试论民间商会与地方政府(1)论文

「内容提要」在地方治理的框架中，民间商会与地方政府是两种并存的不同治理主体，也是两种相互依赖的权力和利益主体。转型时期，民商商会的兴起及与民间商会发展相关的地方政府改革主要体现为部分公共权力从政府部门向民间商会的转移，而权力转移本身是双向的，即一方的权力让渡，相对应于另一方面的权力接受，权力让渡和接受的动力却在于隐藏于权力背后的利益驱动。

对民间商会与地方政府的权力博弈分析表明，如果地方政府和民间商会分别成为两个平等竞争的不同治理主体，它们之间形成了权力的相互依赖关系和治理中的合作、协调关系，并最终形成一个相对稳定的利益格局，那么在博弈理论中，就实现了合作博弈均衡；而在治理理论中，则实现了统治向治理的转型。由于现实局限，我国民间商会与地方政府仍然处于要权与放权的博弈进程之中，这种权力的博弈尚未达到与治理对应的权力配置形式和权力运作方式，因而民间商会与地方政府之间的互动机制尚未完全建立起来。

「关键词」地方治理/权力/利益/博弈/局限 与经济体制、政治制度及社会结构的变迁相适应，我国民营经济较发达的温州地区兴起的民间商会强调自愿、自主、自治，政府与企业的二元关系正逐渐演变成政府、商会与企业的三元关系，体现了地方政府在经济管理上由统治走向治理的转型特征。但是，这种转型依赖于制度变迁过程中民间商会与地方政府之间的权力博弈。

只有在民间商会与地方政府的博弈从非合作走向合作，并形成与治理对应的权力配置形式、权力运作方式和相应的利益结构时，才意味着实现了地方治理。本文试图从权力、利益的概念出发，将民间商会与地方政府预设为两个不同的权力和利益主体，运用博弈理论，来分析民间商会与地方政府之间的博弈，以阐述地方治理的实现及民间商会与地方政府互动机制的形成，并在这一分析框架下，以温州为例，考察我国民间商会与地方政府之间的互动现状及其局限。

一、民间商会与地方政府：权力及利益主体预设 关于治理的权威定义来自全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中的表述，即“治理是各种公共的或私人的机构，管理其共同事物的方法的总和，是使相互冲突的利益得以调和，并可能采取联合行动的持续的过程”（注：俞可平：《引论：治理和善治》，载俞可平主编：《治理与善治》，中国社会科学出版社2000年版，第1页。）。

因而，治理是一个持续的互动过程；治理的手段是协调、合作；治理的领域既涉及公共领域，也涉及私人领域。 治理和传统的统治本质都是要利用自身的权威，通过对公共权力的配置和运作，达到对公共事务实施有效管理，以支配、操纵和调控社会，维持社会正常秩序的目的。

但是，治理从诞生之日起又区别于传统的统治。从行为主体来看，统治的权威来自政府，治理的主体则并不必一定是政府，也可以是个人及组织；从权力运用的方式看，政府统治是政府自上而下的主动性行为，通过强制性的国家权力，依靠科层制的机构网络，发布并实施各类正式的法规政策来管理公共事务，实现公共利益，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、建立伙伴关系等方式实施对公共事务的管理；从权力配置的形式看，在统治状态下，公共权力是集中的，权力的中心是单一的，那就是政府，而在治理过程中，权力是分散的，权力的中心是多元的、分层次的。

统治与治理的上述三方面差异中，第三方面的差异，即权力配置的差异，无疑是最本质的部分。无论是行为主体的多元化，还是权力运作方式的不同，首先在于权力配置的不同。

一个国家或地区要从统治走向治理，即使表面上产生了包括政府、企业、商会在内的多个行为主体，如果各行为主体的应有权力并没有到位，就无法形成一种平等竞争、合作协商的互动关系，不能依靠彼此间的利益协调和相互博弈达到共同治理的目的。因此，只有权力配置到各个行为主体，才能真正实现多个主体共同治理的目的，并形成多个主体之间的互动机制。

地方治理可以被定义为在一定的贴近公民生活的层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等多种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程（注：孙柏瑛：《当代地方治理——面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社2011年版，第33页。）。

