农民在农村公共产品供给中作用的反思

「摘 要 题」农村公共物品

「关 键 词」农民/农村公共产品/制度创新

一、农村公共产品的有效供给是农村长治久安的重要保证

农村公共产品相对于农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言，指在一定范围内农村居民消费、享用的具有“非排它性”和公益性的各类物资或服务，涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。具体来说包括：义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安、文化卫生、体育等社会事业，供水、供电、道路等公共基础设施，生态环境建设、环境综合整治，防灾减灾、气象、公共科技资源与服务，病虫防治，行政、法律和社区服务等。

目前国内对公共产品的研究主要就农村公共产品与农民负担的关系、政府对农村公共产品的供给力度、现行的农村公共产品体制方面来展开，对公共产品和农村公共产品的具体界定及分类还比较模糊，对于农村公共产品层次的科学划分和体系的构建研究还不够深入，对中央政府、地方政府和村社组织在农村公共产品中应该承担多大的作用才算合理可行缺乏深入研究，对农村公共产品层次认识不清。各级政府由于缺乏科学、合理、强制性的责任，也由于对这一理论层面研究的乏力，影响着农村公共产品的有效供给。农村公共产品的供给主体除了政府以外，哪些主体也能有效地参与进来？各供给主体之间遵循怎样的原则、创造什么样的条件才能实现各主体之间的良性互动？事实上，政府也有其自身的盲点，政府也会由于内部原因而失败，在市场失灵与政府失败的情况下，农村公共产品怎样才能持续增加？作为农村公共产品的最大受益群体——农民，在公共产品供给中应该扮演怎样的角色？这些深层次的重大问题，都急需进行系统深入的研究。西部农村发展严重滞后，一个非常重要的原因就是西部农村公共产品供给的普遍短缺，这已成了严重制约西部农村社会和经济发展的“瓶颈”。大力增加西部贫困地区农村公共产品的供给，改革与创新贫困地区农村公共产品的供给体制，打破制约西部大开发的“瓶颈”，必须解决的问题是：农村公共产品最大的受益群体——农民，要不要参与农村公共产品的供给？怎样有效参与农村公共产品的供给？以什么样的方式参与农村公共产品的供给？传统和目前的公共产品理论都没有对这一极为重要的问题进行深入的研究，成了农村公共产品理论研究的一根“软肋”。农民积极、有效的参与，是农村公共产品供给体制创新的重中之重，也是在新的历史时期加强党的执政能力建设和保证我国农村长治久安的现实需要。本文主要就农民在农村公共产品供给中的作用作一些有益的尝试和探索。

二、农民在当前农村公共产品供给体制中有效参与不足

“劳动者是生产力中最具活力的因素”。任何一种有效率的制度和体制，都具有激励功能，都能够激发劳动者的积极性、主动性和创造性。农村公共产品供给体制效率低下的原因之一，就是没有把广大农民的积极性、主动性和创造性激发出来，而只单纯的、强制的、被动的作为为农村公共产品买单的主要“付费者”，农民有效参与的不足，已成为农村公共产品持续增加的一大障碍。

