浅谈彭真与宪法监督

浅谈彭真与宪法监督

彭真主张从国情出发确立我国的宪法监督制度，他认为，在政治体制改革没有到位前，还谈不上全面的宪法监督，宪法的真正实施和监督，需要一个长期的过程。在20世纪80年代，彭真对如何开展宪法监督工作提出了一系列重要观点。他还身体力行地、创造性地推进宪法监督工作的开展。彭真关于宪法监督的一系列观点以及他推进宪法监督工作的措施，在今天看来仍然有重要的现实意义。

【关键词】宪法监督;政治体制;彭真

【正文】

1982年《宪法》确立了全国人大及其常委会监督宪法实施的制度。但是，宪法实施的近三十年来，理论和实践中对这一制度的批评持续不断，各种新的设想更是层出不穷。笔者认为，评判中国现行的宪法监督制度，构想宪法监督的未来，特别需要持有一种历史分析的态度和方法。1982年《宪法》是由彭真主持制定的，宪法监督制度的确立当然也是他深思熟虑的结果。《宪法》制定后，彭真又于1983年至1987年任六届全国人大常委会委员长，直接主持全国人大常委会监督宪法的实施。所以，彭真对宪法监督的设计、观点以及他致力于宪法监督的活动，集中代表、反映了我国宪法监督制度确立的背景和实施进程。彭真是我国法制建设的主要奠基人，回顾、分析他对宪法监督的态度和做法，具有鉴往知来的意义。

一、以务实的态度清醒对待宪法监督问题

1982年11月26日，彭真在五届全国人大第五次会议上作关于宪法修改草案的报告时强调：中国人民和中国共产党都已经深知，宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运，决不容许对宪法根基的任何损害。{1}但是，彭真对我国宪法监督制度的设立与运行所持的态度，又始终是务实的、清醒的、理性的。

(一)主张从国情出发建立宪法监督制度

1982年《宪法》制定时，一种倾向性的意见是，要求设立类似宪法委员会或者宪法法院的专门机构来监督宪法的实施。彭真也慎重考虑过这一设想，但最终，在他与邓小平、胡耀邦等中央领导人的商定下，宪法还是确立了由全国人大及其常委会监督宪法实施的制度。{2}为什么呢?根本原因是基于我们的国情。

1982年12月3日，彭真安排胡绳并与胡绳一起到五届全国人大第五次会议的主席团会议上，对宪法修改的诸多问题做说明{3}。在这个说明中，他们针对性地阐述了我国宪法监督制度的三个主要国情背景。

第一，人民代表大会制度的政治体制，决定了除全国人大和它的常委会之外，没有一个更权威的机关来监督宪法的实施。彭真说，宪法规定了全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人大常委会、国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院，都由它产生，受它监督。全国人大一年只能开一次会，所以要加强全国人大常委会的职权。这样，全国人大和它的常委会都应当有监督宪法实施的职权。在人民代表大会制度的体制下，恐怕很难设想再搞一个比人大常委会权力更高、威望更高的组织来管这件事。{4}

第二，在中国的实际情况下，即使发生了违宪问题，也不是靠一个专门机构就能解决的。针对当时要求设立专门机构的意见，彭真反问道：是不是搞一个有权威的机构来监督宪法的实施?他随即举了文化大革命的例子来回答：大家所想的，实际就是文化大革命把五四年的宪法扔到一边去了。实际上，在当时无论你搞一个什么样的组织，能不能解决这个问题呢?不见得。{5}彭真的意思很明确，文化大革命中，五四宪法虽然没有被废止，但是，在那样的环境中，发生那样一场违宪的动乱，甚至国家主席不经宪法程序就被打倒了，并不是搞一个什么专门机构就能解决违宪问题的。

第三，指望通过一个专门机构来解决所有违宪问题，也不现实。根据彭真的安排和嘱意，胡绳说，法国、意大利等国类似宪法委员会的机构，它们监督的任务是有限的，而我国由全国人大及其常委会监督宪法实施，这样一套制度实际上已经起了某些国家宪法法院、宪法委员会的作用。{6}可是如果整个国家宪法的每一个条文，从每一件国家大事以至到每一个公民的自由权利都由一个专门的机构来保证，这是不可能的。{7}

(二)政治体制改革未到位前还谈不上全面开展宪法监督

回顾20世纪80年代初、中期我国法制建设的历史可以发现，那时候，人大工作很活跃，人们对民主法制建设的热情和期望也很高，但人大工作并没有全面开展起来。拿全国人大及其常委会来说，开展的主要工作还是立法，而宪法和法律制定后面临的突出问题是，实施和监督不到位。到了1984年、1985年的时候，这个问题日益凸显。地方人大常委会和全国人大常委会的组成人员普遍提出，全国人大常委会对宪法和法律实施的监督工作做得不够，要求加强这项工作。彭真很重视这些批评和意见。他在1985年3月26日六届全国人大三次会议预备会议上开头就说，这个意见提得好，已经吸收进常委会的工作报告。{8}这年的11月24日，彭真在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上讲话时又说：从上次代表大会到现在，大家很强调人大常委会要搞好监督。这的确是一个重要问题。到了1986年9月6日，彭真在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人工作会议上讲话，谈到人大的监督工作时，还说了这样接受批评的话：这个工作我们过去做得不够，有的同志批评说，人大定了那么多法，执行没执行没有好好管，这个批评我们接受。{9}

是全国人大常委会疏于或者不愿意开展监督工作吗?或者是担任委员长的彭真没有专注于这项工作吗?当然不是。彭真熟谙民主法制的基本规律，又雄心勃勃地推进民主法制建设，他何尝不深知监督是权力机关的生命力所在，何尝不想加强监督，特别是加强宪法实施的监督呢。但彭真认识得更深的是，人大的监督问题从根本上说，是一个涉及政治体制改革的问题，人大监督的进程实际上取决于政治体制改革的进程，而全国人大及其常委会对宪法实施的监督就更是如此了。