在地方治理中，地方政府和民间商会的治理分属两种不同的治理机制，民间商会与地方政府也因此成为地方治理过程中两个相互并存并具有此消彼长权力关系的治理主体，也就是说，它们之间不仅应该拥有不同的权力，而且一方权力的大小取决于另一方权力的强弱，两者呈反方向变化。 地方政府是国家对地方公共事务行使管理权的主要代表，它依靠其权威对本地区进行管理和控制，通过行使公共权力，达到维护社会秩序的目的，因此，地方政府治理基于科层制官僚结构和自上而下的权力运行模式。

“从纯粹的技术观点来看，官僚体制可以高度效率达成所欲的工作，也就是说，官僚是人类所知现存正式权威中最理性的体制。其在准确性、稳定度和纪律的严谨上远超过其它任何形式的组织，藉此组织领导人可以采取相关的行动以达成任何结果。

”（注：马克斯·韦伯：《经济与社会》（下），北京：商务印书馆1997年版，第296页。）但是，随着公民社会的勃兴和非政府部门尤其是私营部门大量介入公共领域，政府权威和行政效率受到了前所未有的挑战。

跨国经济组织的发展、公民要求参与公共事务处理的呼声、信息量的迅速膨胀以及传递技术的便捷、非公有部门影响力的日渐扩大等，都要求政府对传统的公共权力配置形式和公共权力运作方式进行改革，以适应经济的发展和社会形态及结构的变迁。 改革不仅表现为公共权力从政治领域向经济领域的转移，也表现为公共权力向社会领域的转移，甚至表现为权力从经济领域向社会领域的渗透（注：康晓光：《权力的转移：1978～1998年中国权力格局的变迁》，《中国社会科学季刊》2000年夏季号（总第30期）。

），即政府权力由原来渗透到政治领域以外的经济领域和社会领域中的每一个角落中部分有序地退出，还权于民、还权于企业、还权于社会。因此，由地方政府管理转向地方治理实际上是一个重新配置权力资源，并构建新的权力结构的分权化改革过程，既包括地方政府与中央政府之间、地方政府及其部门之间围绕政治与决策权、事权与财权分配而进行的权力、责任转移；也包括不同层级政府部门在公共事务管理和公共服务中，将相关权力、责任向市场组织与公民社会的转移。

民间商会是独立于政府的一种社会中介组织，是平等的法律主体。作为企业为维护自身利益而依法设立的非营利性社团法人，它与政府同属公共事务治理体系中的主体，它不属于政府，政府也不能干预民间商会的内部事务，但它可以影响政府，它有权力参加政府制定行业发展规划、产业政策、行政法规和法律活动，同时，也有义务协助政府贯彻实施这些政策法规：政府也可以委托民间商会完成某种任务。

因此，民间商会的治理被认为是政府和市场以外的第三种治理，并且具有自主治理的性质。所谓自主治理，是一部分人群或组织在面临共同的问题时所寻求的自我解决途径（注：陈剩勇、汪锦军、马斌等：《组织化、自主治理与民主》，中国社会科学出版社2011年版，第123页。

）。由于事实上的有限理性，往往在某些领域同时出现市场失灵与政府失灵现象，而自治组织能够最充分地利用地方信息和知识，从而能够以其独特的信息优势，在一定范围内解决公共事务问题。

另外，有学者从经济学角度，论证商会在市场经济中因具有完整的激励约束机制，从而可作为重要的治理机制独立存在，而不应是政府的附属机构或者说是政府职能在市场管理服务中的单纯延伸（注：张旭昆、秦诗立：《商会的激励机制》，《浙江大学学报》，2003年第3期，第120—127页。）。

当然，民间商会的自主治理必须在一定的宪政、法律框架下进行，前提在于政府能够提供一套保障自主治理有效进行的规则。因此，民间商会的自主治理并不意味着不要政府，只是要求政府的制度设计要保障自主治理的权利，限制政府的过多干预。

作为两种既相互独立又相互并存的治理主体，地方政府与民间商会之间的关系，既不是上下级关系，也不是指导与被指导、领导与被领导的关系，而是基于权力分割的相互依赖、相互合作关系。这种关系定位决定着它们在管理行业公共事务职能上的适度分工，即民间商会具有履行好向企业和政府提供双向服务的职能；而政府工作的重心应转移到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。

权力关系指的是事物之间相互作用的一种状态，利益才是事物相互作用的原动力（注：张屹山、金成晓：《真实的经济过程：利益竞争与权力博弈》，《社会科学战线》2011年第4期，第83—93页。）。

