村民委员会与镇（乡）政府：从附属型向合作型转变

以湖北省A市B镇为个案

内容摘要：本文以湖北省A市B镇为个案，通过历时三年跟踪调查该地区的村民自治的状况及乡村关系的变化，认为：⑴在该地区村民委员会与镇政府的关系正从附属型向合作型转变；⑵要想建立稳定的合作型的乡村关系，必须要在（乡）一级建立相配套的新的财政体制和官员考核、选任体制；⑶在乡村关系性质转变的过程中，政府扮演的角色是被动的，而不是主动的；⑷实施民主与政府财政存在着相关关系。

A市位于江汉平原，人口过百万，其中农业人口占多数，素来有渔米之乡之称，盛产棉花、水稻。经济文化较为发达，高考成绩在全省乃至全国都小有名气。 二压力型体制下的乡村关系的性质

所谓压力型体制 ，指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，该级政治组织（以党委和政府为核心）把这些任务和指标，层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制（即一旦某项任务没达标，就视全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励），所以各种组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。

就B镇政府工作而言，前几年计划生育工作压力非常大，但是随着人们生育观念的转变，虽然也有压力，但工作难度同前几年比小得多。近几年来，上级下达的指标中最大的压力就是财政压力。2000年A市实行新的财政管理体制，新的体制是划分收支范围，核定收支基数，分税分级结算，转移支付调节，一定三年不变。新的财政体制名义是分税制，实际上仍然是包干制。不管经济发展怎么样，每年上交的数额要在原来的基础上递增8%.如果完不成上交任务，市财政就要扣减B镇的工资总额，这样乡镇工作人员就领不全工资或领不到工资。 支出包括以下几大类：⑴工资：以1999年为例，B镇的预算内收入为617万，上交517万，自留100万。市财政给B镇定的支出基数是80万。由于乡镇机关人员严重超编，实际工资支出就是120万。⑵行政管理费：B镇一年的行政管理费种类繁多，有差旅费、通讯费、办公用品费、水电费、招待费、交通费、甚至包括逢年过节给上级机关和领导的礼金，每年远远不止100万（实际数字无法得知）。⑶基本建设，如市场建设、农村水利基本建设、道路建设与维护。

以1999年为例，B镇的预算外支出达868万。预算外收入成了B镇的主要收入来源。预算外收入由以下几部分组成：①三提五统，每年全镇大约是700万，除要上交的教育附加费、民兵训练费外，还结余300—400万。②集资，每年大约是50—60万。③行政事业性收费，象城建、土地管理、卫生、农林水、文化广播部门的收费。④按规定收取的费用，如计划生育罚款、以资代劳、共同生产费、防汛费、有偿使用费。每年大约是150万。以资代劳应该用于水利建设，但是每年的以资代劳资金用不完，就成了政府的预算外收入。 总之，市级政府为了保证市级财政收入，而且逐年递增，将压力化解到乡镇一级。为了调动乡镇一级理财的积极性，市级政府将乡镇一级工作人员的工资与上交财政数挂钩，完不成任务，工作人员的工资就领不到。即便是领到了了工资，乡镇还有其它大量的开支要乡镇自己想办法自己解决。尽管B镇有一家比较好的企业，但是它属外资企业，按照规定，外资企业的税收属国税，镇财政得不到。这样镇政府就不得不在农民身上想办法。

从理论上讲，镇政府与村民委员会是指导与被指导的关系，但是满足乡镇自身财政需求主要依赖个体的农民，而乡镇少数工作人员无法与数量众多的个体农民进行交易，乡镇收取税费必须依靠村干部。在这种情况下，法律所设计的乡村关系在实际政治生活中就呈现出多样性。

