农村劳动力就地转移中的产权问题

" 引言：

为什么讨论农村人口迁移要涉及产权问题

本文提出讨论的主要观点，一是农村劳动力和人口的过剩，并非农业劳动生产率提高的结果，而是“人地关系高度紧张”的中国农业资源禀赋制约之下、小农经济“劳动替代资本投入”的必然结果；二是80年代以“就业最大化”为主要目标的劳动密集型的乡镇企业，90年代在不断向资本密集转化，不仅导致吸纳过剩劳动力下降和破产、失业率上升，而且失业者没有社会保障，这个现象背后起决定作用的制度诱因，恰恰是在产权制度改革后才逐渐形成“利润最大化”的企业目标。

农村剩余劳动力和过剩人口的大规模流动已经是不争的事实了。但对于农民们“应该”向何处转移的问题，目前还有很多争论。本文认为，无论是向现有大中城市转移的“异地转移论”，还是向乡镇企业转移的“就地转移论”，都有事实依据；也都不得不受制于具体的资源条件和制度环境。

这些分析表明：农村过剩劳动力看来不得不以就地转移为主。

然而，就地转移也有值得讨论的问题：

一般而言，农民通过80年代初推行的家庭联产承包责任制所得到的权利有两个：第一是集体土地的“使用权”，亦即把土地作为村户两级共有财产、两级都只有“残缺产权”；此后发展起来的以集体所有为主的乡镇企业，也有类似的“残缺产权”特征。第二是农民的人身自由权，亦即农民对人力资本的“完全产权”。因此，在90年代中期以前的产权制度条件下，土地和乡镇企业资产的流动性都很差。农民唯一可自由支配的生产力要素，就是完全归他自己所有的劳动力。于是，农村劳动力的自发转移就是必然的，因为只有这个要素率先实现了市场化。

然而市场化改革并不是“千金方”。本文认为，近期在全面推进市场化的宏观环境之下，针对农村土地和乡镇企业“产权残缺”而进行的改革很可能是一柄“双刃剑”：乡镇企业脱离农村社区的改革，要求这些中小企业必须跨越资本密集的高门槛，否则在市场经济条件下的规模竞争中“离土离乡就破产”；而农民进城要交出其作为基本社会保障的土地和作为社区成员占有的集体资产使用权和收益分配权，意味着“离土离乡就破财”。有鉴于此，对农村人口迁移起主要制约作用的，仍然是农村资产，主要是土地和乡镇企业的产权怎样在改革中落实到人，以及如何交易转让的问题。

正文：

一、从农业和农村经济的角度看：

在农业资源紧约束条件制约之下，

小农经济必然形成人口过剩

1、基本国情矛盾──人地关系的高度紧张

（资料来源: 1840年前数据转引自郭庆:《现代化中的农村剩余劳动力转移》.中国社会科学出版社,1993,P43; 1840年后数据引自吴慧:《中国历代粮食亩产研究》.农业出版社,1985,P195。）

新中国成立后虽然也大面积垦荒造田，曾经使耕地面积有所增加；但在人口政策失误而且人口基数过大的作用下，已经不可能从根本上扭转人均耕地面积不断下降的趋势了。

（资料来源:根据《中国统计年鉴》、《中国农业年鉴》计算。）

2、耕地资源的横向比较

（资料来源:《中国统计年鉴1994》P735-736）

3、小农经济条件下人口过剩危机的必然性

在基本国情矛盾制约下，形成了中国传统农业社会中的小农经济结构和传统的子嗣间平分财产的制度，使农村人口增长的同时农地规模越来越小，土地不断析分细化。

中国的小农经济有一个重要特征：资本的平均利润和地租都不会表现为投入劳动在土地上" 经营的界限,只有在他支付实际消耗的物化成本之后，相对于满足基本生存需求所实际得到的剩余，才是绝对的界限。这使得在小农经济条件下，农民习惯以大量不计报酬的家庭劳动投入替代资本投入，在维持了中国农业土地生产率不断提高的同时并不计算人口增加的成本。因此，我们这个传统的农业国家所固有的人口与耕地的矛盾，必然带来人口过剩危机。