用治理代替统治，实质是要解决社会资源配置过程中市场和政府的双重失灵问题，因而使治理沿着使公共利益最大化的方向发展，是确保治理有效的根本。然而，现实中，不同治理主体的利益目标可能是冲突的，从而实现治理需要不同治理主体之间不断地进行权力博弈，权力博弈的背后则是不同治理主体之间的利益竞争。

因此，利益可以成为分析民间商会与地方政府权力博弈的基本出发点。 无论是民间商会还是地方政府，事实上都是以追求利益目标为己任的。

由于民间商会是指具有同

一、相似或相近市场地位的特殊产业的竞争者组织起来的，界定和促进本部门公共利益的集体性组织（注：余晖等著：《民间商会及其在中国的发展：理论与案例》，经济管理出版社2002年版，第17页。）。

本质上，民间商会是一个俱乐部组织，具有排他性收益特征，因而民间商会被认为是以追求行业利益为目标的。对地方政府而言，地区利益的存在是其行为的最基本动机，这种因地区而生的利益，诱发了地方政府所从事的一切活动，也包括了地方政府与民间商会间的互动，因而地方政府往往被当作地区公共利益的代表。

然而，现实中，由于委托一代理关系的存在，会员企业将管理行业的职能委托给商会的主要领导者之后，商会领导者有可能在追求行业利益时，掺杂了个人利益，如个人的政治利益索求，从而在与地方政府的权力谈判中实施某种妥协。同样，代表政府的官员和公务员，也会从个人利益或本部门利益出发，从而偏离了地方公共利益目标，因而许多研究者认为，地方政府的目标既可以被假设为追求本地居民社会福利（或社会总效用）最大化；也可以被假设为追求其特殊利益最大化（注：周伟林著：《中国地方政府经济行为分析》，复旦大学出版社1997年版，第

3

8、39页。）。

二、民间商会与地方政府的互动博弈和机制形成 从治理概念、地方治理的主体，到主体的权力与利益分析表明，作为制度安排，地方治理主要体现为地方政府及其他组织之间的权力分配关系、动力机制和利益结构。由于治理或地方治理是多个治理主体之间基于权力配置和运作产生的持续互动过程，而目前分析不同主体之间的互动及其均衡的最普遍、最成功的方法是创立于20世纪40年代，繁荣于

50、60年的博弈理论。更进一步，既然治理要在不同治理主体之间通过合作、协商、建立伙伴关系等方式来实施对公共事务的管理，那么，从某种意义上，所谓治理就是不同治理主体不断博弈最终走向合作的过程。

博弈指的是一种互动决策，即每一行为主体的利益不仅依赖于它自己的行为选择，而且有赖于别人的行动选择。博弈论就是研究理性的决策者之间冲突与合作的理论（注：张维迎著：《博弈论与信息经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1996年版，第4页。

）。从统治走向治理的过程，可以理解为是一个动态博弈的过程，而且这个动态博弈过程是一种分阶段的非重复博弈，甚至在不确定性前提下，权力的转移可能发生逆转，从而先行动方能否为后行动方发出一种可信任的许诺成为博弈的关键。

在统治走向治理的过程中，民间商会的行业利益可能与地方政府的公共利益是冲突的，也可能是一致的，但从它们的最终目标来看，又是一致的，因为民间商会与地方政府的共同治理，意味着地方经济发展和社会进步，从而能够实现正和博弈。转型时期民间商会与地方政府的权力博弈在初始阶段可能是一种非合作博弈，由于民间商会的自发性及针对民间商会的法律法规缺乏或不完善，双方不能达成相互影响的有约束力的协议，各方基于自身利益最大化的纳什均衡很可能是一个“囚徒困境”，从而基于各自利益最大化的博弈结果就整体公共利益来说并不是最大的。

但是，随着有关民间商会的法律法规的建立与完善，民间商会与地方政府在共同治理中的权力配置和权力运作方式发生变化，最终通过合作、协调，可以实现公共利益最大化。从某种意义上可以说，从统治走向治理的过程就是不同治理主体为争夺利益而展开权力博弈并最终走向一个利益格局和权力结构相吻合的稳定状态的过程。

转型时期，地方治理的实现取决于国家、市场、公民社会三者之间权力结构和权力关系重新调整与塑造的过程。民间商会对原先属于政府的权力进行了分割，使得政府的权力强度受到削弱，逐渐形成政府和商会之间的权力依赖关系。