值得注意的是，彭真对政治体制改革与宪法监督包括整个人大监督的关系的阐述，并不是一次挑明的，而是经过了一个逐步点明的过程。还是在前述1982年12月3日的全国人大主席团会议上，彭真在强调由全国人大及其常委会行使监督宪法实施的权力比较适宜的同时，还说了一句耐人寻味的话：当然，随着情况的发展，是不是还可以搞一些具体的规定，那要等将来再说。{10}这里的随着情况的发展，是指随着什么情况的发展呢?1982年的时候，政治体制改革已经提上议事日程，这个情况实际就是政治体制改革的情况。

在前述1985年3月的六届全国人大第三次会议预备会议上，为回应常委会委员们对加强监督的强烈要求，彭真讲的第一个问题就是监督。但是，他没有对人大及其常委会不能有效行使监督权的原因进行分析，而是着重从十分广泛的意义上对监督的主体予以分类。在讲到全国人大及其常委会对法律实施的监督时，他说，这主要是监督宪法的实施，包括履行宪法规定的职权，但如何具体地监督宪法的实施呢?彭真只是说，任何机关、任何地方如果做出同宪法相抵触的决议、决定，全国人大和它的常委会有权力、有责任予以撤销。{11}这里，彭真没有对全国人大及其常委会撤销有关违宪的决议、决定的具体措施和程序予以展开，更没有对宪法监督的其他内容予以展开。

到了1985年11月24日，在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上，彭真又将监督作为一个重要问题提出来。但是，与半年前在人大预备会议上不讲人大常委会不能有效行使监督权的原因不同，这次，彭真话锋一转即说：现在，经济体制改革正在全面、深入展开。一切不适合、不利于社会生产力发展的生产关系和上层建筑的环节、规章制度、管理方法等，都要改革。在这种情况下，要求人大监督的空气很浓。{12}彭真所说的生产关系和上层建筑的环节、规章制度和管理方法等是什么呢?实际就是政治体制，但他没有点明。在讲完这个意思后，彭真又从很广泛的意义上对监督的范围做了分类，最后才强调说，全国人大常委会要在《宪法》第67条规定的职权范围内进行监督，其法律监督主要是监督宪法的实施。但是，和在半年前的人大预备会议上一样，彭真仍然没有对监督宪法实施的具体问题予以展开。可见，他对宪法监督问题所持的态度是十分慎重的。

而到了1986年9月6日，在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人工作会议上，彭真则明确提出了宪法监督取决于政治体制改革的问题。这是一次人大工作的重要会议。召开这次会议有一个大背景，就是1985年9月初，胡耀邦和胡启立先后批示，要由中央发一个加强人大工作的文件。根据这个要求，全国人大常委会办公厅在1986年两次组织起草文件，但大家对稿子不满意，未搞出来。{13}

为什么没有搞出一个大家满意的稿子呢?关键是人大工作的开展涉及许多重大的政治体制问题，而监督工作当然首当其冲。所以，在9月6日的这个会议上，彭真直接点破了人大工作与政治体制改革的关系。他开门见山地说：我们不但要全面进行经济体制改革，还要进行政治体制改革。政治体制改革牵涉到的就多了，牵涉到党如何领导，牵涉到中央和地方的关系，牵涉到人大和政府。{14}他进一步说：党的领导体制包括在政治体制里面而生产力发展了，生产关系要适应生产力的发展，上层建筑也要改革，党的领导当然也要改善。这个问题不解决，要全面讨论人大的问题，条件还不具备。{15}彭真所说的这个问题不解决中的问题，就是政治体制改革，特别是党的领导也要改善这个问题。而人大及其常委会的宪法监督问题，就是如彭真上面所说的，是涉及党的领导，涉及中央和地方关系，涉及人大和政府关系的重大和复杂的政治体制问题(当然，最根本的还是党的领导问题)，只有解决了这个问题，才具备全面讨论宪法监督的条件。

彭真关于宪法监督取决于政治体制改革的认识，到了1988年3月31日，才由陈丕显副委员长在七届全国人大第一次会议上明确提出。在这次会议上，彭真委托陈丕显做六届全国人大常委会五年来的工作报告。根据彭真的意见，这个报告说，六届全国人大常委会在行使监督权方面所做的工作，距离宪法的规定、人民的期望以及政治体制改革和经济体制改革的要求还有相当大的差距，要从政治体制改革和建设社会主义民主政治的高度，进一步提高对人大监督工作的认识。监督问题的根本解决，则有待于政治体制改革的深化。{16}这里虽然总体上说的是人大的监督问题，但宪法监督无疑是人大监督工作之牛耳。彭真主持起草的这个报告也是国家最高权力机关首次以正式文件的形式揭示宪法监督与政治体制改革的关系，而此后迄今的各类文件中鲜有这一提法了。

(三)宪法的真正实施和监督需要一个长期的过程

全国人大常委会法工委原副主任张春生先生在一篇文章中有这样一段回忆：1985年底，在一次全国人大常委会召集的《民法通则(草案)》研讨会上，一位我所敬仰的老一辈革命家在讲到法治建设的不易时，很有感慨地说了一句话：我这辈子看不到中国成为一个法治社会。他又问在座其他几位老同志能否看到，回答是众口一词，都说看不到。{17}张春生先生所说的一位我所敬仰的老一辈革命家就是彭真。彭真对中国法治建设需要漫长阶段的这一带有悲观色彩的话，没有出现在他公开出版的著作中，但类似的话在其著作中多次出现。仅在1985年的2至7月间，彭真在公开的讲话中就四次提出了这一观点，并突出地强调了宪法实施与监督的长期性和艰巨性。

1985年2月3日，彭真在对浙江省人大常委会组成人员谈立法工作时，专门讲了宪法实施问题：大家关心宪法的实施，这的确是个重要问题。但彭真话锋一转又说：全国十亿人都按宪法办事，要有一个过程。{18}为什么说要有一个过程呢?因为我们国家几千年来，皇帝说的就是法律，朕即国家，皇帝的话就是金口玉言。而新中国成立以后，在很长一段时间里，我们对待法制的重要性认识不足。结果，来了一个文化大革命，这下可不妙了。彭真接着说，党的十一届三中全会才提出民主法制建设的问题，从那时到现在，刚刚六年。我们国家立了这么多法，我看进步不算慢。大家逐步养成依法办事的习惯，也进步得不算慢。但他还是说：这要有一个比较长的过程，决不会三五年就可以实现人人养成依法办事的习惯。因此，要有一点耐心。{19}