4、中国农业的特点：土地生产率高、劳动生产率低

人多地少的国情矛盾和土地占有无限析分的财产制度，使劳动生产率不断下降。

1949年建国后全国范围推行了按照人口平均分配土地的改革，客观上强化了农户占有小块土地、自给自足的小农经济，几千年沿袭下来的家庭分工结构和传统农业内部结构也几乎没有改变。50年代的农村集体化也并未改变小农经济的基本特征：劳动的目的不是提高农产品的商品率以追求利润最大化，而是为满足自己的消费需求。因此在小块土地上不计代价地大量投入劳动。可以认为，几千年农业史沿续下来的土地生产率高,劳动生产率低的总格局并未随上层建筑而改变。

表1.4 1949-1993年我国土地生产率和劳动生产率变动情况

综上所述可以认为：

在传统农业社会中农村剩余劳动力和过剩人口的增加，产生于人地关系高度紧张制约下的小农平均占有土地的制度作用。小农经济制度条件下，农户只有人口扩张的内在机制，而不存在人口控制的内在约束。

中国的基本国情矛盾对农业的资源紧约束问题客观上已经不可能根本解决，如果政策选择是维持城乡二元结构，继续“资本密集”的发展战略，推行资本排斥劳动的“改革”，则可能会以农业的可持续发展为代价；不过，即使国家政策合理有效，这就是通过人口结构调整、剩余劳动力向非农产业转移，来改善人地关系，提高农业劳动生产率，国情矛盾也只可能有限地缓解。

看来，不仅建国以来的工业化城市化进展并没有解决我们这个人口大国追求发展的前提问题，而且今后的发展战略选择带来的代价可能更加难以估计。

二、从国家工业化、城市化进展的历史背景分析：

资本密集的城市工业和城乡分割的二元体制，

使农村过剩人口不得不以就地转移为主

1、国家资本原始积累的制度经验

在改革开放之前，中国曾经历了从五十年代初到七十年代末近三十年的国家资本原始积累过程。其主要方式是：在国家高度集中的计划经济体制下，全额占有城乡各种资源；全环节控制工业、农业和其它各产业的生产、交换、分配、消费等全部经济过程，从而由中央政府占有城乡劳动者的全部劳动剩余价值，然后通过国家财政的再分配，转化为城市工业资本的原始积累。

2、国家工业化过程中形成的结构问题

国家在工业化进程中采取的是重工业优先的发展战略，必然产生结构性偏差及资本排斥劳动的问题。表2.1反映的是中国就业结构转变滞后于工农业产值结构转变的情况。

表2.1 中国GNP与就业的结构变化

GNP部门结构(%) 就业者部门结构(%) 就业结构偏差

a b c A B C (a/A-

1) (b/B-

1) (c/C-

1)

农业 工业 服务业 农业 工业 服务业 农业 工业 服务业

1965 46.2 36.4 17.4 81.6 8.4 10.0 -0.43 3.3 0.74

（资料来源:引自何道峰等著:《就业.增长.现代化》.中国华侨出版公司.1990.P16）

由于中国的工业化进程中，国家投资不断向资本密集的重工业倾斜，工业资本吸收劳动力的能力不断减弱。据统计，每亿元投资轻工业可吸收1.8万人就业，而重工业仅能吸收6千人就业。中国就业结构偏差因此不断扩大，城市化水平因此长期停滞不前。

3、计划经济时期城市" 化水平

查阅1951－1978年改革开放之前的统计数据可知，中国城市化水平在计划经济时期长期稳定。其间，60年代初和“无产阶级文化大革命”曾经有两次大规模的“知识青年下乡”，甚至使城市化率逐年下降。

表2.2 中国城市化水平(1951-19

7

8)

年 份 城市化水平(%) 年 份 城市化水平(%)

