农民维权在法治边缘徘徊——以山东省济南市党西村为例

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内容提要：一个社会良性健康运行，需要有一个健全的法治环境。中共十六届四中全会把依法治国提高到执政党执政兴国的战略高度。市场经济的建立，构筑了利益主体多元化的社会格局。维护自身权益已经成为不同的利益阶层共同的诉求。不同的利益诉求需要法治作为基本保障。可以说，依法治国，已经成为政府、民间广泛共识。中国社会正处于一个急剧变化的转型期，各个利益主体其权益消长呈现出全然不同的局面。农民，这个中国最大的利益群体，在利益格局的变迁中总是处于弱势被动的地位。本文以山东济南市党西村失地农民维权为个案，以村民自治制度运作为切入点，剖析失地农民在维护自身权益的过程中与乡镇政府、村党支部、原村委会、投资商以及村民内部不同群体的多方博弈，提示农民维权在法治边缘徘徊的现实境况。

关键词：失地农民、农民维权、法治环境、村民自治、山东济南党西村

一、问题的提出

农民维权近年来成为朝野各界关注的热门话题。上访、“打官司”，行政复议、申诉、司法求助等农民维权的方式也有了更丰富的内容。比如，一般意义的上访，仅仅是公民自己的权益受到侵害时，找一个比侵害者更高级别的政府或者政府部门作为倾述对象，以期自己的权益能够得到保护，侵害者得到惩罚。而在相当一部分农民维权代表眼里，上访成为取得争取多数村民信任树立威信的一种手段，从而增强抗争的合法性，把期望上访解决实际问题放在了次要的位置。这种变化本身即标志着农民维权活动中农民主体性正在被唤醒。

于建嵘博士在《当代中国农民的以法抗争》一文对农民维权活动作出了综合性的评述：“斯科特的‘日常抵抗’和李连江的‘依法抗争’对于当代中国农民的维权活动是具有解释力的……而事实上，现今中国农村特别是社会冲突较为激烈的中部地区，农民抗争的方式和内容的许多方面已经超越了‘依法抗争’所界定的框架……我将这些具有新的形式和内容的农民维权活动称之为农民的‘以法抗争’。虽仅仅是一字之差，却有重大区别……在‘以法抗争’中，抗争者更多地以自身为实现抗争目标的主体；而在‘依法抗争’中，抗争者更多地以立法者为实现抗争目标的主体。”农民主体意识的增强，也为农民维权增加了更多的途径和内容。其中，村民自治成为农民维权代表主要的选择路径。其内容包括竞争性选举村委会主任，组建民选村委会班子，村民维权直接参与村级治理，代表村民与乡镇政府或乡镇以上政府沟通对话等。

村民自治制度的从草根性的试验试行到正式立法推广伴随了农村二十多年的改革进程。但是，从农民维权的角度来看，与其说村民自治在推进良性治理方面提供某种制度性保障，不如说村民自治着力打破了传统村级威权治理模式，它在村级治理方面暴露出来的问题，甚至比它取得的成效更有价值。

“白天告诉村民”，这是一张党西村村主任张廷夫准备通告村民的文告。

“这一利村利民的举措，触动了某些人的神经，于是他们就来了这一手。”张廷夫说。

这是两张火药味十足的传单。传单质问村委会上任干了些什么，并说签名告状打官司，把党西村同上级政府的关系搞坏了，账却没有查出过什么。特别针对村委会准备收回的113亩耕地，传单上说：“我们要回来的土地前两委会早已租给中西结合大学，人家并不欠我们的钱。”传单发出之后，老张遂以村委会的名义发出“白天告诉村民”的文告。文告列数一年来，村委会为维护村民权益所做的工作，并对传单中的质问一一给予驳斥。

置身于党西村，你可以深切地感受到农民强烈的权利意识。这种权利意识因直接与党西村村民的赖以为生的土地有关，甚至有一种剑拨驽张的意味。从这里，我们看到一条农民维权之路：从被动的上访告状，到主动的参与竞选表达自身利益。但是，我们同样看到村民自治作为一种农民维权制度保障所面临的无奈或困境。我似图超越于一般的道德是非标准来看党西村村民之间的纷争。即便如此，我们依然会看到，失地农民与既得势力在维护自身利益所借助的资源方面有非常大的差异。他们处在一个不平等的起始点上，注定了失地农民要走一条艰险维权路。