1985年3月26日，彭真在六届全国人大三次会议预备会议上说，宪法和法律制定以后，就要坚决执行。现在普遍存在的问题是，法制观念还不够强。但他又强调说：这要有一个过程，还有一个习惯问题。{20}这年的6月7日，彭真在同全国人大常委会机关负责同志谈话时，要求他们努力学习马克思主义的基本理论，并特别提醒要好好学习宪法，他忧虑地说：健全社会主义法制，不是三五年就可以搞好的。现在很多人连宪法还没有好好学习，怎么能够严格按照宪法、法律处理具体问题呢?{21}

不到一个月，1985年7月1日，彭真在全国人大常委会组织的立法工作干部培训班上讲话。他强调：如果不是不管什么人，都要遵守宪法和法律，都没有超越宪法和法律的特权，那么国家的安定和社会主义事业的顺利进行，就不能说是有保障的。{22}但他又说，健全社会主义法制，不仅要有法可依，还要依法办事，这是一个长期的艰巨的任务。对依法办事的长期性和艰巨性，彭真形象地说，旧中国没有民主，老百姓开个会都不行，撒一张传单就可以抓起来杀头。建国以后，我们在法制建设方面的基础比较薄弱，政法干部也比较少，这是有原因的。拿我们党来讲，没有依法办事的习惯。还有，我们经历了几千年的封建社会，封建残余思想至今影响着我们。{23}

彭真在以上几次不同场合的讲话或谈话，表明了他对宪法实施的长期性和复杂性所持有的清醒认识。

二、关于如何开展宪法监督的重要观点

在现有的国情下，在政治体制改革还没有到位的情况下，在宪法实施与监督面临长期性和艰巨性的背景下，如何开展宪法监督工作呢?彭真提出了以下重要观点。

(一)将宪法监督的重点先放在对有关法规和决议是否违宪的审查撤销上

全国人大及其常委会监督宪法的实施，究竟要行使哪些职权，要对什么样的违宪行为进行监督，又按照什么样的程序，采取什么样的措施进行监督呢?这是相当复杂的问题。在宪法实施过程中，违背宪法的主体不仅包括有关国家机关，还包括政党等组织和个人，违宪的行为不仅包括有关国家机关制定法规，做出决议和决定等行为，还包括其他主体的诸多行为。这些行为都应当承担不同的责任。因此，全国人大及其常委会监督的对象、内容和措施应当是广泛的。

但是，注意分析彭真关于宪法监督问题的一系列讲话，就会发现，他所讲的宪法监督，主要地是指全国人大及其常委会对有关国家机关制定的法规和做出的决议是否与宪法相抵触进行监督，而没有或者很少在更广泛的意义上谈宪法监督问题。

如上文所引，彭真在1985年3月26日、11月24日以及1986年9月6日的三次讲话中所提的宪法监督，都是对国务院、地方人大及其常委会制定的法规和做出的决议、决定是否违宪的监督，如果违宪，全国人大及其常委会就有权力、有责任予以撤销。也就是说，彭真主要是在法律监督的层面上谈宪法监督的。即使到1987年6月22日，彭真在六届全国人大常委会第21次会议联组会议上发表的那篇著名的一不要失职，二不要越权的讲话中，也仍然重复了这样的说法。

彭真在多次讲话中反复强调任何个人和组织都必须遵守宪法，依宪法办事，不得有超越宪法的特权，对一切违背宪法的行为必须予以追究。可是，在谈到全国人大及其常委会的宪法监督时，他为什么主要在法律监督的层面谈这个问题，并着重谈对违宪的有关法规和决议的审查撤销呢?这是颇耐人寻味的。综合前文所述的一些背景和情况可以发现，全国人大及其常委会监督宪法实施，固然有很多的方面和内容，但在现实情况下和现有条件下可以和能够做到的，恐怕主要的也还是对与宪法相抵触的法规和决议的撤销。{24}这样，我们也就不难理解彭真为什么没有从更广泛的意义上谈宪法监督了。

(二)要求有关国家机关自查自纠违宪问题

1983年2月26日，彭真在中央政法委员会扩大会议上的讲话中，主要结合政法机关自查自纠违宪行为的问题，系统地阐述了他对中国式违宪问题处理方式的思想。

为避免政法机关发生违宪问题，彭真要求各机关做决策之前先要检查一下是否符合宪法。他说：一九五四年通过第一部宪法，那个时候，中央决定重大问题时，毛主席、周总理常问：是不是符合宪法?现在这样强调社会主义法制，更要注意符合宪法，政法机关尤其必须注意依法办事。{25}

针对政法机关已经发生的违宪问题，彭真提出的处理方式是：政法各部门要尽先主动地、系统地检查一次工作中有没有和宪法不符合的问题。主动检查一下，凡是与新宪法不符合的，要抓紧认真纠正。不要等到六届全国人大开会时代表提出来，哪个机关违宪了，那时才检查，就比较被动了。为什么要政法机关主动检查，不要被动地等人大来检查处理呢?因为，政法机关过去工作中不符合新宪法的事情不很少，等到人大提出来，你处理不处理?人大不处理，人大就被动;处理吧，要处理多少?{26}

当时，彭真还将对违宪问题的主动处理由政法机关扩大到其他国家机关：政法各部门，包括立法机关、执行机关和司法机关，各自系统地进行一次检查，各系统自己抓。他要求，凡是与宪法不符合的，要尽快地、主动地纠正，不要等人家提出来或者检举控告时才被动地改。主动纠正好，还是被动纠正好?还是主动纠正好，在六届人大前，请各部门自己检查一次{27}