1951 11.78 1965 17.98

1952 12.46 1966 17.86

1953 13.31 1967 17.74

1955 13.48 1969 17.50

1960 19.75 1974 17.16

1962 17.33 1976 17.44

1963 16.84 1977 17.55

（资料来源:中国人口统计年鉴1994. P430）

4、计划经济时期的城乡分割体制

那时的农村，县以下乡镇即为政社合一的人民公社本部所在地，除了执行国家统购统销政策的、由政府主办的供销社和粮站之外，几乎没有其它商业单位；甚至连存在于农村几千年的集市贸易也曾经被当作“资本主义尾巴”而禁止。60年代初颁布的作为农村基本经济制度的“人民公社60条”明确限制社队两级的非农业就业劳动力不得超过5%。因此，农村过剩劳动力只能滞留在村以下。

为保证国家工业化必须的资本原始积累，当时把农业人口和非农业人口采用行政手段区别开来，并通过户籍制度加以固定。从50年代起，国家颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会福利制度等方面，把城市人口和农村人口分割开来。

(2) 粮油供应制度。1953年开始实行粮食统购统销政策，同时实行粮油计划供应制度。原则上规定国家只负责城市非农业户口的粮油供应。1953年11月，政务院发布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，规定“在城市、机关、团体、学校、企业等的人员，可通过其组织进行供应;对一般市民，可发给购粮证，凭证购买，或暂凭户口簿购买。”1955年8月国务院发布的《市镇粮食定量供应暂行办法》则统一规定了市镇非农业人口一律实施居民口粮分等定量，并按核定的供应数量按户发给市镇居民粮食供应证，居民凭证使用粮票购买口粮的粮食供应办法。与此同时，国家对粮食市场加强了管理。1953年11月，政务院发布《粮食市场管理暂行办法》，其中规定：“所有私营粮商，在粮食实行统购统销后，一律不准私自经营粮食。”“城市和集镇中的粮食交易场所，得视需要，改为国家粮食市场，在当地政府统一领导下，以工商行政部门为主会同粮食部门共同管理之。”“城市居民购得国家计划供应的粮食，如有剩余或不足，或因消费习惯关系，须作粮种间的调换时，可到指定的国家粮店、合作社卖出，或到国家粮食市场进行相互间的调剂。”上述规定基本上排除了农村人口在城市取得口粮的可能性。

中国的城乡分割的各项具体制度，加剧了城乡社会的分化。最终形成了以工业化和计划经济为特征的城市经济体制和以传统农业和集体经济为主要特征的农村经济体制。正是由于这种二元的社会结构,使得国家工业化的推进，没能导致就业结构和人口结构的同步调整。

5、城乡分割制度的影响

由于自50年代以来,实行了严格的城乡分割制度,政府通过统购统销农产品和实行严格的户籍管制将农村人口强制吸附在狭小的土地上。过量的农业人口拥挤在有限的耕地上,虽然提高了土地生产率,但劳动生产率却处于停滞状态。

6、改革开放以来的城市化进展

表2.3 发展模型的城市化率与工业化率( %)

人均GNP 城市人口占总人口比重 制造业占GDP比重 工业劳动力份额

＄200 22.0 14.9 16.4

＄400 49.0 27.6 23.5

＄500 52.7 29.4 25.8

＄800 60.1 33.1 30.3

>＄1000 65.8 37.9 36.8

（ 资料来源:《发展的形式:1950-1970》，钱纳里等，经济科学出版社.1988）

正因为城市的社会经济体制问题长期得不到解决，城乡分割的壁垒也就难以突破，农村过剩人口就只能在乡镇企业和小城镇发展过程中内部消化。又由于农村中不断增加的过量人口，基本抵销了土地生产率的提高所带来的农业劳动生产率的增长，使得农村改革以后的这一阶段，农业劳动生产率也没有显著增" 长。