（一）“局外人”决策体制忽视了农民的真实需要和价值偏好

在我国现行的农村公共产品供给体制下，提供什么样的农村公共产品，提供多少农村公共产品，通过什么渠道来提供农村公共产品，都是由上级政府及其部门“为民作主”，仅仅依照自己的价值观，一厢情愿地想当然地设定农民的需要和想法，并把这可能错误的想法付诸实践，甚至强迫农民接受。从社会学的角度来看，不同的阶层，由于所处的地位不同、立场不同，自己对利益的关切程度也不尽相同，有时同一问题所带来的利益对不同的阶层可能是根本冲突的。在政绩考核和经济利益驱动下，农村基层政府、权力部门已成为既垄断权力又追求利益的主体，其行为和目标已与农民追求的目标发生严重冲突，不可避免地造成农村公共产品供给结构的失调和公共资源配置的低效率。突出表现在：一方面，大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种培育等农民急需的公共产品供给严重不足，而这些对农业生产具有重大影响的产品，由于投资巨大，技术要求高，又具有溢出效应，单个农户根本无力和不愿生产这些产品，由于生产性农村公共产品供给不足，使得农民单位农业生产成本增加，从而造成农民农业生产积极性不高，劳动力能够转移的农户干脆就不从事农业生产，这对于我国的农业稳定和粮食安全埋下了极大的隐患；而与此相对应，一些楼堂馆所、“七站八所”等农民较小需要的非生产性农村公共产品则供给过剩，甚至部分公共产品的供给还损害了农民利益。农民最需要的东西，自己没有表决权，却由“局外人”决策来满足自己的需要，这种“局外人”决策体制最大的弊端就是忽视了农民真实的需要和价值偏好，不可能满足农民的需要，不可能使农民满意，不可能促进农村的长久发展。

（二）制度外筹资为主的资金筹措制度加重了农民负担

我国现行的农村公共产品自上而下的制度外供给体制，是从人民公社时期的农村公共产品供给体制演变而来的。当时，我国正处在工业化刚刚起步、资本原始积累的匮乏时期，农村公共社区内对公共产品的需求主要由公社内部解决。由于政社高度合一，公社具有很强的统摄农村政治、财政的权力，再加上当时国家还很困难，为了支援国家工业建设，农村就出工出劳，自己想办法满足自己低层次的需要，农村所需的公共产品经费就不进入国家公共收支系统，具有很强的制度外供给特征。即便这样，也能够基本满足公社对农村公共产品的基本需要，因为当时农村生产力水平很低，整个公社就是一个大家庭，不存在私人生产，也不存在私人产品要依赖于公共产品才能生产。从人民公社解体后，乡（镇）政府便取代人民公社成为农村基层政权，并承担起本辖区公共产品供给的职责。但是，新的农村公共产品资金筹措制度并没有进行根本性的变更，仍然沿袭了人民公社时期的供给体制，随着公共产品种类的增多、范围的扩大，公共支出的不断增加，乡级政府提供公共产品所需要的费用远远不能由乡镇的财政收入完全承担，特别是在西部贫困的农村，乡镇财政不可能筹集到足够的公共资源。为了确保农村公共产品供给体制的运转，乡级政府就不得不强行向农民摊派各种费用和劳动，所以农民以制度外的方式承担着绝大部分农村公共产品的供给。这是农民负担加重的一个重要原因。

（三）管理、监督体制的缺失导致了农村公共产品供给制度效率的损失

在现有的农村公共产品供给体制下，农民由于被排斥在农村公共产品供给的决策、管理、监督体制之外，没有把农村公共产品最大的受益群体——农民的积极性调动起来，结果无法形成对农村公共产品供给的有效监督和管理。由于信息的不对称、预算的不完整和行政体制改革的滞后，农村公共资源的使用过程往往缺乏有效的监督管理机制，难以对农村公共产品资金的筹措、管理、使用进行规范的监督。无论是国家的支农资金，还是地方政府制度内与制度外公共支出资金，都没有实行专门统一的管理，并且经常挪作他用，造成公共资源的管理混乱。政府提供农村公共产品的中间环节太多，公共资源被一层层“过滤吸收”，公共产品被层层加价。农民被拒之于公共产品的供给决策管理之外，无法按照自己的需要和偏好来选择农村公共产品，只能由政府说了算，而政府由于其自身的逐" 利性，只重视“准公共产品”的提供，而轻视“纯公共产品”的提供；更愿增加非生产性公共产品的供给，而不愿增加生产性公共产品的供给。农村公共产品供给监督管理体制的缺失，往往导致农村公共资源和公共产品供给的低效率和无序增长，只会增加农村公共产品的供给成本，造成社会公共资源的严重浪费。