那时候，中央很重视对违宪问题的检查处理，这就涉及一个向中央报告的问题。是在处理之前向中央报告，被动等待中央的处理意见，还是主动自查自纠后再向中央报告呢?彭真强调说：现在主要不是给党写报告的问题，而是实际检查纠正的问题，最好先检查纠正再报告。{28}

根据杨景宇先生的记录，{29}到了两个月后的1983年4月30日上午，彭真在同胡绳、王汉斌等专门谈监督宪法实施问题时，又再次强调说，对于违宪行为怎么办?重要的是，不要等到违宪了再来纠正。人民群众、人民代表、社会团体、国家机关，随时发现违宪的问题和苗头，就要随时提出，认真解决。这样，解决问题就会比较及时，比较好。{30}

彭真上述处理违宪问题的观点是相当深刻而重要的。他显然不主张用公开冲突、事后由其他机关监督纠正的方式来处理违宪问题。这主要有三个原因。一是现实中违宪的问题不很少，一件一件都由人大及其常委会监督处理，可能不堪重负。二是从政治伦理上看，我国的国家机关之间是不尚冲突和争斗的，遇事注重通过沟通和协商来解决问题，这不同于西方国家机关之间的关系。所以，彭真强调还是主动纠正好，等到被检举控告后由其他机关来纠正，这个违宪的机关就被动了。这种主动和被动的用语，显然已不完全是法律意义上的，它带有主观的政治伦理的色彩。三是中国缺乏法制的传统，不适宜一下子采取过硬的办法处理违宪问题。在前述1985年2月3日对浙江省人大常委会组成人员的谈话中，彭真就说：几千年不讲法制，现在要人人养成依法办事的习惯，那是不容易的。所以，对于有些问题，全国人大常委会一般采取提醒的办法，改了就好。{31}

监督宪法实施关键是要监督广大党员干部遵守宪法

彭真认为，监督宪法的实施，关键是要监督广大党员干部遵守宪法。为此，他专门引用胡耀邦在党的十二大报告中的话：特别要教育和监督广大党员带头遵守宪法和法律。新党章关于党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。{32}彭真有一个著名的论断，几十年来一直被广泛引用：在我们的国家，党领导人民制定宪法和法律，党又领导人民遵守、执行宪法和法律，党自己也必须在宪法和法律的范围内活动。{33}他认为，监督宪法的实施当然离不开党的领导，但他又说，党领导的最好方式，就是发挥党员遵守宪法的带头作用。{34}彭真多次对监督党员领导干部遵守宪法存在的困难进行分析，并特别强调要警惕封建残余思想的影响。他若有所指地批评某些不重视宪法的领导者：有的人没有当长的时候对民主法制还觉得重要一点，当了什么首长就对民主和法制不那么热心了，或者不是那么严格、甚至有点嫌麻烦了{35} 1983年12月3日，为纪念八二宪法颁布一周年，彭真向新华社记者发表谈话。在强调党员领导干部要带头遵守宪法，严格依照宪法办事时，彭真严厉地说，对于那些违背宪法的，不管什么单位，不管什么人，党内党外依法该怎么处理就怎么处理不这么办，还有什么社会主义法制!{36}

(四)对党的违宪行为与国家机关的违宪行为要分开处理

全国人大及其常委会监督宪法实施面临的一个严峻问题是，一旦党派包括中国共产党违背了宪法，怎么办?这实际是涉及中国党政关系的一个核心问题，在监督法的制定过程中就遇到过。最初起草的《监督法》草案中，就曾有全国人大及其常委会撤销与宪法相抵触的党的文件的规定，但后来被删去了。在理论与实践中，也一直存在一种要求权力机关对政党的违宪违法行为进行监督的观点。这实在是一个重大而复杂的问题。

彭真是如何看待这一问题的呢?在前述1982年12月3日的全国人大主席团会议上，彭真先说了铺垫性的话：从法律上来讲，宪法序言里写了：一切国家机关和武装力量，包括人民解放军，各政党当然也包括中国共产党，都必须以宪法为根本的行动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的责任。宪法条文还规定，任何个人、任何组织都没有超越宪法和法律的特权。显然，彭真是在说，从法律上来讲，在这些不得违宪的主体里，中国共产党无疑是包括在内的。他还强调：这一点，我们宪法规定的比较严格。紧接着，他明确提出：有的同志问，如果党违背了宪法怎么办?彭真自答道：我们的党章规定了党的活动、党员的活动，都要在宪法规定的范围以内。耀邦同志十二大的报告又专门讲了。为说明共产党不得违背宪法，彭真还引用了邓小平关于任何党员干部都不得触犯刑法的话做类比。他说：其实不是从现在起，刑法公布时，邓小平同志就讲，从中央主席到支部书记，对刑法都要遵守和执行。那时这个思想就定了。对于中国共产党也不得违宪的问题，彭真总结说：从法律上讲，比较完备了。{37}

彭真这段关于党也不得违宪以及党违背宪法如何处理的话，十分艺术。他从开始就说，从法律上来讲，宪法序言里是写了共产党不得违背宪法的。在回答完党违宪了怎么办后，他又说，对这个问题的规定，从法律上讲，比较完备了。从法律上讲是一个限定性的用语，显然有未尽之意。实际上，在1982年那个时候，能够明确将包括共产党在内的任何党派都没有超越宪法的特权写进宪法，本身就是一个巨大的勇气和进步。那么，党一旦违背了宪法怎么办呢?彭真看似没有正面回答问题，但意思很明确：即对于党的违宪问题由党章来处理。他的思想是，党章明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动，因此，党违背宪法首先就是违背了党章，要先在党内按照党章来处理。

