公共绩效考验政府服务的质量

「摘 要 题」农业支持与保护

「关 键 词」农村/公共产品/政府/服务

农村的贫困已经成为中国可持续发展中的瓶颈，在讨论农民贫困问题时，因素可能有很多，如农民文化素质低、农村自然资源的匮乏和农业产业结构的不合理等，但笔者从大量的基层调研中感受更多的则是农民发展机会的不公平现象，而这与政府公共职能缺位密切相关。可以说，政府对农村公共产品的供给缺位或不足导致农民负担过重，使农民丧失发展的外部平等性。随着中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》（以下简称《意见》）正式公布，政府对农村公共服务职能的要求被提上了重要议程。在《意见》中特别提到加强农村基础设施建设，为农民增收创造条件，这无疑是对政府公共服务绩效的具体要求和考核。应该说没有农村基础设施的发展，就意味着服务质量的不到位，就不可能是有公共绩效的好政府；而没有实现对农村基础设施公共服务的良性服务，政府的公共性就是不完整的。

一、农村公共产品的缺失彰显农民发展的外部不平等

一般来说，公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品两大类。提供纯公共产品是政府的基本职能决定的，政府必须承担；提供准公共产品则属于政府的扩张性职能，政府需要在多大程度上提供有较大的弹性。从目前县乡政府的实际运作来看，对农村公共产品与服务的提供，“缺位”现象严重。“缺位”主要表现在纯公共产品的提供运营成本过高、效率低下；而准公共产品的提供，则显得力不从心，农村义务教育、卫生保健、农田水利设施等基础建设欠账较多，税费改革后这一矛盾还在加剧。农村公共产品是指供由范围不同的农村居民消费、享用的，具有“非排它性”和公益性的各类物质或服务产品，涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。公共产品强调的是基础性、战略性、公益性的项目，政府职能缺位的实质就是农村公共产品供给不足，突出表现在广大农村公共产品的极度匮乏，农民的国民待遇没有得到体现。

二、政府农村公共产品供给缺失的危害性

公共服务应届政府的天职，在农村，政府理应提供其应承担的公共服务和公共产品。在市场化程度不高的条件下，农民对公共产品的需求只是基本维护公共秩序，随着市场化程度的提高，对交通、电力、水利、教育、卫生等基础设施、信息、基本技能及制度安排、政策提供的需求越来越高，加之历史上财政对农村公共产品投入过低这一不争的事实，当前农村公共产品已远远不能满足和适应农村经济发展的需要，同样也无法给农村合作化组织的发展提供一个良好的外部环境。政府农村社会服务职能缺位导致的危害已经开始显现。

第一，导致农村社会不稳定

第二，影响了村委会作为农民自治组织的健康发展

从村民自治的发展历程看，村" 民自治是农民自己发明的自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会办理本村的公共事物和公益事业，调节纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。因此其职能主要表现为公共职能和关于切身利益的安全、健康及文化教育等。从实际调查看，村民要求选出的村委能带领他们致富，这也表现出选举的动机来源于利益的追求。村委会是农民权利的体现者和主张者。但在现行体制下，村民委员会既要办理村务，又要执行“准政务”，扮演着双重角色。“准政务”执行的强制性造成了对“村务”的冲击，致使村民委员会过度行政化，村民自治组织成了具有行政权力的“准政府”，难以准确地表达农民的意愿，也使公共资源的筹集使用缺乏有效的监督。由于缺乏有效的供给谈判制度，农民无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志。上述原因归结到一点，现行“乡政村治”模式下农村公共产品的供给决策仍然没有突破以行政计划手段强制性供给的弊端，据国务院发展研究中心估计，全国4.5万个乡镇，平均乡镇债务为400多万元，乡镇债务超过千万元的很普遍，村级也好不到哪去。为什么出现这种债务，从体制上看，自治组织不自治的体制原因需要检讨。在实际生活中，我们看到一方面是农民对自身权益保障的渴望，另一方面自治组织对农民权益保障的弱势。随着村委会办理公益事业和公共事务的能力日渐衰弱，自治组织也逐渐失去了代表村民利益和整合村民利益的功能，以至于无论是学界还是农村基层，有一种对农会的渴望，这是一个需要反思的话题。公共产品交易的不平等，使农民对自治组织的信任和依赖降低。但更令人担忧的是，村委会在公共产品交易中缺乏与政府谈判的自治能力，村庄一级是农民的社区自治组织，不是国家的行政机构和政府组织，村提留不提留，提留多少，按什么计提，以及如何使用，都是村民自治组织的权利，任何人无权干预，特别是上级和中央政府。因而，不论是费改税前规定按上年纯收入的5％计提，还是费改税后作为附加税按农业税的20％交纳，都是一种明显的不合理行为。既然实行村民自治，村主任由村民选举，但村主任的“财权”不是由选举人决定，而是由中央政府决定。自治组织不为农民服务、代言，使农民对村民自治产生了疑问，这也会使村委会丧失最深厚的社会基础。