（四）农民利益表达机制和整合机制的缺位使农民在利益博弈中处于弱势群体地位

农民作为农村公共产品最大的消费者，应该建立起不同农民群体之间的一个利益表达机制和利益整合机制，尽量用一个声音对外说话，防止农民的整体利益在内耗中损失。这有助于农民提高自己的形象，增强自己的谈判力量。我国许多农村到目前为止，民间组织还很不活跃，农民协会尽管在有的农村发展已有多年，但由于服务内容的单一性和组织管理的松散性，还没有形成一个强有力的农民利益共同体，还不能承担有效提供农村公共产品的重任。近年来农民上访不断，在一定程度上可以归结为农民正常利益表达机制受阻、农民间缺乏整合机制、个体力量太微弱而又没有找到解决问题的“阀门”所致，造成了成千上万的单个农民在几个横征暴敛的乡镇干部面前只能是“人为刀俎，我为鱼肉”任人宰割，因此，农民不作为一个整体联合起来，不加强自己的利益表达机制和整合机制的建设，就无法改变自己成为社会最大的“弱势群体”的地位，其艰难的处境就无法得到根本的改善。

三、农民在新型农村公共产品供给体制中的制度安排

由以上的分析我们可以看出，尽管当前农村公共产品供给的制度环境较人民公社时期已经有了很大的变化，但是从农村公共产品供给决策的政府主导性、供给的强制性、公共资源使用的随意性以及筹资的制度外为主等一系列特征来看，现行的农村公共产品供给体制仍然只是人民公社时期的继承与延续。相对于农村需求的变化，这方面的改革已严重滞后于农村社会经济发展的要求。实施西部大开发，加大农业基础设施投入力度，必须打破西部农村公共产品供给的“瓶颈”，必须对西部农村公共产品供给体制进行改革与创新，必须创造一种有利于公共产品供给体制改革与创新的良好的政策与制度环境。最重要的是，必须最大地发挥农村公共产品供给体制的激励功能，最大限度地调动农民参与公共产品供给的积极性、主动性和创造性。因此，必须坚持科学的发展观和以人为本的执政理念，必须充分发挥广大农民在农村公共产品供给中的参与热情，增强农民的主人翁意识和责任意识，持续、有序地增加农村公共产品的有效供给，实现农村的全面发展。

（一）以人为本，树立科学的发展观和正确的政绩观，实现农村的可持续发展

我们要站在实现以人为本、“五个统筹”、全面协调、可持续发展和全面建设小康社会的战略高度，充分认识增加农村公共产品的战略意义和紧迫性，从根本上实现发展观的转变。按照新的发展观的要求，指导增加农村公共产品供给的各项实践。摆脱传统的根深蒂固的“重工轻农”、“重城轻乡”、城乡居民社会权益“天然有别”的思想观念的束缚；进一步推进政府自身改革，加快实现政府角色和职能的转换，树立“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”以人为本的执政理念，增强责任意识，大力发展和培育农村民间组织，激活民间组织的能量，实现政府与民间组织之间的良性互动，形成强大的社会推动力，按照农村公共产品供给的需要原则、公平原则、效率原则、满意原则和发展原则，切实促进农村公共产品的增加，实现农村社会、经济、环境的可持续发展。

（二）建立城乡一体化均衡的农村公共产品供给制度

长期以来政府的重工轻农政策形成了城乡分割的二元经济结构，造成了城乡相对独立的公共产品供给体系。城市实行以政府为主导的公共产品供给制度，公共产品无论从数量上还是质量上都优于农村公共产品。而农村很大程度上实行以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度，农民生产、生活所需的公共产品大都是由农民以上缴税费的方式自己来承担。公共产品数量短缺、质量不高是农村公共产品供给体制的基本特点。为此要加快农村社会经济的发展，增加农村公共产品的供给，就要调整政府的公共支出政策，加大对农村公共产品的供给力度。彻底改变“重城轻乡”、“重城轻农”的国家公共产品制度安排，尽快建立起城乡一体化的均衡的公共产品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共产品，向西部农民无偿提供全国性的公共产品，并对地方性的公共产品按照公平原则和国家帮助的原则予以资助。这是国家缩小城乡差别、缓和城乡矛盾不得不认真考虑的事关国家稳定和协调发展的重大问题。