仔细研读彭真在不同场合的讲话可以发现，他始终是将党的违宪违法问题与党章以及党内的处理联系在一起的。比如，1984年3月13日，彭真在省级人大常委会负责人会议上所作的不仅要依靠党的政策，而且要依法办事的讲话中说：党的活动不在法律的范围内，行吗?不行!决不行!这是十年内乱已经证明了的。党章、宪法对此有明确的规定。{38}据此，党如果不在法律的范围内活动怎么办呢?当然首先是按照党章的规定在党内处理。再比如，在前述1985年3月26日的讲话中，彭真在将监督分为四种类型时，就说，第一种是党的监督。党有党章、党纪，违反党纪的，由党的组织管。据此，党如果违反宪法，当然首先是违反了党章，是严重的违反党纪，应当由党的组织依照党章管。彭真还进一步说：有的党员违法乱纪，党的纪律检查机关撤销他的党内外一切职务。撤销他的党内职务，当然是党组织的事。撤销他的党外职务，当然属于建议性质，还要由有关机关依照法定程序处理。{39}这就进一步明确了，党员的违宪违法问题，先由党内处理;涉及担任国家机关职务的，随后由国家机关按照法定程序处理。这就是现在实际工作处理党员干部违法问题的基本步骤。

1986年3月2日，彭真在全国政法工作会议上的讲话中，还专门强调政法机关党员要分别以党章和宪法为依据检查自己的违宪问题。他说，党章是所有共产党员共同的根本准则;宪法是所有公民共同的根本准则，也是所有共产党员共同的根本准则。希望我们政法队伍里的每个党员同志，都把党章、宪法作为镜子，经常照照自己的言行。{40}

那么，全国人大及其常委会如何处理党的违宪问题呢?这从彭真前述1985年11月24日在省级人大常委会负责人座谈会上的讲话中可以得到启发。他说，有些违反党纪的问题，应由党去处理。全国人大如果发现了属于党风党纪的问题，可以主动向中央反映情况。全国人大常委会不可能，也不应该越俎代庖直接处理这方面的问题。彭真还进一步说，各级人大常委会要主动地和同级党委、政府建立密切的联系，要依靠党的领导，同各方密切协作，把事情办好。{41}这就清楚地表明，即使是全国人大常委会也不能独立地处理党的违宪问题，对于党的违宪问题，全国人大常委会应当与中央沟通协作，由中央先按照党章和党纪处理。地方各级人大常委会也应当这么做。

实际上，彭真在历次讲话中都没有要求全国人大常委会(包括地方人大常委会)直接监督党的违宪问题。为什么呢?笔者以为，这主要有两个重要原因。

第一，彭真是严格按照人民代表大会制度的政治体制来思考宪法监督问题的。如前所述，他所说的宪法监督，主要是全国人大及其常委会的一种法律监督，而这种监督也被限制在国家机关体制的内部。按照人民代表大会制度的体制，人大及其常委会只能监督由它产生、对它负责、受它监督的那些国家机关，而按照宪法的规定，包括共产党在内的各党派以及社会团体、企业事业单位，都不属于国家机构的体系，所以，是否可以由全国人大及其常委会去监督它们的违宪行为，的确是值得深加研究的。

第二，人大及其常委会能否监督党的违宪问题，还是一个如前所述的涉及政治体制改革的根本性问题。彭真很清楚，在政治体制改革还没有到位的情况下，要谈人大及其常委会监督党的违宪问题，条件还不成熟，因此，他在不少讲话中，总是强调党必须在宪法和法律的范围内活动，而没有就监督党的违宪问题进一步展开他的思想。

(五)监督宪法的实施要依靠群众和社会力量

宪法规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，这是不是意味着只有全国人大及其常委会才能监督宪法的实施，其他任何组织和个人都无权监督呢?当然不是。{42}

但长期以来，理论和实践中有一种倾向：一讲宪法监督，总是聚焦或者局限于全国人大及其常委会对这一职权的行使。彭真是如何看待这一问题的呢?根据杨景宇先生的记录，彭真在前述1983年4月30日同胡绳、王汉斌等的谈话中，专门谈了监督和保证宪法实施的六个要点。他说：第一，要监督国家机关和国家工作人员严格地遵守宪法。这是宪法能不能执行的关键所在。第二，要靠十亿人民，使十亿人民掌握宪法，并同违反和破坏宪法的行为进行斗争。这是贯彻执行宪法的最伟大的力量和最根本的保证。第三，工会、妇联、共青团等社会团体和村民委员会、居民委员会等组织，要学习和宣传宪法，同违反和破坏宪法的行为进行斗争。第四，报纸、刊物、广播、电视等宣传部门，都要结合实际，经常地、反复地、生动活泼地宣传执行宪法的好人好事，揭露、批评违反和破坏宪法的行为，造成维护宪法的强大舆论。第五，如前文所述，要随时发现违宪的问题和苗头，认真及时解决，不要等违宪了再来纠正。第六，才是由全国人大和它的常委会监督宪法的实施。{43}

分析上述彭真与身边工作人员谈话的六个要点的排序可以发现，其中有四个要点是讲监督宪法实施的主体的。第一类主体是十亿人民，第二类主体是工会、妇联等社会组织，第三类主体是新闻媒体，最后一个主体才是全国人大及其常委会。前三个主体实际就是群众力量和社会力量。这就有一个引人深思的问题了，那就是对于监督宪法实施的主体，彭真虽然也提到了全国人大及其常委会这一宪法规定的国家机关，但是，他更重视的却是社会组织和媒体特别是十亿人民对宪法的监督，也就是说，彭真是十分重视以群众力量和社会力量来监督宪法实施的，甚至把这一监督的重要性置于全国人大及其常委会之前、之上，全国人大及其常委会的监督实际只是一个最后的法律手段。而分析彭真讲话中的另外两个要点又可以发现(第一个要点讲的是监督国家机关及其工作人员的遵守宪法，第五个要点讲的是要随时发现违宪的苗头和问题)，这两个要点虽然讲的是具体的监督活动，不是监督主体，但却与监督主体密切相关，因为监督国家机关及其工作人员是否遵守宪法，发现违宪的苗头和问题，主要的还是要依靠群众力量和社会力量。

