中国地方政府层级改革与农村行政管理体制创新

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[摘 要] 改革开放以来的4次政府机构改革，都是侧重于从横向调整政府的部门设置，但却没有从纵向减少政府的层级设置。目前，我国“地区”一级建制逐渐演变成了实体型政府，工作重心转向城市建设与市政管理；而过去由议事、决策、行政、司法、财政为一体的县级行政体系被肢解，逐渐形成了“双重衙门体制”；乡镇政府又长期处于责任大、权利小、效率低的被动施政状态；村民自治也一直受到了地方行政权力的制约、且缺乏必要的经费保障，结果造成了农村地区出现“权力真空”。因此，下一步应按“撤地、强县、精乡、实村”的整体改革思路，撤消“地区”建制，强化县级政府的功能，精简乡镇政府机构和人员，充实村民自治必要的经费供给，建立和完善适合社会主义市场经济体制和中国国情的地方行政体制和农村公共财政制度，不断提高社会管理和服务水平。

[关键词] 中国地方政府；层级改革；农村行政管理体制；撤地；强县；精乡；实村

一、地区一级建制“弊大于利”应当撤消

但在中国，时至今日人们仍很少关注政府的“成本——收益”分析。尤其是像“地区”一级这样的模糊行政建制，其管理幅度与民众直接受益程度呈反比，而其行政成本又与地方财政资金消耗呈正比。这是影响和制约我国行政效率整体提高的根源所在。然而，改革开放以来的4次政府机构改革（最多延伸到省一级）和目前正在开展的乡镇政府机构，都把地区一级当成了“改革盲区”。因此，中国下一步的行政体制改革重点和突破口是“减少政府层级”，即撤消地区一级的行政建制，实行市、县分置（地级市一律改为县级建制），逐步从“城乡合治”走向“城乡分治”，建立和完善“省直管县”或“省直辖市”的地方行政管理新体制。

二、县级行政建制“地位特殊”应当强化

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三、乡镇一级政府“必不可少”，但应精简机构和人员

总之，“精乡”就是把乡镇政府所拥有的行政权规范到合理的空间，使之在国家与农民之间形成良性互动、密切合作的关系。但由于我国对乡镇建制规模、管理层级、治理能力、功能定位、机构设置、人员编制等缺乏整体设计和法律保障，同时又受制于国民收入分配、财税体制、户籍制度、就业制度、农民义务教育和农村公共产品供给体制等制约，最终造成了乡镇一级政府长期处于被动的施政状态。而当前我国开展乡镇改革的实质和核心问题就在于，进一步保持乡镇政权名称的固定性、行政区划的完整性、人口规模的适度性、管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的稳定性，人员编制的合理性、政府运行的规范性和法律约束性，使之真正成为直接面向9亿农民的公共服务型政府组织。这是实现乡村社会有效治理和促进农村经济发展的前提和保障。

四、“村民自治”是中国民主政治的基础应当充实

因此，我国近期应把地方公共财力重点向村级组织倾斜，首先确保村干部报酬按月兑现，并对村级组织提供必要的公共行政经费开支，以便维持乡村社会秩序的稳定。从长远发展看，我国应建立和完善农村公共产品供给体制，为农民义务教育、合作医疗、社会养老、基础设置建设等提供资金的支持。当然，迄今世界上还没有一个国家能为8～9亿农民提供财政补贴以保障这部分人收入较快增长的先例，仅靠国家财政补贴方式尚不足以改变农民自身发展的缓慢进程。但应清醒地认识到，“村庄是生产性的”。只要真正能够体现出“村民自治”的核心价值，让农民自由、自主、自治的活动，增强农民自我发展的能力，建设社会主义新农村的目标一定能实现！

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