混乱，也扭曲了社会分工，造成部门职能错位。

2.损害了社会公平和效益。市场经济条件下，政府和公务部门理应尽社会职责，做好公共服务工作，弥补市场缺陷，纠正分配不公，对各经济主体在竞争中追求利益极大化而将成本推给社会的行为进行干预。然而，公共职能机关部门充当预算外资金的主体后，其身份就由社会裁判人、公务人变为经济人，按自身利益的偏好决定取予，也追求利益的极大化。他们既不受市场法则的约束、又没有更强的力量制约其行为，凭借其职权就能轻而易举地获得支配资金的权益。即使这些主体是公正无私的，受所处局部地位的局限、对资源的配置难以做到符合宏观公平和效益的要求。何况他们充当经济人之后，难免不为自身谋利益。资金使用中，黑洞多、随意性大、效益低。这种分配加剧了社会分配的不公，同社会客观需要背道而驰。

3.排挤预算内资金。本来，预算外资金是在财政资金不足、一些行政事业单位被允许“创收”之后，迅速膨胀的。预算外资金的扩大，侵蚀税基，减少税收收入，加剧预算内资金的不足，从而又形成对预算外资金的依赖。这如同劣币驱良币一样，产生恶性的排挤效应。国家对它的治理日益艰难。

三、预算外资金的治理

鉴于预算外资金产生的社会负效应大，近年来，国家采取过许多治理措施，但没有从根本上改观。其原因是多方面的。这项资金由职能机关和部门所支配，若治理的动作小，则于事无补；治理的动作大，涉及权益的重新分布，必然遭到既得利益者或明或暗的反对，从而使治理失效。这项资金规模大、涉及面宽、头绪多，本来就难治，加上治理的理论依据不明，囿于预算外资金的名称，从预算外的管理方式上打主意较多，结果治标难治本。要使治理有突破性进展，必须加强研究，突破原有思路的束缚。

1.通过对预算外资金性质的定位，为治理方式的突破提供理论依据。要使预算外资金的支配主体认识到，这项资金实质上是一种准税收，支配权、管理权本应归国家。治理的决策者需更新治理的思路，从社会公共服务的需要和效能出发，决定资金的运行方式和管理方式；通过变更这项资金名称为税式收入的论证，既为这项资金的性质定位，又为治理方式的突破提供理论依据。

2.依公平和效益的原则，确定资金的运行方式。现有的预算外资金，种类多、良莠不一，必须区别对待，按公平和效益的要求，确定其不同的运行方式。

（1）凡征收不合理，或有一定合理性，但成本大于效益的行政性收费，应当取消。必要的公共服务机关和部门的活动经费，应由国家财政拨款。为群众和企业服务，是公共服务机关和部门应尽的职责，除个别特殊情况外，不应收费，更不应借口资金不足，通过收费供养冗员或为特权消费提供资金。为发展“瓶颈”产业而设立的各种基金，应进行成本效益分析和对比。若此项资金使用后产生的效益或福利，不足以弥补交费者牺牲的效用或福利，得不偿失，就应取消。即使得大于失，也应同税收筹款的形式进行比较，若成本比税收大，综合效益低于税收，也应取消。

（2）凡与税收同税源的税式收入，应服从税收。通过税收的渠道筹集财政资金，既名正言顺，又符合统一、效能的要求。减少税外之税，可减少税式收入产生的社会管理成本。

（3）客观需要且符合社会公平效益原则的税式收入，就应继续存在。不过，这里讲的符合社会公平与效益原则，既指税式收入使用后获得的公平效益大于征集使用这项收入过程中牺牲的公平与效益，又指税式筹款方式同税收等其他筹款方式比较，社会获得的公平与效益大。至于继续存在的税式收入采取何种形式管理，从严格意义上讲，也应依社会公平与效益的要求去选择。这里讲的社会公平，是社会绝大多数人认为合理的评判标准，贯彻它有益于调动绝大多数人的积极性。这里讲的社会效益，是指对绝大多数人有利的有形效益和无形效益、宏观效益和微观效益等。社会公平与效益的得失比较，是从理论规范而言，实际操作起来，还有各种指标如何计量等问题需要解决。