7、农村城镇化的基本动力是地方政府资本的原始积累

资本的原始积累，是任何经济类型的发展中国家进入现代化不可逾越的历史性过程。如果说中央政府是在改革前用了大约30年完成了国家资本的原始积累，那么县以下各级地方政府，则是在1984-86年进行的财政体制改革完成后，才开始进入资本原始积累阶段。

在国家资本原始积累的过程中，形成了由中央政府各部门直接控制的国有大工业体系，和由地方政府各部门控制的“地方国营”工业体系。企业的层次级别不同，占有资本及其收益的数量和质量既会明显差别。由此又产生了中央与地方政府之间、条块之间在财产占有及其收益分配上复杂的利益关系。可以认为，在改革前的30年，由市及市以上政府及其各部门占有全部资源和城市工业资本和格局，一方面较大影响和限制了县及县以下（包括大批国营工业“空白县”）地方政府占有资产和收益分配的欲望和能力；另一方面，也造成了广大农村和农民大面积的贫困。

进入九十年代以来，随着中央和地方国营企业亏损面的扩大，各级政府财政状况有所恶化；农民和乡镇企业负担日渐沉重的反映也在不断增加。据农业部和国家统计局1994年的调查，全国1000家上交利税最高的乡镇企业，资产负债率已达88.6%。到1997年，大部分乡镇企业发达地区都出现了负债率大于70%的现象。全国乡镇企业亏损额也比上年增加了33%。在这种局面之下，地方财政亏损面扩大，尤其是落后地区地方财政赤字严重，致使地方政府行为扭曲。据调查，乡镇企业债务中约有1/3属于政府的行政性、社会性等非生产性占用。

在目前中央政府强调宏观紧缩的政策环境下，一些地方政府又进一步提出“以地生财、以地兴镇”的口号，并做出了相应的政策安排，这也反映了地方政府以占有土地资本化过程中产生的增殖收益作为资本原始积累来源的明确目标。从调查情况看，有些县级地方财政收入的20－30%来自于土地出让收益。有些乡镇政府预算外收入的80%，来源于土地出让收益。相对而言，这些地方在土地和资金这两大稀缺要素流出农业的同时，农业人口进入城镇的比例，却随着地价上升而不断下降（温铁军等，“地方政府资本的原始积累与土地的农转非”，《管理世界》，1996年第5期）。

90年代中期以来，那些一向主张产权清晰化和市场取向的改革者们，在欢呼全国范围突然兴起的“靓女先嫁”式的改革之余又难免迷惑，因为过去以集体经济的捍卫者自居的乡镇政府已经逐渐成为以出卖乡镇企业产权为主要形式的改革的实际推动者。其急于甩包袱卖企业、获取即期收益用于消费的短期行为越来越与城市政府雷同。

综上所述可以认为：中国80年代中期开始的财政体制改革，使地方政府得到了工业化、城市化发展的自主权，但失去了中央政府在改革开放之前借以获取原始积累的集中垄断的计划体制。九十年代以来地方政府追求工业化和城镇化占有乡镇企业资产和土地资本增殖收益作为资本原始积累的行为，事实上正在加剧稀缺要素流出农业的严峻局面。统计数据表明，这并不能有助于实现农业过剩人口向小城镇就地转移的政策目标。

三、从乡镇企业资产来源所决定的本质属性

及其改制中的变化，分析其吸纳劳动力下降的

主要原因

1、乡镇企业追求资本增密，就业率随之下降；

客观上目前乡镇工业资本有机构成低于城市大工业（后者需要7万多元才能吸纳1人就业），定额资本配置的劳动力比率高于城市工业，但从发展趋势上看，进入90年代以后乡镇工业几乎正在重复国营企业资本深化的发展道路。乡村工业对农村劳动力的吸纳越来越主要依靠资本投资的增加。随着乡镇工业资本增密，它吸纳农村劳动力就业的作用越来越弱。