两个月后的1983年6月21日，彭真在六届全国人大一次会议上首先就讲了宪法实施问题。他讲的标题就是：动员一切力量，从各方面保证宪法实施。对于从各方面保证宪法实施的一切力量，彭真虽然首先提到的就是全国人大及其常委会和地方人大及其常委会，但对这两个重要的主体，他只是一言带过，紧接着却花了相当长的篇幅强调人民群众、社会组织和新闻媒体等力量监督宪法实施的重要性。{44}可见，在这个公开讲话中，彭真关于依靠群众力量和社会力量来宪法监督宪法实施的思想，与上述内部谈话的精神是一脉相承的，或者可以说，彭真4月30日的内部谈话就是为这次公开讲话做准备的，是基础。

这里要特别提出的是，彭真认为，宪法监督的根本力量在十亿人民。1982年11月26日，他在五届全国人大第五次会议上作宪法修改草案的报告中就说，十亿人民同违反宪法和破坏宪法的行为进行斗争，这是一个伟大的力量。{45}在上述六届全国人大一次会议上，彭真再次强调，保证宪法的实施，从根本上说，要依靠人民群众的力量。{46}彭真在其他公开和内部的讲话中，也曾多次提出要靠人民群众监督宪法实施的思想。

为什么要强调依靠人民监督宪法的实施呢?在六届全国人大一次会议上的讲话中，彭真对这个问题进行了逻辑和理论的阐述。他说：毛泽东同志说过：马克思列宁主义的基本原则，就是要使群众认识自己的利益，并且团结起来，为自己的利益而奋斗。，这就巧妙地借毛泽东的话，引出了马列主义有关于利益问题的经典说法。紧接着，彭真将这个利益问题与宪法联系起来。他说：我们的宪法是经过全民讨论，集中最广大群众的意见制定出来的。它是维护人民管理国家的权力和其他各项公民权利，并且制裁极少数破坏社会主义的敌对分子的有力武器。{47}一言蔽之，它代表十亿人民的根本利益和长远利益，同时也保护每个公民正当的个人利益和当前利益。{48}彭真这里提出一个十分重要而务实的命题，即宪法集中反映、代表了十亿人民的根本利益和长远利益，保护着每个公民正当的个人利益和当前利益，而只要十亿人民充分认识实施宪法同他们的根本利益和切身利益的关系，就会自觉地为维护宪法尊严、保证宪法实施而奋斗。{49}这就得出一个结论了：因为宪法是人民利益的反映，所以，只有亿万人民才会最自觉、最根本地监督宪法的实施。

彭真关于宪法监督根本上要依靠人民的讲话过去快三十年了，现在看来仍是切中要害的。而这些年来宪法监督的实际情况，似乎更应验了他的这一思想。在宪法监督制度还不甚健全、法定的国家机关尚没有充分行使宪法监督职权的情况下，充分依靠群众和社会的力量，的确是监督宪法实施的有效办法。这些年来，由公民、媒体等社会力量发起的监督宪法实施的诸多案例也充分证明了这一点。

值得注意的是，彭真虽然将全国人大及其常委会的监督作为最后的法律手段，但在他看来，即使是这两个监督宪法实施的机关，在发生违宪行为时，也应当受到监督，而监督者只能是授出权力的一方，从终极的意义上说，就是广大人民群众。在1982年12月3日的主席团会议上，对于宪法监督问题，彭真就说，人大常委如果行使不对，全国人民代表大会可以撤销，也可以变动，还可以撤换全国人大常委的组成人员。{50}而全国人大一旦违宪，则是相当复杂的问题，彭真没有给出系统解决的措施，但他着重从代表与选举单位的关系上提出了解决问题的方案。他说：全国人大代表由选举单位监督。我们国家主席受人大监督，人大代表又受他们选举单位的监督。如果搞得不好，法律不能容许，原选举单位也可以撤换他。{51}全国人大真的违宪，由选举单位撤换其组成人员，并非不可行，但操作起来确是一个难题，这是人民代表大会制度实行过程中遇到的一个困惑。但彭真提出这个问题，主旨和意义并不在于解决方法的本身，而是在强调，违宪的一方总要受权力授予一方的监督，归根结底是要受亿万人民的监督，我们全国十亿人没有一个不受监督，除了被剥夺政治权利的以外，也没有一个人不监督人的。{52}彭真的这些观点，充分反映了他在宪法监督问题上所秉持的人民本位而非某一个机构本位的思想，是发人深省的。

(六)监督宪法实施要发挥专门委员会和地方人大常委会的作用

虽然宪法规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，但彭真认为，这并不意味着全国人大及其常委会是在孤立地行使宪法监督的职权，他强调，在国家机构的体系中，全国人大及其常委会这一职权的行使，离不开其他国家机关的协助和保障。在1982年12月3日全国人大主席团会议上的说明中，彭真专门讲到这个问题。他说，一方面，要发挥全国人大专门委员会的作用。凡是人大和它的常委会认为违反宪法的问题，就可以交有关的专门委员会去研究。对于违宪问题，人大常委委员可以提出来，代表也可以来信检举，每一个公民，每一个单位也可以检举，但还是要先由常委会交专门委员会去研究，这样在组织上讲比较理想。{53}另一方面，要发挥地方人大常委会的作用。他强调说，监督宪法的实施，地方各级人大常委会也有这样的责任。{54}到了1983年6月24日，彭真还专门强调，省级人大常委会对政府工作的监督，主要是监督它是否违宪、违法。{55}彭真认为，全国人大及其常委会监督宪法实施，充分发挥全国人大各专门委员会和地方人大常委会的作用，这比外国的什么宪法委员会、大法官更保险些。{56}

(七)不同程度的违宪行为由不同机关分别处理

长期以来，我们过分专注于对建立什么样的违宪审查制度这一宏大问题的讨论，却忽视了对违宪行为的个别情况以及不同的违宪行为由谁来处理等具体问题的研究。其实，这个问题在1982年宪法修改过程中已经受到了注意。宪法修改委员会秘书处在设计全国人民代表大会宪法委员会的时候，就将它的职权限定为处理重大违宪问题，并一一列举了重大违宪问题的情形。{57}而实践中，违宪行为是很复杂的现象，如果将所有的违宪行为都交由全国人大及其常委会处理，全国人大及其常委会就会陷于不堪重负的境地。

