建立农村土地市场是农村发展的根本出路

　　" 内容提要：现行的家庭联产承包责任制对农村经济的推动作用已经发挥到了极至。如果对现行土地制度进行更加深入的改革，通过地价评估、低价出让、依法颁证、合法交易等步骤逐步建立和培育农村土地市场，盘活农村土地资产，不仅将从根本上促进农村经济的全面活跃，而且对于解决耕地大量浪费、人口无序增长、乡村债台高筑等尖锐的社会问题具有十分重要的现实意义。

　　当前，“三农”问题已经成为困扰我国现代化建设的瓶颈问题，这似乎已是不争的事实。我以为土地问题又是困扰“三农”问题的瓶颈问题，农业的产业化、农村人口的无序增长、农村土地的大量浪费、农民负担的居高不下、乡镇负债有增无减、农民实际收入的增长缓慢、等等问题无不与此密切相关。

　　一，历史的经验与教训

　　土地作为重要的生产资料，其与劳动者的结合形式对土地效益的发挥和劳动者收益的高低至关重要。两者结合得越紧密，土地效益越好，劳动者收益越高;两者的结合形式越松散，土地效益越差，劳动者收益越低。在建国以后的历史中，两方面的例子都证明了这个道理。

　　人民公社时期，土地的所有权、经营权、收益权都是集体所有。劳动者只能通过集体安排的形式同土地发生作用，并从集体的收益中分配到一定的个人利益。由于劳动者的个人利益是通过集体间接地从土地中获得，形成了农民对土地的隔膜。这种隔膜直接导致了他们对土地的劳动投入(根本还谈不上生产资料的投入)只能是消极的、被动的甚至是冷漠的。出工不出力的行为又使得土地的产出大打折扣，这又进一步导致集体分配水平的下降，农民生活每况愈下。这种落后的状况刺激了农民对土地权利的渴望，于是有了22年前小岗村农民的伟大壮举。家庭联产承包责任制使农民获得了对土地的部分经营权(之所以说是“部分”，是因为他们的生产行为在一定的程度上还是要接受政府的“指导性计划”，这种“指导性”在不少地方也要运用强制的手段)和直接收益权。他们不再需要集体每天对他们进行排工调工，能够自主安排在土地上的工作日程;在上交一定数量产品的前提下他们可以最大限度地挖掘土地的潜力使自己从土地上获得更多的收益。劳动者与土地的这种结合形式，撤消了劳动者与土地之间的这道“集体”屏障，在很大的程度上解除了他们与土地的隔膜，唤起了劳动者对土地的热情和希望。他们极尽所能加大对土地的投入，使土地的收益大幅提高，他们自己的生活状况也随之改善，温饱问题基本解决。

　　二，现行土地政策的局限性

　　家庭联产承包责任制的实质，是不允许农民失去土地，并迫使农民与集体建立起土地的租赁关系，30年或者更长的时间内不变。“上交国家的”是实物或现金形式的税，“留够集体的”是以提留形式出现的租金。这种形式基本解决了农民的温饱问题，但是难以解决农民的致富问题。

　　只有减少农民才能真正富裕农民。在家庭联产承包责任制的情况下，农民没有对土地的处置权，土地对他们的束缚是长期的甚至是永远的。即使一些长期外出务工的农民，由于种种后顾之忧，也很难割舍得下对家乡那份包产地的牵挂，承包地成了他们转变农民身份离家创业的既留不住又丢不开的羁绊。

　　对于在家的农民来讲，联产承包责任制这种土地形式，只是停留在政府政策承诺的层面。在政策多变的现实情况下，一个声称承包权几十年不变的红头子文件，未必就能真正成为农民的“定心丸”?1999年3月，四川省遂宁市市中区在落实中央十五届三中全会精神开展土地承包期再延包30年不变的工作时，对三家镇、南强镇、常理乡、保石镇、永兴镇、安居镇的农户进行调查，农民对该政策普遍反映冷淡。他们怀疑“30年内到底变不变”“30年以后又咋办”?“30年土地不变，负担年年见涨，会增加儿孙负担”。 集体对土地的垄断，加剧了土地的真正管理者-——基层干部——利用垄断土地的优势地位对土地的使用者——农民——的索取;在现行财政体制的巨大压力下，这种索取的随意性日益增大，农民不堪重负，致使干群关系日益紧张，基层社会矛盾日益尖锐。

　　由此可见，随着社会的发展，家庭联产承包责任制的局限性已经日渐显现。可以认为，这种土地制度的社会作用已经发挥到了极至，其路子已经走到了尽头，家庭联产承包责任制已经光荣地完成了它的历史使命。探索新的土地制度，尽快建立农村土地市场已经是一种非常迫切的现实需要。这同在城市改革中，在以责任承包为主要内容的企业改革发展到一定的程度，最终不得深入到产权制度的改革的状况大致无二。从这个意义上讲，农村改革现在已经远远地落后于城市改革了。

　　三，建立农村土地市场的基本设想

　　建立农村土地市场的核心是要在落实土地所有权的基础上，使土地的所有者能够在土地市场上实现公平合理的自由交易，前提是要解决现在的土地所有权缺位的问题，实现土地所有权的人格化。其内容大致为：

　　1??核定地价。由县以上农业、国土、物价和财政、审计等权威机构根据土质、区位等基础条件分等级评估定价; 3??依法颁证。农民所购土地由县级人民政府颁发具有法律效力的土地所有权证，确定持证人拥有对土地所有权、经营权、收益权等权益自行处置(包括经营、买卖、馈赠、租赁等等)的权力;土地所有者有权按照核定的地价或当时市场价用土地做抵押申请银行贷款。