（一）镇政府对村民委员会在二方面有实际的领导权

1、在2001年以前，镇政府对村民委员会的干部拥有实际的决定权。辖区内35个行政村，实行党政一肩挑，支部书记兼村主任，村民委员会选举名存实亡，乡镇政府不按程序任免村干部。 事隔不久，全省按照新的《中华人民共和国村民委员会组织法》进行第三次村民委员会换届选举，村民委员会候选人要由村民直接提名，而且要实行差额选举。分管组织工作的党委副书记说：“我认真学过省政府有关文件，现在村干部与村民的关系相当紧张，如果真正按照法律程序来选举村干部，原来的村干部有相当一部分要落选。现在村村负债，新选上来的村干部，如果把收上来的钱不交去还债，镇里怎么办？”所以所有村干部的候选人是当时在职的村干部报上去，经过镇党委开会讨论决定产生的。

汪桥村选举当天，全村600多选民实际参加选举的不到200人，还有200人为委托投票。主持人把选票分七个小组的组长。小组长领到选票后，有的把选票再给二、三个与自己关系比较好的人请他们帮助划票，有的把选票发给选民，组长指着候选人的名字叫选民划，有的干脆自己一个把选票划完。然后各小组长把选票交给主持人，主持人紧接着宣布村民委员会选举结束。原来的村干部无一落选。

全镇各村的选举与汪桥村的选举情形差不多。

2、镇政府出于自身利益，随意侵犯村集体和村民的利益。从法律上说，村干部作为自治组织的领导人，应该依法保护村庄的利益。表面上村干部是村民选举的，实际上村干部是镇政府钦定的，当村庄利益与乡镇利益相矛盾时，村干部就不得不牺牲村庄的利益。按理，三提五统中的三提即公积金、公益金、管理费应该全部归村集体。但是多年来，乡镇要提取公积金、公益金，甚至管理费也要提取一部分。村干部无力阻挡，只好上交。汪桥村的村干部说，除了三提五统，镇政府平时还有各种收费，名目繁多。如绿化费，村干部向镇里交了钱，树苗一棵都没看到。

（二）用非行政化的手段来调控村民委员会。为了调动村干部的积极性，镇政府想了很多办法：

⑴充分发挥驻村干部 和办事处的督促作用。

如1999年，笔者参加全镇“双收”（收粮收款）工作会议，镇党委书记要求驻村干部每天要到村去了解各村的工作进度，督促村干部收粮收款。在汪桥村，镇驻村干部每天晚上都要来村里来看看，了解当天的收粮进度，鼓励村干部要发扬吃苦精神，不怕困难，争取按期完成任务。

镇政府下设办事处，作为镇政府的派出机构，协助镇政府管理行政村。2001年，办事处从形式上撤消了，但是实际上原来办事处的工作人员还是负责原来的工作，负责督促村干部收粮收款。

⑵借助良好的私人关系推动工作。

出于工作需要，乡镇干部尤其是原来的办事处的干部和驻村干部与村干部之间建立了良好的私人关系。如村里的主要干部有时到原来的办事处书记、主任家里打牌、吃饭。原来办事处的干部也借开会之机，请村干部吃饭、喝酒。碰到村干部家有红白喜事，原来办事处的干部和驻村干部要到村干部家中庆贺。通过私人交往，乡村干部之间建立了交情，干起工作起来，也好说话些。

⑶采取各种手段提高村干部的收入。

如每年的双收（收粮收款）工作，镇政府对凡是能按期完成任务的村干部，从村上交的提留款中按一定比例提取对村干部进行奖励。每到过春节，镇政府要想办法给各个村的主要干部发肉、油、衣服等。

实际的乡村关系正如项继权先生所言，既不是理想中的指导与被指导的关系，也不是单纯的领导与被领导的关系。镇政府为了保证把要收上来的钱收上来，动用了很多非行政化的手段来调控村干部。但是从权力来源来看，村干部的权力还是来源于镇政府，从这个角度来说，村民委员会是镇政府的附属物。

三压力型体制下乡村关系的转变

2001年，一向由镇政府控制村干部人选的权力开始受到严重的挑战。在村民的压力下，全镇率先在大桥村进行了海选村干部。多年来死水一潭的村民自治开始在B镇显现出它的韧性，既柔弱又顽强。