彭真是如何看待这一问题的呢?1983年4月21日，他在同全国人大常委会机关内部有关负责人谈人大常委会监督宪法实施时，专门提出了这个问题：违宪行为有各种各样，有大违、中违，也有小违。如果所有违宪都提到全国人大常委来管，怎么管得了?那么，不同的违宪行为应当谁来处理呢?彭真提出，一方面，要使宪法为全体人民掌握，成为习惯，自觉地执行宪法，自觉地维护、监督宪法，这比什么力量都大。另一方面，有些违宪行为，县、省可以处理，只是重大的违宪行为，由人大处理。{58}十天后的4月30日上午，在前述同胡绳、王汉斌等人的谈话中，彭真再次提出违宪行为有大违、中违，也有小违的问题。并说：一般的违宪行为，由各地方、各部门、各方面及时处理、纠正全国人大和它的常委会主要是对那些有关国家安危、国计民生的重大违宪事件，进行监督。 {59}这里，彭真提出了一个对违宪行为根据严重程度来分类处理的问题，即违宪有大违宪、中违宪和小违宪，而全国人大及其常委会处理的应当是那些重大的违宪事件。

如何将违宪行为具体地分为大、中、小，又由谁去处理各种不同程度的违宪行为呢?这是相当复杂而实际的问题，在当时直到今天的理论和实践中尚缺乏应有的讨论、探索。彭真上述两次谈话中的观点，实际带有内部探讨的性质，所以他在公开的讲话和著作中都没有完全用原话表达这些观点。但是，彭真在前述六届全国人大第一次会议上的讲话中，还是以严谨的方式明确地、原则性地提出了这一思想。在讲到各级人大及其常委会监督宪法实施的职责时，他强调，一方面，全国人大和它的常委会要认真依法履行这个职责，纠正和追究重大的违宪行为。另一方面，地方各级人民代表大会应当按照宪法的规定，切实地保证宪法和法律在本行政区域内的遵守和执行。{60}值得注意的是，在这里，彭真明确地提出，全国人大及其常委会监督宪法实施的职责，是纠正和追究重大的违宪行为，那么，那些并不重大的违宪行为也即中违宪或小违宪的行为由谁处理呢?彭真没有正面回答，但他要求，地方各级人大要按照宪法的规定，切实保证宪法在本行政区域内的遵守和执行，据此，地方各级人大当然有职责在本行政区域内处理那些中违宪和小违宪的行为了。如何来确定中违宪或者是小违宪的情况呢?这需要理论和实践的进一步探索，彭真的讲话很慎重，他没有直接回答，而是严格按照宪法的规定，要求地方人民代表大会保证宪法在本行政区域内的实施。

三、身体力行地推进宪法监督

作为社会主义民主与法制建设的主要奠基人，彭真不仅从国情出发，主持设计了现行宪法监督制度，开拓性地提出一系列宪法监督的重要观点和思想，他还身体力行地、殚精竭虑地推进中国的宪法监督。

彭真对宪法监督的重视首先是从全国人大常委会抓起的。身为全国人大常委会委员长，他对全国人大常委会制定的每一件法律、法令，做出的每一个决定或者决议、每一项人事任免，以及行使的其他每一项职权，都首先要检查是否符合宪法的规定，决不允许全国人大常委会在行使职权的过程中发生违宪的情况。彭真曾说过这样坚定的话：如果在他的任上，全国人大常委会发生违宪的事情，他将首先辞去委员长的职务!

六届全国人大常委会任期伊始，在彭真的主导下，常委会不仅十分重视行使监督宪法实施的职权，而且注意从中国的实际出发，采取适当的措施，艺术地纠正各种违宪问题。在1984年的六届全国人大二次会议上，受彭真的委托，陈丕显所作的常委会工作报告中就专门说到监督宪法实施的方法和艺术问题，常委会对这方面出现的问题，有的提醒注意，有的进行批评;对一些带有共同性的问题，采取适当措施，加以纠正。{61}

彭真要求，除了全国人大常委会带头严格遵守宪法外，中央其他有关方面也必须带头遵守宪法，对于相关方面的违宪行为，全国人大常委会要及时果断地监督纠正。在彭真担任委员长期间，曾发生这样的事情：按照宪法的规定，中国驻外全权代表的任免要由全国人大常委会决定，但我驻南亚某国的大使未经全国人大常委会的决定，正在飞赴该国上任的途中。彭真得知这一情况后，严肃要求其立即先在第三国下机停留，必须等全国人大常委会依照宪法决定通过后方可重新启程履职，从而及时纠正了一件严重的违宪行为。

彭真没有将加强宪法监督仅视为中央层面的问题，他要求对各级国家机关、各个部门和单位以及各级党政领导干部，是否严格遵守宪法，无一例外地加强监督。20世纪80年代初期，彭真担任中央政法委员会书记。那时，正是文革结束不久，政法机关刚刚走出混乱，处于恢复、重建和整顿阶段，其中违宪的情况不在少数。彭真将纠正政法机关的违宪行为作为十分紧迫的问题来抓。宪法制定后不到三个月，即前述1983年2月26日，彭真在中央政法委员会扩大会议的讲话中，突出地指出了政法机关的违宪问题。彭真共讲了三个问题，第一个就是强调政法机关不要违宪。他焦虑地说：是不是违宪的问题，已经紧迫地提到我们议事日程上了。怎么办?{62}为此，他要求各级政法机关包括其他国家机关，主动、坚决、迅速地检查和纠正工作中存在的各种违宪行为。