第三，财政供给机制不合理，农村公共产品供给成本加大并且不到位

第四，未能在公共物品提供的公共决策过程中听到农户的声音

农村公共产品的受益者是农户，但决策者却不是农户，农村公共产品供给体制性缺陷主要表现在，各级政府进行有关涉农方面的制度设计时，决策程序“自上而下”，很难听到来自农户的真正需求的声音，这是压力型供给体制的反映。农民的利益缺乏代言人，致使损害农户利益的事件屡屡发生。在这样的基础之上，既要降低农民负担，又要由农村自行提供经济发展和政府运行的财力支撑是根本不可能的。所以，长期以牺牲农村和农业来发展城市和工业的政策体系已经到了必须彻底纠正的时候了。

三、提高政府对农村公共产品有效供给能力的途径

政府对农村公共产品的供给实现，关乎社会公平的实现，关乎农民增收的根本实现。农民占中国人口的大多数，农民不富裕，整个国家就不可能富强。为农民提供基本而有保障的公共产品，就是要以人为本，优先解决广大农民生存、发展面临着的基本问题，提高政府对农村公共产品的有效供给能力。当前，笔者认为主要应采取以下措施：

第一，从社会公正角度，理清政府公共职能

政府绩效不仅包括经济、社会、政治三个具体维度，而且包括城市与农村两个层面。具体体现为政治的民主与稳定，经济的健康稳定发展，人们生活水平和生活质量的持续提高，社会公正与平等、国家安全和社会秩序的改善。主要应处理好公平与效率之间的关系，现在是到了政府维护社会公正的时候了。

我们在借鉴韩国经验的同时，可赋予它更为丰富的内容。完善农村基础设施并不是农村社区建设的全部，甚至远远不是，乡村社区建设是一个永续的创新过程。农民权益保护和农村公共产品提供都需要相关的法律保障，应尽快制定并出台这些相关法律。" 鉴于农民的土地承包经营权已受到农村土地承包法的保护，制订农民权益保护法应当侧重于保护农民经济上的其他合法权益，主要规范农民负担、保护农民劳动和选择职业的权利，并为农民的社会保障提供法律制度的基础。农村的基本公共产品要逐步立法，使之制度化、法制化。一方面要认真贯彻国家已有的相关法律；另一方面要修改不适应新形势的法律法规，细化和完善相关的法律法规；还要制定并出台新的相关法律法规。要逐步加快制度化、法制化的步伐，尽快制定并实施农村公共卫生条例、农村义务教育实施条例、农村土地承包法实施细则、农村最低生活保障制度等。

第二，构建现代公共服务体系是政府职能改革的新取向

政府转变职能，更多地注重为公众服务，因此，提高公共服务质量、优化发展环境是公共服务的根本内容。这种行政改革的特点在于，它会直接使老百姓受益。建立公共服务型政府关键是必须彻底抛弃那种明显偏重于以经济数量指标为衡量和评价政府绩效之当然标准的观念，代之以地区经济发展的外部性、可持续发展以及服务对象的满意程度为评估标准，进而建立一套适应市场经济和现代社会要求的，能够较全面、真实、公正地反映政府行政绩效的评估指标体系，以此引导地方政府在整体利益目标下进行制度创新。一句话，政府服务绩效还要以农民是否获得较满意的公共服务质量和发展环境为标准，使农民真正成为政府公共服务的受益者。从考察农村的实际中，笔者感到，政府公共职能在农村公共产品的服务上首先要明确政府是农村公共产品的主要供给者，因此要加大农村基础设施建设的有效财政资金投入。