大桥村的村民与邻近的严场村以前是一个村。1971年政府组织当地农民开掘了一条人工河——汉北河，这条河流经严场村。当时村民都住在河的北岸，而河的南岸有1000多亩旱地。住在河北岸的村民要过河到南岸种地，这样给村民生产带来诸多不便。因此，到1985年，B镇领导决定将严场村分为两个村，将一部分村民由河的北岸搬到河的南岸。搬过来的村民一部分是准备盖新房的，一部分是抓阄产生的。当时总共搬过来860人左右，搬过来的村民统一盖新房，新房呈“一”字排开。新村的名字命名为大桥村。 村民觉得很奇怪，我们年年都交钱，村里又没办什么大事，怎么会欠债。镇政府也认为工作基础这么好的村，现在怎么会欠这么多债，提留款怎么会收不起来。大桥村的村民联名写信给镇党委、政府，要求对大桥村的财务进行彻底的清查。在群众的强烈要求下，2000年11月分镇党委、政府抽调精兵强将，由镇纪委书记带队进驻大桥村，清查大桥村的财务。大桥村的部分老干部、老党员参与了清查。

清" 查的结果令人触目惊心。村干部违纪的主要事实： 2、村干部出于私利违规借高利贷。村干部一边借钱用，一边又将自己的工资以高利贷的形式借给村集体。政府要降息，但是村干部借给村里的钱没有降息。按规定，村干部借给村里的钱要降10万元的息钱。

招待费严重超标。根据政策，大桥村从1993年至1998年5年间的生活费是5万，每年1万。但是实际上大桥村5年期间的生活费是14万。多出的招待费按规定要退近10万元。

大桥村参与清查的老干部、老党员将清查的结果向村民通报后，村民算了一笔帐，村干部需要清退的资金达40万，如果能追回这40万，村民2年不用交提留。

清查结果出来后，因为1999年上任的村支部书记兼村主任在1993年——1998年期间就是村支部书记兼村主任，而主要违纪也是这期间。所以村干部完全失去了村民的信任，无法开展工作，村级组织有几个月陷入瘫痪状态。在这种情况下，政府就要重新组建大桥村的班子。分管组织的副书记到大桥村找老干部、老党员、群众代表座谈，听取他们的意见，请他们物色合适的村干部人选。最初政府还是想请老党员、老干部、群众代表提名村干部候选人，然后由政府任命。但是这些老党员、老干部、群众代表不同意，他们要求由村民来直接选举村干部。如果不由村民直接选举，今后村民一分钱都不出了。 在村民的强烈要求和压力下，镇政府决心真正放手由老百姓来选举村干部，并成立大桥村公开选举村委会班子领导小组，由分管组织的副书记任组长。

第一步进行选民登记。对全村年满18周岁的村民进行了全面登记，对外出务工经商的人落实委托人。

第二步是确定候选人。最初领导小组在走访部分村民的基础上，提出了7名候选人交村民讨论。但是当领导小组听取群众意见时，大部分村民对我们提出的候选人不同意，要求以村民小组为单位由村民直接投票选举候选人，以得票多少确定候选人，而且认为大桥村村小人少，村干部要不了7个人，有4个人就够了。针对这种情况，领导小组尊重群众意愿，以小组为单位由村民直接投票产生5个候选人，从5个候选人中选4个村干部。

第三步是成立由7人组成的村民委员会选举委员会。选举委员会由党员、老干部、群众代表提名产生。

第四步由选举委员会定选举时间、定会议议程、定主持人、定选票、定监票人、定唱票人。

第五步直接选举，选举地点定在一村民家门口，主持人是70年代的老支部书记，到会的选民有200多人，是历次开会、选举到会人数最多的一次。在投票之前，由党员代表和群众代表讲话，对村干部和今后的工作提出要求。之后，由选民投票，选民4个一组到主席台划票、投票。对于没来参加选举大会的选民，选举委员会设立流动票箱（他们说是自己想的办法），由选举委员会成员3人一组到各个小组上门让没到会的选民投票。