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村民自治作为农村基层民主政治进步的标志，理当在村级治理中发挥积极作用。党西村民选村委会代表村民行使自治权利，同样作为失地农民的维权代表维护村民土地承包经营权。本文着重在实证案例研究的基础上，描述村民自治作为保障失地农民合法维权的制度安排所能起到的作用。

二、农民维权的法治环境

传统的计划经济高度集中统一的乡村治理模式被打破之后，农村落实家庭联产承包责任制，多元化利益格局的形成，农民维护自身权益也就有了现实的土壤和空间。

农民维权法治环境的构建一方面需要国家随着社会经济发展制定各种法律法规，以及相关政策措施，保障农民的合法权益，另一方面，也包括农村社会各个利益主体为表达各自利益，达成某种利益的平衡，通过多种正式或非正式渠道参与公共事务而开展的各种社会活动。

法律法规、政策措施作为保障农民权益的利器，仅仅是法治环境中的一个要素。一部能保障各个阶层利益的法律法规以及政策措施的出台，需要代表公权力的国家、代表社会各个利益主体的公民组织或公民代表，在一个平等公开公正的平台上，实现信息共享，对话沟通，最终达成一个能够体现社会公平价值理念，保护弱势阶层的共同政策、法律框架。我们看到，在农民权益受损的案例中，地方政府在执行落实有关农民保障权益的法律法规、政策措施时，把农民或农民利益代表排斥在公共决策之外，甚至以落实政策为名，行侵害农民利益之实。

“全镇农村工作会”遵循一个典型的传统政府传达上级精神，落实文件内容的工作路子。参加会议的村一级干部，全然处在一个受众者的角色。除了被动地领会上级精神，认真并且不拆不扣地落实之外，似乎就算完成任务了。从方案的内容本身来看，其初衷是加强村级财务管理，严格财经纪律。其中“五个坚持、四个不变、三个不准、二条原则”等制度保障，似乎也是按照《村委会组织法》、《会计法》等法律法规制定的。但整个方案，却只字未对旧账，特别村民反映有问题的账如何处理提出意见，甚至对“村账镇管”后如何具体保证《村委会组织法》以及中办、国办17号文件有关村务公开和财务监督也没有一个明确说法。倒说对如何建立镇一级管村账班子多有提及。纪委书记商希平更是以“村账镇管”为名，扣压党西村村账达30个月之久，不给村委会和村民一个说法。这难怪张廷夫提到“村账镇管”便心寒了。

三、农民维权在合法与“非法”之间

当选维权代表入选村委会，标志着党西村村民维权获得了一种组织的力量。而作为一个团体，早在竞选村委会之前就在维权活动中发挥着决定作用。为这个团体立下头功，并在维权活动中起主导作用的便是村委会主任张廷夫。

用于建嵘博士的“以法抗争”描述上述案例，再恰当不过。的确，农民维权代表，特别是他们中的领袖人物——党西村的张廷夫——他们至始至终运用法律作为抗争维权的武器，他们表现出来的感召力，应变力正凸显农民不断增强的主体意识。然而，当民选村委会似图通过诉讼渠道，向上级政府要一个说法——要求他们改正自己的错误，把非法租赁的土地还给村民时，他们又遇到了阴力——

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就在圈占墓地的围墙被村民推倒后的当天，就有人向为首的村民代表张廷夫行凶报复。当天下午6时，金延喜的大徒弟何林斌闯入张廷夫家中，把张骗出门外；早有打手在门外等候，他们蓄意兹事，将张廷夫打倒在地。争斗中，张廷夫80高龄的父亲赶来救儿子，被打致伤。后凶手何林斌母亲赶到，当着在场群众和派出所警察的面，责问自己的儿子：“金延喜给你多少钱？你会替金延喜卖命”？从那以后，张廷夫家屋里屋外总是藏着铁纤铁棍，以防不测。谁能想到，在村民自治写入宪法22年后的今天，一位民选村委会主任还要在自己家里藏防身用具？

2004年4月2日，党西村村委会办公室被破门而入，桌椅、电话被砸；村委会大院铁门被吉普车数次撞击，严重受损。

张廷夫说：“现在我白天一人不敢行走，夜晚不敢出门。村委会屡次被砸都向派出所报警，但派出所置之不理。只是简单调查，至今不做处理。”

在党西村的调查中，笔者多次向村主任张廷夫发问：“支撑农民维权代表一直走下去的力量是什么？”他说了一句：“天地良心，公道正义。”这句的直朴的话，从老张嘴里说出来，却有一种深沉的力量。在他家客厅的茶几上，有一处被人用刀狠狠砍下深达1寸的痕迹。