　　4??依法管理。城市居民和农村居民均可自由买卖土地;个人土地一旦进入市场交易，国家即对买方征收土地交易税;此项收入国家专项用于建立贫困农民的社会保障机制。

　　5??放开户籍管制。县城及其以下集镇，取消城乡户籍区别，鼓励通过出卖土地获得原始积累的农民到这些地方发展工商贸易。大中城市待条件成熟后，逐步向农民全面开放。

　　四，建立农村土地市场的重大意义

　　1??经济意义：

　　有利于加速土地集约化进程。土地所有者缺位，真正的流转机制难以形成;过分的分散经营，制约了新技术的普及和新品种推广，也制约了农产品商品率的提高。土地市场的建立，将促使土地向资金与人才相对集中的方向流转，有利于扩大生产规模，提高土地的利用率，促进农业产业化发展，提高农业生产率;有利于农业科学技术的普及应用，降低农产品生产成本，改善农产品品质;有利于增强我国农产品在国际市场的竞争力，适应WTO的挑战。

　　有利于最大限度地减少对土地的浪费。由于土地所有者的缺位，土地的增减与任何一个具体的个人并无切身的利益联系，土地浪费的状况难以从根本上得到有效的遏止。一是被各项非农建设项目" 大量低价征占，全国每年直接减少耕地面积估计不低于800万亩;二是农民对土地的掠夺式经营，大量施用化肥导致地力下降，土地的保墒能力越来越低;三是土地的闲置大量存在。由于种田成本太高，外出务工人员的承包地转包困难，又无权自己处置，致使搁荒的土地随着外出人员的增加不断增加;加之土地承包对象和面积的不断调整，不仅土地越调越小，而且充着户与户之间包产地疆界的田埂越来越多。遂宁市中区117万亩耕地，田埂面积达3万6千多亩。这些问题，只有当土地的所有者真正到位之后才有可能得到有效的遏止。

　　有利于控制农村人口的过快增长。目前的土地制度在执行中虽然对计划外生育的人口作了一定的限制，但是，在交足了一定的超生罚款之后，集体依然承担着为新增人口调整划拨土地的义务。在这种情况下，很多农民并存在“现有土地养不活过多人口”的压力，在计划生育的一片大好形势下，农村“黑娃”(超生子女)的增长势头，远远超过我们宣传的速度。土地一旦为农民个人所有，它对人口的承载能力就会由国家算术变为农民个人的算术，人口增长对国家的压力将会分散到所有的土地所有者那里。生育状况与农民全家的长远利益相结合，将十分有助于改善农民的生育行为，有利于控制农村人口的过快增长。

　　2??社会意义： 有人担心，农民一旦失去土地，就等于失去了基本的生活保障，会制造出大量的无产者或城市贫民。这种担心是建立在对农民的基本生存能力和判断能力完全不信任的基础之上的。土地一旦成为家产，农民会比以往任何时候都更清楚土地对于自己及其家庭的利害关系，为了子孙后代的切身利益，他必须加倍珍惜这份土地，除非他已经有了充分的理由认定失去土地之后家庭所有成员的眼前和长远利益都会发展得更好，那他绝不会轻易卖掉自家的土地。当然也有极少数好吃懒做好逸恶劳的人完全有可能为了一时的痛快卖光吃光，但这与土地制度的本身并无直接的联系，这种人数量极少，他们的生存状况在现行的土地制度下仍然不可能得到明显的改善。从世界已有的成功经验来看，欧洲13世纪在农村建立土地长子继承制，用法律的形式剥夺了长子以下的其他孩子在土地等农业产业方面的继承权，迫使大量青年离开农村到非农领域谋求发展，极大地促进了欧洲的城市化进程。

　　3??政治意义：

　　有利于转变政府职能，精干基层政府机构。土地市场的建立，将使土地的价格与农产品的价格形成十分紧密的内在联系，迫使土地所有者和农业生产者必须关心市场、面对市场组织生产;农业生产经营业主的涌现，还将为农村税费合一的改革奠定坚实的体制和经济基础，这些都使政府得以从农业生产和土地经营等具体的经济活动和各项提留的征收中解脱出来。届时，乡政府的主要精力应用于举办公益性的社会事业，大量履行乡政府经济管理职能的行政人员，可以转变身份，依托现有的农经站、农技站、农机站等上级政府下伸的农村经济组织，组建农工商联合公司，为农业的产前、产中、产后有偿提供技术、信息、市场服务。 有利于更好地履行我党对广大农民的历史承诺，维护党的信誉。革命战争年代，我党在农民运动中，提出了“打土豪，分田地”的口号。由于这个口号作为党在夺取政权的过程中对农民的承诺，集中地反映和代表了农民的根本愿望和利益，得到了广大农民的广泛响应，于是“打土豪，分田地”在当时的贫苦农民中几乎是家喻户晓深入人心。在这个现实目标的激厉下，广大农民参加革命的热情空前高涨，为农民运动乃至中国革命的成功发挥了不可估量的积极作用。解放后农民在党的领导下，如实分得了自己经过斗争得到的土地。由于众所周知的历史原因，农民依法得到的土地很快又变成了集体所有，完全失去了对土地的支配权，至今在土地问题上，他们除了责任和义务而外，几乎没有真正的权利。现在通过实现土地所有权的人格化，让农民真正成为土地的名副其实的所有者，可以更好地体现历史承诺的严肃性，有利于进一步增强党对农民的凝聚力。

　　土地制度是国家最基础的社会经济制度，它的每一次变革对于整个社会产生的连锁影响可能都是十分巨大的。因此，不管何种方案，都不宜在短期内全面展开，但是应该允许和鼓励基层在较小的范围内积极地探索和实验-——因为现行的制度必须改革，这已经是无雍质疑的。

　　(转载本文请注明“中国选举与治理”首发)