第六步公开唱票、计票，宣布选举结果。最后选举产生了由4人组成的村民委员会。

为了真正做到民主选举、民主监督、民主决策、民主管理，在政府的建议下，大桥村以每户投一票的形式选举产生了“两会一组”即民主理事会、民主监事会、民主理财小组。民主理事会由8人组成，负责村内重大事情的决策，民主监事会由4人组成，负责监督实施决策，民主理财小组负责监督村内的财务，并定期向村民通报村内的财务开支。村干部不在两会一组内任职，两会一组的成员不重复交叉，两会一组的成员不拿工资。

新的村委会成立后，主要做了以下几件事：

1、维修学校。村办小学校舍需要维修，村委会召集议事会成员开会，经过议事会讨论，决定向学生收费维修学校。议事会作出的决定，村民不反对。学校很快筹集到资金对学校进行了维修。

2、更换棉花品种。大桥村以前的棉花品种不好，质量不高，价格低。今年棉花市场行情看涨，村委会召集议事会成员开会，决定统一更换棉花种子。对于议事会作出的决定，村民积极响应。今年大桥村的棉花同邻近的几个村相比，长势最好。

3、改造电网。由于电网老化，跑电漏电现象严重，电费价格高。为了减轻农民负担，村议事会决定改造低压线路，更换电表。经过改造，每度电价格降低了1元左右。

经过半年的运行，镇政府对民主选举产生的村民委员会的工作很满意，村民对村干部的工作也比较满意，村干部不象以前的村干部大吃大喝，尽自己所能，替群众办了些实事。

在大桥村不得不进行海选后，镇政府对其它几个需要改选村干部的村，对村干部进行了海选。镇政府领导表示，今后对村干部的任用，都将放手发动群众，让老百姓自己选自己的当家人。

如果说，从权力来源的角度来判断乡村关系，以前的乡村关系是附属型。现在村民依法按照法律，严格按照法律程序来选举村民委员会，村民委员会与镇政府的关系就会是合作型。村干部遵守国家法律，贯彻国家的大政、方针，对违反法律和国家政策的土政策可以抵制。同时，村干部的主要精力用来解决本社区内的公共事务。镇政府尽管受到上级的压力，更多的采用非行政化的手段如说服、引导等办法来调动村干部的工作积极性。

在压力型体制下，这种刚刚起步的新型乡村合作型关系，在实践中，还存在很多问题，要想建立稳固的合作型乡村关系，还要有综合配套改革。

四思考与讨论

1、建立合作型的乡村关系，要在乡一级建立与村民自治相配套的财政制度和官员考核、选任体制。新制度经济学认为 制度是人们遵循的游戏规则。制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。从B镇的实践来看，村民自治属诱致性制度变迁。

新制度经济学认为，经济学家用“制度”这个术语时，一般情况指的是制度安排。第二个概念是制度安排，它被定义为社会中正式的和不正式的制度安排的总和 .在人民公社解体后，国家以法律形式认可人民群众创造的村民自治制度。但是制度结构由一个个制度安排组成的。镇（乡）政府作为人民公社的继承者，它要面对村民自治制度。然而镇（乡）一级财政来源并没有新的制度安排。按照现行的财政体制和税费征收办法，镇（乡）一级的政权组织的财政离不开村级组织的支持。许多制度安排是紧密相关的。一个特定制度安排的变迁，也将因此引起其它相关制度安排的不均衡 .从B镇的情况来看，没有新的财政制度安排，离开村干部的协助，没有村干" 部帮助收取各种合理不合法的费用，镇（乡）一级的财政就会出现危机。民选的村干部愿意收取符合中央政策规定的税费，但是对不符合中央政策的收费就会抵制，在镇（乡）的财政收入结构中，有相当一部分并不是符合中央政策的。