对此，一般性的看法是：乡镇工业追求资本密集的道路是不可避免的，这是乡镇企业在市场竞争压力下追求技术进步的结果，更何况工业资本有机构成的提高是工业化的必然趋势。不过，在做这种似乎简单的常识性判断时，很少有人分析乡镇企业与城市企业本质属性不同以及相应的经济行为差别。

2、乡镇企业的创办动机就是社区就业最大化

早在80年代中期，一批深入基层的中青年进行了国内首次“200家大型乡镇企业调查”，曾经得出了符合国情的结论。他们明确指出：乡镇企业的创办动机是农村社区就业和福利的最大化，而不是一般企业追求的“利润最大化”。以此为基础，我们在后来的实地调查中进一步认识到，乡镇企业与国营企业相比竞争力较强的根本原因，在于其利润中隐含了被企业占有而未计入的、高达70%以上的社区土地和社会保障转移收益。而且，这种转移收益只能在社区化的乡镇企业以追求社区整体收益最大化为目标的前提之下，才能顺利实现。亦即：以追求农村社区就业和福利为目标的乡镇企业与农村社区发展相得益彰，既服务于也得益于社区整体收益最大化。

费景汉、拉尼斯认为，在工业化过程中，由于资本积累、资本与劳动力配置比例、技术创新方式等的不同，形成了不同的工业化方式：其一为资本深化的工业化方式，其特征是工业经济的增长主要依靠资本存量的增长，部门内资本与劳动力的比率较高；技术创新的劳动力使用偏向很小。另一种为资本浅化的工业化方式，其特征是工业经济增长中，在资本积累率足够大的前提下，资本与劳动力的比率较低，每一单位资本对劳动力的吸纳率较高，创新的劳动力使用偏向较强。从中国城市和农村不同的工业化发展过程中，人们可以看出不同工业化方式对劳动力转移的速度和规模有差别。80年代以来农村进行的是资本浅化的工业化方式，在传统产业的扩展和新产业的兴起、在增加总就业量的同时，也促进了劳动力就业结构的转换。

此外，我们从中国农村实际调研中认识到，产生于农村社区母体的乡镇企业，也有小农经济条件下以不计代价的劳动投入替代资本投入的特征。同理，在不脱离农村社区的环境下，由于土地和劳动力无限供给，以及不对劳动力支付社会保障开支的特殊条件，使乡镇企业占用劳动力越多，其收益中来自社区的转移收益就越多，从而自然地形成了吸纳过剩劳动力就业的内在机制，也客观上使乡镇企业具有劳动密集形的企业特征。

3、社区化的乡镇企业的资产来源及其改制原则

一般情况下，大多数乡镇集体企业都是在“负债经营”的条件下完成其资本原始积累的。如果承认企业财产权益的界定原则只能以" 初始投入为依据，而且可以用类比法来作为分析方法的话，那么从乡镇企业创办来看，其资产主要来源于4个方面：

一是土地资本转移收益。城市企业创办投资的30－40%是为土地占用开支，现在城市的亏损企业通过“退2进3”来实现扭亏增盈，其实吃的也是土地资本从第二产业向第三产业转化之中的增值收益。而乡镇企业80年代创办时，农村土地从第一产业转化为第

二、三产业的增值收益，几乎无偿或低偿被乡镇企业占有，这部分土地资本的利润也不断转化为企业积累。所以乡镇企业创办投资的30%应属于企业所在地的农村土地所有者。

二是福利和社会保障转化。在农村办企业可以把节省下来的职工福利和社会保障开支转化为企业积累。城市企业创办投资中约30－40%是为食堂、宿舍、办公楼等非生产性开支，以及劳保福利、医疗、退休和失业等社会保障开支。乡镇企业没有这些社会开支的原因是在农村人口“绝对过剩”条件下的劳动力“无限供给”，以及农民在分户经营之后以土地为社会保障基础。在这种有别于城市的特殊条件下，乡镇企业亏损可以“停产歇业”甚至不向农民工支付任何待业工资，这说明在农村社区内部，连企业家的经营风险也能够顺利地向农民和土地转嫁。因此，这部分未开支的社会保障资金转化形成的企业积累，应属于社区或企业职工，可以在改制中按工龄和贡献占有。