而民间商会对政府权力的分割既可以表现为政府的主动授权和委托，也可以体现为商会的主动占有，具体体现为管理行业的权力由政府职能部门下放到民间商会，不断强大的民间商会逐渐接纳和承担起地方政府部门转移的职能。因此，地方治理的进程取决于地方政府放权与民间商会要权的互相推进。

实际中，出于双方的利益竞争，在不同阶段，针对不同权力，民间商会可能有两种策略：要权与不要权；地方政府也有两种策略：放权与不放权。 民间商会与地方政府的策略两两搭配后，构成了以下四种组合： A 组合：地方政府放权，民间商会要权。

如前假设，地方政府是地方公共利益的代表，民间商会是行业利益的追求者。那么，地方政府放权的条件取决于放权是否能够增进公共利益，如果放权在使政府职能部门利益相对受损的同时，却通过授权，使得民间商会很好地发挥其职能，从而在促进行业利益的同时，也增进了本地区的公共利益，那么在理论上，地方政府应该选择放权，商会应该选择要权。

事实上，行业利益和公共利益耦合的时候，也是政府与民间商会产生合作的时机。例如，2003年，为应对欧盟的CR法案和打火机反倾销，温州政府和民间之间默契地进行了一次权力转移，并且其后的行动过程中进行了有效的协作。

B 组合：地方政府不放权，民间商会要权。如果地方政府是公共利益的代表，但是地方政府预期到民间商会要权在促进行业利益的同时会损害公共利益，那么，就会选择不放权；另一种情况是，商会要权后，虽然不会在增进行业利益时损害公共利益，但是地方政府表面上是公共利益的代表，实际上抽象的政府由具体的部门所掌管，从而部门利益目标取代公共利益目标，此时，具体的职能部门为了本部门的利益，就会牢牢握住手中的权力，该下放的权力与职能也会想方设法予以保留。

温州市某行业协会要求拥有对会员的评税权，被政府部门以担心行业协会的公正性为由拒绝。温州市某行业产品出口之前必须经过某部门抽检并出具证明，但这样的检验证明在出口程序中没有任何实际作用，行业组织也要求取消，相关政府部门却不肯放弃检验。

C 组合：地方政府放权，民间商会不要权。地方政府的改革和职能下放较快，而民间商会的发育和发展相对缓慢和落后的情况下，就会出现地方政府放权而民间商会不要权的选择组合。

地方治理可能成为地方政府放弃其职责的一种借口，而让地方、市场和非政府组织去承担（注：何包刚：《中国地方治理与地方民主——对地方民主化问题的一点思考》，中国选举与治理网，2005年4月下载。）。

在这种情况下，地方政府所放之权，未必是民间商会愿意或能够承担的。如行业数据统计，由于执行成本太高，而收益不确定及外溢，尽管政府愿意下放，但商会并不愿意接受。

D 组合：民间商会不要权，地方政府不放权。这种组合下公共权力仍然全部掌握在政府手中，民间商会空有其名，或者商会本身就是官方的附属机构，而不是真正的权力中心，因而无法与地方政府形成一定的权力分割和权力依赖，从而不能实现从统治向治理的过渡。

一种常见的情况是，商会由于政治合法性考虑，不敢向政府要权，而政府也出于政治合法性、行政合法性等考虑，不愿或不敢向商会下放某些权力。 在以上四种组合中，只有在组合A 中，政府手中的权力才能顺利地转移到民间商会手中，并且通过这种权力的转移，民间商会与地方政府成为拥有各自权力的平等的治理主体，才能走向合作博弈，实现地方统治向地方治理的转变。

纳什均衡揭示了个人理性和集体理性的矛盾，解释了何以短视地以利益为目标会导致对大家都不利的结局，从而表明利益冲突使得人们很难合作。纳什均衡暗含着一个重要结构：一种制度（体制）安排，要发生效力，必须是一种纳什均衡。

否则，这种制度安排便不能成立。在制度经济学中，制度指的是由社会强制地加以执行的正式的社会行为规则与同样规范着人们行为的习惯、道德、文化传统等非正式规则的总和。

但从博弈论的角度看，制度可以定义为一套在“多次博弈”后逐步形成的、使人们在打交道时可以比较确定地知道别人行为方式的社会契约。因此，要使地方治理最终成为一种现实的制度安排，需要民间商会与地方政府甚至与中央政府之间不断地进行权力博弈，最终由初始的非合作博弈走向合作博弈。