现在财政体制不能适应经济形势好坏的变化，上级财政把乡镇一级的财政收入拿走得差不多了，乡镇财政差不多是“空壳财政”。为了保护农民的利益，中央财政必须给乡镇财政留足工资和必须的行政管理费用。调动乡镇政府的理财积极性，不能让政府工作人员的工资与上交财政挂钩，乡镇干部的工作压力应该来自于下面的群众。如果干部不能发展当地经济，他所管理地区的群众应该有方式向他施加压力，直至让他下台。现在政府为了获得合法性，主要就是向民众宣布现在的财政收入比上年增加了多少，如果普通农民感受不到国家财政收入增长能给他带来实际的好处，这样的财政增长是没有意义的。在传统的官僚体制下官员的压力自上而下，现在的官僚体制与传统没有多大差别。传统的体制当然是与一定历史条件下国家的人、事相适应的。但是传统的体制证明有很多缺点，现在世界发生了很大变化，民众也在变，传统的自上而下的压力体制就应该顺应时代的变化，进行改革，建立新的官员考核、选任体制，使官员的工作压力来自于下面的群众。

2、在建立合作型的乡村关系的过程中，代表国家的镇（乡）政府有的是主动的，更多的是被动。

从法律制度来看，村民自治是国家政治体制和民主制度的的重要组成部分。从实际情况来看，农民群众中蕴藏着实施村民自治的潜能和要求，但是历史的惯性和现行的制度使得地方基层政府仍然习惯把村民委员会当成自己的下属，用管理政府机关的办法来管理村民委员会。将半行政的村民委员会真正转变成群众的自治组织，让农民民主选举民主管理民主决策民主监督本社区的事务，这场政治改革有法律保证它的合法性，落实得怎么样，就主要取决于地方政治领导人。

政治改革的主体是政治领导人，根据历史经验，在民主化和政治改革的进程中，政治领导人有的出于主动，有的出于被动。“民主政治建立初期，文化知识和政治经济事实上是贵族阶级占有。当经济基础和时代潮流决定历史趋向的时候，贵族分子有的出于个人信念，有的纯粹为了满足个人的野心，投向人民方向，成为民主政治的斗士，这是一种合乎历史规律的现象”。徐勇先生在《民主化进程中政府的主动性》一文中对四川省达川市的村民自治进行了系统的总结，认为当地政府领导积极主动推动了村民自治的发展。通过对B镇的考察，我们可以看出，地方政府领导人实施村民自治并不是出于理念，而是出于无奈。一向由政府控制选举或直接由政府任命产生的村民委员会，政府监督村干部，比方说，在B镇大桥村，政府任命村干部，村干部采取各种办法逃脱政府的监督，村帐镇管管不住村级财务。由此村干部失去了民众的支持。村民对村帐镇管也不相信了，村民相信自己有能力来管好村级帐务，要自己来管理村级事务。村民不要政府任命村干部，希望通过选举的形式来表达他们对村干部的要求和希望，借此给村干部一点压力。村民迫使政府放权的武器就是税费，如果不实行真正的民主选举，他们就一分钱都不交了。如果不选举，政府财政可能就会颗粒无收，在这种压力下，政府不得不放手让老百姓进行真正的民主选举。经过民主选举产生的村民委员会，政府就不能象以前一样用行政化的手段来管理村干部，乡村关系就开始发生变化，从附属型向合作型转变。

由此，我们可以得出一个结论，在乡村关系的转变过程中，在中国乡村民主化过程中，地方基层政府扮演的角色有的是主动，有的是被动，也许后者多于前者。不管是国家形态的民主，还是基层社会形态的民主，实施民主意味着权力从少数人转移到多数人。使少数人将权力交给多数人手里，除了极少先知先觉者外，大都是出于外界压力。

3、实施民主与政府财政存在相关关系。促使政府放权的压力有多种，政府的财政危机是其一。法国大革命前夕，路易十六时期杜尔哥、内克等推行的改革相继失败后，法国专制政府的财政危机更趋严重，到1789年国债已达45亿锂。在这种情况下，国王路易十六在凡尔赛召开了已停开了175年之久的三级会议，以增收新税和筹集款项来挽救国内危机。从本个案来看，作为基层社会形态民主的村民自治，基层政府放权的压力同样来自于自身的财政压力，不实行民主选举、民主管理、民主决策、民主监督，村级组织就不能取信于民，政府财政就会面临危机，所以政府才不得不发展村民自治。