三是负利率与税收减免。银行信贷利率在80年代低于物价指数条件下形成"深度负利率"，那时的政策条件下，只有以集体经济为名才能从银行借贷，造成大多数企业借款是以乡村组织出面承贷并承担风险。还有，乡镇企业因为解决农村就业和承担“以工补农”责任而享受的税收减免优惠，也转化为企业历年积累。因此，乡镇企业占有负利率和税收减免优惠形成的资产并非企业家创造的。这部分一般约占企业资产的10%，如果企业改制后不再承担上述责任，这10%的净资产就应属地方政府或乡村集体所有。

此外，如果以上述分析为依据，人们对集体经济发达地区乡镇企业不计成本地投入社区公共福利设施和农田水利基本建设，甚至乡镇企业高负债中乡、村的“非生产性占用”占较大比例等现象，也就不难找到解释了。

4、导致乡镇企业追求资本增密的产权改革

由于乡镇企业资本的原始积累，主要来源于本应付给劳动者的那部分剩余，以及本来由劳动者占有大部分产权的土地从第一产业转向

二、三产业所产生的增值收益，所以乡镇企业改制才应该与城市有所不同。即：必须保障劳动者以劳动和土地替代资本投入所形成的资产权益。哪怕是退而求其次，起码也要体现它的本质特征。如果不顾国情矛盾，也要按照城市企业“资本密集、排斥劳动”的办法搞，可能会使乡镇集体资产大幅度减少，企业已经吸纳的非农就业的过剩劳动力再度失业，甚至有可能破坏国家稳定的基础。

此前10年的乡镇企业改制，大部分是以股份合作制为主要形式的。其与城市国有企业公司制的本质差别，在于前者主要是劳动者联合起来支配他们自己剩余价值形成的资本，而后者则是已经独立的资本异化于劳动。因此，80年代以来，乡镇企业体现“劳动者联合”的股份合作制改革并没有根本改变其“追求社区整体收益最大化”的目标，当然也没有引起失业问题。

然而近期的改制正在发生根本性变化。由于对乡镇企业资产的真实来源缺乏认识，在现行公司法和土地管理法的制约下，企业改制在进行清产核资时，一般都只计算设备和资金等有形资产，而把在企业原始积累中对资本起重要的替代作用的土地和劳动排除在外。并且，对那些乡村集体并没有用自有资金投入的企业，企业家会提出在银行借贷的本息偿还之后所形成的企业净资产应归企业家所有，而决策者往往无言以对。

有些没有进行产权改革的大型、特大型乡镇企业，其资产更容易以“建立现代企业制度”为名变性流失。在乡镇和村的集体所有权主体既不到位也未参与、乡村干部不很懂得资本市场运作技术的情况下，企业家通过上市、并购过程中，按公司法进行的资产评估和建立章程制度，已经静悄悄地把本企业过去的上级所有者－－乡镇或村的“总公司”排除在外，在企业家成为独立法人的同时，名正言顺地使原来属于乡镇集体所有的企业资产变性流失。这类企业改制后名义上仍然与乡村集体维持关系，实际上只剩下对土地所有者缴纳“地租（土地占用费）”了。

上述类型的产权改革客观上排除了乡镇企业本来对农村社区承担的解决就业、“以工补农”等责任，也使乡村集体经济和农民劳动者丧失了在企业中的资产份额。其正面的作用，是改革者们曾经一度期望的企业成为独立于农村社区之外的经济主体。其负面的作用，则是人们始料不及的企业目标机制转变之后追求资本增密、排斥劳动。本文对此无可厚非，目的在于引起更深层次的讨论，人们可以从本文提出的初步分析起步，符合逻辑地思考下去。相信会对我们这个古老文明在世界竞争中的未来有所认识。

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