（三）加强农民的表达机制和整合机制建设，增强农民摄取公共资源的能力

中国几千年来的历史发展表明，由于农民的分散性和自身的局限性，农民在历朝历代都是作为最大的“弱势群体”而存在。当今农民如果不改变这种状况，不加强自己的表达机制和整合机制的建设，在大市场和强政府以及多元的利益博弈之中，作为数量最多的农民群体只会被各个击破，永远都会作为利益受损的一方。因此，必须加强农民的利益表达机制和整合机制，农民应该大力发展能代表自己利益的农民协会来表达和维护自己的利益。而大力发展农村各类民间组织的前提，是农民要对自己的利益达成共识，并有结成利益共同体的愿望和冲动，开始自发地寻求发言权利。只有在这样的时候，“组织”才可能成为现实。因此，要大力培养农民的民主意识和农村合作人才，加快农村民主进程，积极发展农村各类民间组织，激活民间组织的能量，充分调动农民的自主性和创造性，增强自己的谈判力量，表达和维护自己正当而合理的利益诉求。

（四）构建多主体、多层次的农村公共产品供给体系

我国现行的农村公共产品的供给体制，是政府作为单一的供给主体，其决策的强制性、随意性以及制度外筹资等特点，无法准确反映农民生产生活的实际需要，使得农村公共资源的配置效率极低，无形中造成农民负担的加重。而且，在西部乡镇财政十分有限的情况下，由政府来提供农村所需的一切公共产品，也是很不现实的。因此，应该充分发挥政府外的其他一切主体的积极性和能动性，凡是一切能够切实有助于农村公共产品增加的组织和个人，只要不违背党和国家的方针政策，都应该鼓励他们积极参与到农村公共产品的供给中来。在农村公共产品的供给上，要改变政府作为公共产品唯一提供主体的尴尬局面，实现政府与社区、政府与企业、政府与各种农村合作组织、政府与私人、其他主体之间良性互动的局面，构建一个多主体、多层次的农村公共产品供给体系。政府与其他主体之间的关系应是以公共利益为核心的合作关系、伙伴关系或良性互动关系，而不是管制与被管制、服务与被服务的关系，政府是农村公共产品最重要的提供者，政府应该调动其他主体的积极性和优势，最终为高效、持续、有序增加农村公共产品而合作。这样，既可以减轻政府的压力，弥补政府的不足，又可以充分发挥其他供给主体的灵活性和积极性，有效增加农村公共产品的供给，大大降低社会运作的成本。

（五）加快建立农村自主治理的村民自治组织，完善和探讨村民自治的多种实现形式

我国广大的农民普遍生活于分散的村落之中，实行村民自主治理更容易符合农村的村情民意和提高农民的满意度，更容易激发农民参与农村公共产品供给的热情。但我国目前的村民自治还存在许多问题，主要是我国的村民自治还不是真正意义上的自治，村民委员会仍然只是作为乡镇一级的准行政组织机构，其意愿并不代表广大农民的真实想法，代表的仍然是长官意志，农民的潜力和作用远远还没有充分发挥出来。要让自治组织在农村公共产品中发挥主导作用，就必须激活民间组织的各种积极作用，完善和探讨村民自治的多种实现形式，加强农民的汲取机制、共识机制、协调机制、表达机制、整合机制和利益再分配等机制的建设，充分发挥农民在农村公共产品供给中的积极性、主动性和创造性，使农民真正成为农村公共产品供给中的参与者、受益者、监督者和管理者，走上农村公共产品供给的正确之路。

「参考文献」

[2]胡鞍钢，王绍光，周建明。国家制度建设[M].北京：清华大学出版社，2003.