关于农民增收减负途径的深层次思考

——兼论农民增收减负的制度基础

一、近年来农民收入的变化趋势和负担状况：

造成我国农民减收的原因很多，归纳起来不外乎有以下几个因素：一是农业经营结构不合理，导致农产品低水平、结构性过剩。二是乡镇企业的发展遇到了前所未有的困难。三是农村市场体系发育不足，农民组织化程度低。四是农业投入不足，投资环境恶劣。农业基本建设投资占社会基建总投资的比重已由“六五”的5%、“七五”的3.3%，下降到1997年的1.6%。五是我国农业深受土地资源约束。具体表现是：户籍制度阻碍了全社会劳动力向高效率的部门和地区流动及劳动力资源的整合；不合理的投融资体制，导致大量资金滞留城市，并不断牵引农村资金向城市流动。

农民负担日益沉重的原因：一是县乡两级政府以及集体经济组织没有明确自身的职责，财权和事权没能有机协调，使得他们“办了一些不该办的事情，花了一些不该花的钱”，这些费用最终都基本上转嫁到了农民的头上。二是农村基层政权组织机构臃肿，冗员过多。这就是所谓农民“养了一些不该养的人”，加重了农民的负担。三是基层政权组织吃喝风严重，不规范行政，为了能填补经费缺口而“收了一些不该收的钱”。四是农民负担征管不规范，征收的部门多、标准高、项目多；征收管理的方式方法不合理，甚至不合法（如农业税征收现金、农业特产税按人或地亩平摊、屠宰税按人头征收、村提留乡统筹层层加码，强行代资代劳等）。这些原因可以归结为我国农村管理体制不顺。

三、农民增收减负的根本途径：制度创新：

农民增收的短期措施有：一是通过明晰农村基层政权组织的责、权、利，界定其财权和事权，使二者有机统一，防止基层政权组织越权行事，增加农民不合理负担。二是要精简基层政府机构，裁减冗员，减少财政支出，减轻农民负担。三是不发达地区农村义务教育经费应主要由中央和省级财政支付，不再由农民负担。教育作为“公共产品”由农民负担显失公平。四是增大对农业的投入，使农民直接从农村基本建设投资中获得现金收入，同时为我国农业的发展营造良好的投资环境，为农民能长期增收创造条件。农村的交通、通讯、电网、水利设施、生态环境等属于“公共产品”或“准公共产品”，理应由财政负担，国家可通过发行国债或通过财政转移支付等措施，既可以为农业企业化经营提供良好的硬件设施，又能在短期内增加农民现金收入。五是加快小城镇建设和乡镇企业结构调整的步伐，增加农民工资型收入。乡镇企业如果能变压力为动力，强化自身管理，建立现代企业制度，调整经营结构，是可以重新崛起的。乡镇企业的发展可以带动小城镇建设，进而推动农村二、三产业全面发展，使农村剩余劳动力就地转移一部分。六是鼓励和组织农民有序地外出务工，以增加农民现期收入。我们认为，这些短期措施对于增加农民即期收入有重要的作用，但是这些短期措施还不能从根本上解决农民的增收问题，制度瓶颈形成的制度约束才是制约农民增收的关键，要解决农民的征收和减负问题必须通过制度创新。

1.户籍制度创新。

我国的现行户籍制度已越来越不适应市场化改革的需要，严格划分农民和城市居民的做法，不但不科学，而且严重地阻碍着我国经济的进一步发展。我们应该将户籍制度改为居民登记制度，实行“一证一号”（一证指身份证，一号指社会保障号）走遍天下的制度，只有通过户籍制度改革带动具有能动性的劳动力资源顺畅地流动起来，才能促进其它生产要素效率的提高，从而实现市场经济所要求的帕累托效率，增加农民收入。

2.农业投融资制度创新。

我们认为我国农业必须实行企业化经营，而企业化经营就必须改变农业的投资和融资环境，优化农村外在投资环境的主体只能是国家。国家可以通过财政支出结构的变化改善农村投资环境。例如，国家通过财政支出除继续治理大江大河，修建乡村骨干通道，改善农村电网、通讯设施之外，还必须扩大支出，负责乡村义务教育经费，基层政权组织运转经费，以及植树造林、农田基本建设、乡村公路、通讯等基础设施建设所需资金。通过财政支出结构的调整，一方面改善了农村的投资环境，为增加农民收入创造了条件，另一方面从短期来看，还可以增加农民就业机会，直接增加农民的现金收入。

3.农地流转制度创新。

我们认为，可以在农地产权制度上下功夫：一是农户可以放弃土地承包权，二是以基层政权组织——乡镇一级政府作为土地所有者代表负责土地的流转，建立农地产权市场，以保证土地有效使用。三是农户可以转包土地，也可以以土地作为资本投资入股，组成合作社或各种公司等。创新土地流转制度，根本目的是为实现土地规模经营，有效利用土地，提高土地生产国，增加农民收入。

4.农村财税制度创新。

农村财税管理体制可以进行如下创新：“费改税”。实行费改税，将农村财政收支，税收征管，财务管理纳入法制化、规范化轨道，以消除增加农民负担，打击农民积极性的分配制度障碍。例如，取消乡镇各部门自立收支项目、自建帐号、自收自支的做法，建立国库统一收付制度，切断各部门收费多少与自身利益大小的内在联系，堵死农村基层政府越权行事的通道。费改税以后，务必增大乡、镇政府的财政压力，国家还必须进行相应的配套改革。一是农村教育费用支出由县级财政统管，国家财政负担。这既可以保证农村教师工资不被拖欠，稳定教师队伍，提高农村教育质量，又可以摆脱费改税以后，乡财政即期收入无法保证政府正常运转的困境，减轻费改税压力。二是农村公共产品和准公共产品的供给由农村基层政府规划，由国家通过发债或转移支付的方式，解决其资金来源。三是村集体经济组织的管理经费，通过收取农业税的一固定比例的附加费加以解决，防止其支出不合理地膨胀。在这些措施中，明确各级政府的事权，尤其是乡、镇政计的事权，并以此为基础的费改税才是农村财税制度创新的核心。

5.农业经营组织制度创新。

从我国目前农业生产力水平来看，我国应该是多种农业经营组织制度并存，但是从主流和趋势来看，我们必须对现有的经营组织制度进行创新。要消除目前我国农业产业组织不适应生产力的状态，最根本的途径在于推进农业产业组织的创新。农业产业化中提到的公司或中介组织或基地+农户，可以作为农业组织制度创新的过渡形式，而农业企业化经营才是我国农业组织制度创新的理想模式。另外，就是农业企业化也有一个由简单到复杂、由低级到高级的演化过程：农户联合经营、委托经营是农业企业化的初级模式，农业合作经营是农业企业化的中级或过渡模式，农业公司化经营是农业企业化的理想或高级模式。明白了这些，这就要求我国政府在农业投、融资环境的改善，户籍制度和农地流转制度以及社会保障制度等方面进行协同配套改革，以实现农业的企业化经营。若能如此，我国的农民增收问题将从根本上得以解决。