第三，建立科学的公共财政绩效评价体系

政府职能的公共性要求建立与之相应的公共财政。在公共财政支出中实行社会公平原则是市场经济下缩小社会差别的主要方法之一。《意见》的出台，必将为农村公共产品的供给带来有利的政策支持。让农民从公共产品供给中得到实惠。关键在于进一步规范财政供给范围，通过财政支出绩效评估，建立健全公共财政支出绩效的评估制度。财政支出绩效应由预算、绩、效三个要素组成，它不仅要看政府如何花钱，还要评价钱花得是否合理有效。对各部门、各单位制定与之行使职权相适应的评估指标体系，尤其要对农村专项资金、扶持资金、预算支出绩效进行评估，形成有利于农村公共产品可持续发展的机制。

第四，完善村委会自治能力，建构农民评估政府服务绩效的村委会

作为办理公共事务和公益事业的群众自治组织，村委会是评价政府公共产品供给的最有发言的基层组织。事实上，这也就是正在进行的农村税费体制改革和农村基层民主建设的要点。政绩不能由上级来考核，评价权交给农民，由农民来评价政府和政府的服务质量，这是对村民自治组织能力的考验。笔者认为，当前要完善村民自治组织能力，不仅要进一步规范民主规则和程序，还必须要有自治的财政基础。没有财政基础谈何自治？作为现代国家制度重要支柱和标志的民主制度与财政密不可分。当年英、法等国最早的国会并不是基于什么民主的政治理念、而纯粹就是因国王必须就征税问题与“纳税大户”（后来随民主的发展而演变为一切对国家有义务的公民之代表）协商而产生的。也正是在“无代表，不纳税”的基础上形成的纳税人认同，使现代国家拥有比传统国家更强的征税合法性和更强的实际征税能力。这一方面，印尼的作法有一定的借鉴作用。在喀喀拉左翼政党执政的条件下，20％的财政资金是交给基层的，由老百姓讨论、决策如何使用，保证了自治的财政基础，实现了村民对事务的决策权，使村级自治朝着健康的方向发展。在我国，现在国家投资农村公益工程中实行“一事一议”的民主程序，作为乡村民主化的一种尝试，不失为一种公平的议事和决策程序，但必须有相应的资金保障，以使其在解决农村基础建设和公益事业上发挥更大的作用。

第五，通过农村专业合作组织加强村委会公共职能的建设

这方面我们的重视程度还很不够，在《中华人民共和国村民委员会组织法》中只是对村民委员会设置哪些工作机构以及如何设置机构成员进行了规定，但对其法律地位，职能及运行缺乏细则，缺乏可操作性，这是导致村委会办理公益事业和公共事务过程中缺乏自治能力的重要制度性缺失。打破现有政策法律界限，大力发展合作组织，实现村委会与专业合作组织的分工与合作，是一条切实可行的途径。

要允许农民在法律的许可之内建立自己的组织。农民作为一个社会弱势群体，他们的权益保障机制中最重要的一个方面就是逐步实现组织化。目前各种类型的农民专业合作组织普遍存在规模不大，覆盖面小，实力薄弱，管理制度不健全和稳定性较差等问题，其他相关行业协会几乎是空白。要切实保护农民权益，必须允许在经济领域、社会政治领域建立真正代表农民利益，在国家经济、社会事务中表达农民意愿的农民组织。要尊重农民的意愿，允许农民在法律的许可之内建立自己的组织，不应强迫农民接受某一种模式，要因地制宜地发展形式多样的农民组织。要制定对农民专业合作经济组织的扶持政策，尽快制定专业合作社法。应当鼓励支持乡镇以上的农民协会，使之作为农民的社会组织，作为政府联系农民的桥梁，反映民意，依法保护农民的合法权利，保障农村公共产品的供给。民间组织的兴起和存在的最深厚基础，在于它们有力地促进了农村公共利益的最大化。善治的目的是促使社群公共利益的最大化，从这个意义上说，中国农村合作组织的最重要的作用，就是促进农村的善治。包括村委会在内的所有农村民间组织，它们或多或少都是村民的利益代表，它们代表村民向上级政府争取更多的利益，当村民的利益受到外部的威胁时，它们起着利益保护者的作用。实现农产利益代表之时，就是村委会自治组织健康发展之日。

以上说明，乡村关系受制于国家与农民的关系，也受制于政府间关系。因此，民主合作型乡村关系的构建仅仅局限于乡村层面的制度改造是不够的。比如，乡镇财政困境产生的原因主要是分税制改革的不完善和“压力型体制”的弊端，而要解决这个问题就需要在更加宏观的层面上进行制度创新，否则微观层面的努力很可能劳而无功。