彭真的这个讲话(主要内容前文已有述及)具有很强的针对性。第二天，即1983年2月27日，中共中央就印发了彭真《在中央政法委员会扩大会议上的讲话要点》的通知，要求各级党委、各地方、各部门认真执行。中央的这个通知指出：彭真同志在充分调查研究的基础上提出了当前政法工作中亟需解决的几个问题，是很重要、很及时的。解决好这些问题，对全国政法工作必将有一个重大的推动。通知进一步针对实践中出现的违宪问题说了至今听来也令人震动的话：应当指出，工作中的违宪问题，政法部门有，其他一些部门也有，相当一部分党委也经常发生，诸如未经法定任免手续就正式宣布干部调动，以及对司法工作的干预等，已经造成了不好的影响。针对实践中发生的违宪问题，通知严肃地重申了党章的规定：党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极地、独立负责地、协调一致地工作。因此，中央认为，政法部门有必要系统地检查纠正工作中有没有违宪的问题，其他部门，各地、各级党委也应该这样做。{63}

如同上述中共中央通知中所说的那样，诸如未经法定手续就正式宣布干部调动的违宪问题，在地方的相当一部分党委也经常发生。新宪法颁布实施后，类似的违背宪法和地方组织法等法律的行为，是地方干部任免中的一个突出问题。1983年12月8日，彭真在同各省、自治区、直辖市人大常委会负责人谈话时专门提到了这个问题。他说：有的省，有的地区，人大常委会任免厅局长，有不同意见，还没有决定，党委就公布了，或者宣布撤销了，这不好，应注意依法办事，不要疏忽。{64}如何处理地方党委的这种违宪问题呢?彭真要求地方人大常委会包括全国人大常委会都要负起责任来，人大常委会有维护宪法实施的责任，遇到这类问题，大家要坚持按宪法和法律办事。有些问题如果认为解决不了，就提到这里，办公厅或者法工委研究后，作出正式答复。彭真这里所说的办公厅和法工委，是指全国人大常委会的办公厅和法工委，这就要求全国人大常委会的工作机构在纠正地方党委的违宪行为中发挥作用。

当时，还发生了这样一个典型案例：某自治区党委提出的外贸厅长人选，在自治区人大常委会会议上未获通过，但自治区党委违背宪法和相关法律的规定，坚持对外公布并让该人选上任。这一事件引起了很大反映。彭真十分重视。他亲自召集全国人大常委会的党内副委员长和秘书长，讨论研究后认为，自治区党委的这一行为，是违背宪法的，不能允许的，并将这一事件专门向中共中央书记处写了报告。随后，中央有关负责人专门与该自治区党委书记进行谈话，批评和纠正了他们这一违宪的做法。{65}

除了发表谈话、亲自督促纠正地方任免干部中的违宪行为外，彭真还支持全国人大常委会办公厅编印《工作通讯》公开登载批评地方的各种违宪行为。1985年的《工作通讯》第12期刊登的一篇标题为中共常熟市委检查纠正不依照法定程序变动正副乡长的错误的报道就是一个生动的例子。{66}

彭真不仅支持在《工作通讯》上公开登载地方纠正违宪行为的做法，在他的主导下，这一做法还被直接写进了全国人大常委会的工作报告。受彭真的委托，陈丕显在1985年、1986年的六届全国人大第三次、第四次会议上所作的全国人大常委会工作报告中，就两次报告了这种公开登载地方纠正违宪行为的做法。{67}在《工作通讯》上登载地方采取措施纠正违宪行为的做法，看似一种普通的媒体行为，实则极富创意，在中国独特的政治传统和体制背景下，对于加强宪法监督，督促各方面自觉依照宪法办事可以起到很好的推动作用。

1988年初，彭真从委员长任上退下来，不再担任国家领导职务，但他依然严肃地关注着宪法监督问题。1989年春夏之交，北京发生了政治风波。采取何种方式解决这场惊心动魄的政治风波呢?全党和全社会都在焦急地思考着。这时候，彭真提出了以宪法和法律为依据，在民主和法制的轨道内解决问题的方式。5月26日，他在七届全国人大常委会党外副委员长座谈会上发表了用宪法和法律统一思想的重要讲话，强调用宪法有关国体的规定、有关游行示威的规定以及国务院戒严范围的规定，来衡量当前政治风波中各方的行为，用宪法和法律统一各方面的思想。他有针对性地、明确地说，国家机关，包括国务院，也包括全国人大常委会，各政党，包括共产党，也包括民主党派，个人，包括普通老百姓，也包括党和国家领导人，谁都必须在宪法和法律的范围内活动，谁都没有超越宪法和法律的特权。他还严肃地说，一定要坚持法制，不能搞人治，任何人都不能有超越宪法和法律的特权，希望每个人都用宪法和法律来规范自己的行动。{68}

在政治风波平息不久后的6月24日，彭真出席中央政治局扩大会议。会上，他就整顿党的作风和民主法制建设问题发表了长篇讲话。其中，再次涉及宪法的遵守和执行问题。他认为，北京政治风波的发生实际就是因为宪法没有得到遵守，以宪法为准则，一切大是大非就会一清二楚。{69 }

二十多年前在北京发生的那场政治风波，也许不只是一个在学术层面讨论的问题，彭真对于北京是不是发生动乱的看法，离开了宪法的规定，也许会遇到不同的意见。但是，他强调在国家遇到重大问题乃至严重危机时必须用宪法来衡量大是大非，用宪法统一思想，坚定不移地监督宪法实施的观点，实在是一种远见卓识，也完全符合我国宪法的精神，这对于维护一个法治国家的长治久安和宪法权威，具有无比重要的意义。

四、结语

在中国，坚定不移地监督宪法的实施，实非一件易事。彭真从国情出发，从政治体制改革和历史传统的因素出发，对我国宪法监督制度所持的清醒认识和务实态度，在今天看来仍有很强的现实意义。彭真对推行宪法监督所提出的一系列重要观点和思想，同样是务实的、清醒的，并且是策略的，对于加强今天的宪法监督具有很强的针对性和指导性。彭真视宪法权威如泰山，以坚韧不拔的意志和科学的方法推进宪法监督，在今天看来，都倍加令人崇敬和鼓舞。以彭真认识问题、解决问题的态度和方法，以及执著于宪法实施的精神来推进宪法监督，我国的宪法实施必然会有光明的前景。