3.依权利与义务相对称的原则定管理法规、奖优罚劣。要发挥各项财政资金为社会公共服务的效用，除规范运行方式，加强对各支配主体奉公守法的教育外，还应改进管理，以权利与义务相对称的原则，规范支配财政资金的行为。任何财政资金，都是劳动人民的血汗钱。谁能提高财政资金的使用效益，少花钱，多办事，使国民所得大于征集中的所失，谁就有资格获得财政资金的支配权。在公共部门分工既定，财政资金的支配主体既定的条件下，应将财权的划分与完成政务的效果挂钩，使各类财政资金的支配主体之间，权利与义务均衡。通过立法规定资金使用的方向和效果，对经费和人员少，公共服务好，办事效率高的单位予以奖励。对官冗政冗费冗，社会获益小、成本大的单位，应通过定人员编制、定拨款数量、定服务质量，促使其形成自我约束的机制，精员简政，提高工作效率。对违背规定，造成公共财产消费者，予以处罚。要使公务人员认识到，公共财产不可滥用，贪污是犯罪，浪费也是犯罪。

4.优化财政支出结构，减少对税式收入的依赖。税式收入迅速膨胀，虽同其支配体追求分配权益扩大化相关，但最初允许其存在是迫不得已的。财政资金不足，不得不借助这种创收形式。现在要压缩税式收入的规模，必须优化财政支出结构，减少不必要的开支，保障必要的支出有足够的经费。

改革开放以来，我国财政收入占国民生产总值的比重不断下降。这是造成财政资金供应紧张的重要原因。但由政府机关部门支配的实际收入高于名义收入，有人估计，大体维持在占GNP的20%以上，（注：钟伟：《财政收入规模的国际比较》，《经济体制改革》，1997（1）。）很大一部分收处于隐形状态的“体外循环”。

本来财政的职能应随经济体制的改革而转换，反映财政职能的财政支出应适应社会主义市场经济的要求和解决财政困难的需要，优化支出结构。然而认识的偏差和历史惯性的作用，财政支出结构不合理的状况未得到应有的调整。一是行政经费急剧膨胀，大量挤占公共支出。近十几年来，行政支出的比重一直在上升，1991年以后势头更猛，吃“皇粮”的人基数大、增长快，社会集团消费、公款消费愈演演烈。政府官员自身利益极大化的冲动，产生了侵蚀财政的经济行为。我国对权力机关行为约束的机制不健全，这就为行政支出增加、重消费、轻事业提供了可能。我国这项支出的比重，高出别国很多。二是基础建设支出比重下降。多数基础设施属公共产品，应由国家投资兴建，以利经济的发展。还有高风险、高科技产业和环境保护等公益性战略性支出，本应加强的，却投入不足。而竞争性领域的经济支出，本应减少的，其份额却居高不下。三是社会福利事业支出增长太少。科研教育费的份额离科教兴国的要求相差甚远。不仅低于发达国家，也低于发展中的国家。而在科教单位，行政职员多，从事科教的人员不足。社会保障支出占财政支出的比重奇低。1986至1995年，抚恤救济支出占财政支出平均只占1.7%，同别国形成强烈的反差。社会安全网不建立，不利于经济制度的改革和社会的稳定。四是补贴支出虽有下降，但比重仍然很高。财政无论是对居民生活补贴，还是对企业亏损补贴，弊大于利。它扭曲了消费行为和价格信号，干扰市场机制正常运作。五是在公共事业经费不足名义下所设立的收费项目和基金，挪用移支现象严重。真正用于事业发展的比重不高，用于收费单位奖励福利和权力消费的过多。总的看，我国财政支出错位，结构不合理，既反映在各项目之间，也反映在各项目内部。

优化财政支出结构，一是要对财政职能定位，该管的要管好，不该管的要退出。要加大公共设施公共事业的投入，促进社会福利的增长和经济的稳定发展。二是通过立法规范财政资金的使用方向和效用。降低行政成本，提高行政事业经费的效用。三是推进行政机构改革，根据精简、统一、效能的原则，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系；实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员；引入竞争激励机制，提高公务人员的素质，为降低行政经费比重、提高财政资金的使用效益创造条件，也为税式收入的减少创造条件。