民间商会和地方政府从非合作博弈走向合作博弈，可能出于以下几方面的因素：第一，双方合作，发挥各自的优势，有利于更好地配置经济、社会资源；第二，双方合作，可以更好地促进地方经济的发展；第三，双方合作，可以提升产业结构，提高要地区行业在国内外的竞争力；第四，双方合作，可以更好地管理地区公共事务。然而，在计划经济体制向市场经济体制的转型过程中，由于以下几方面的因素，合作往往需要时间，慢慢实现，甚至在合作中仍然发生冲突：第一，委托——代理理论下，代表行业利益的商会领导和代表公共利益的政府部门发生机会主义倾向，就会阻碍合作的进程：第二，双方力量悬殊的情况下，难以形成平等竞争的治理主体；第三，信息不完全下对未来的不确定，导致合作的进程止步不前。

尽管如此，在地方政府放权和民间商会要权的不断演进中，只要地方政府和民间商会分别转向两个平等竞争的不同治理主体，它们之间形成了权力的相互依赖关系和治理上的合作、协调关系，并最终形成一个相对稳定的利益格局，那么在博弈理论中，这将是一个合作博弈均衡，其目标是公共利益最大化；而在治理理论中，则实现了统治向治理的转型。 民间商会与地方政府之间可能会形成不同的治理模型，但在地方政府放权，民间商会要权并承担起职能之后，民间商会与地方政府终将形成一种相对稳定而有效的互动机制，包括信息沟通机制、合作机制和监督机制等。

所谓信息沟通机制，是指民间商会的利益需求能够迅速而有效地向政府表达，政府也能迅速而有效地向民间商会传达和执行方针政策：所谓合作机制，是指民间商会和地方政府能够相互合作，优势互补，从而最大限制促进地区公共利益，具体表现为地区经济社会的持续稳定发展；所谓监督机制，是指地方政府能够对民间商会实施有效监督，包括政府制定相关的监督制度，由社会力量来执行的社会监督和政府自身对民间商会的监督（注：陈剩勇、汪锦军、马斌等：《组织化、自主治理与民主》，中国社会科学出版社2011年版，第184页。）。

三、温州商会与地方政府互动：机制形成的现实局限与必要条件 改革开放之前，甚至在20世纪90年代之前，温州政府部门对行业的管理和全国一样，都属于典型的统治。公共权力完全集中在政府手中，社会资源的配置完全由政府或其委托机构说了算。

单位作为政府的附庸，经政府授权行使一定的行政管理职能。民间商会并不发达，独立的、自治性的民间商会基本上不存在。

政府在公共事务管理方面，依靠自己的理解以及自身掌握的情况，按自己的意愿，通过法规、政策的制订、实施、评估、修正、再实施这样一套科层制的官僚程序，实现并维护公共利益。由于这是一整套封闭的操作系统，作为公共利益的直接关联者，企业和个人没有畅通的渠道表达自己的利益诉求，亦不能对这种公共权力运转的效果及效率进行参与性评估和修正。

围绕着政府机构，公共权力分层次、呈圆心状依次展开，形成的是单一的、集中的权力中心。 自20世纪90年代初开始，由于改革开放政策的全面实施，经济体制和政治体制进入了同步改革时期。

市场经济的快速发展促进了温州社会阶层和利益群体的分化。在温州地方政府职能的持续转变过程中，原来完全由政府掌控的公共权力开始向社会领域扩散，为民间商会提供了生存、发育和发展的空间。

为了限制行业内企业间的恶性竞争、规范产品质量及技术标准、开拓国内国际市场、应对国外反倾销等，一些竞争性行业的企业纷纷组织起来，以获得影响宏观经济环境和左右自己命运的权力；反过来，民间商会的兴起和发展在维护行业利益需要的同时，也推动了温州地方政府职能转变和地方治理的实现，这主要体现在：首先，温州商会的发展显现政府能力的有限性。政府能力在市场经济面前遇到了极大的挑战，许多过去由地方政府包办的事项现在政府没有办法继续做下去，必须找到一个新的承接平台。

比如，竞争性行业企业之间出于个人利益最大化的恶性竞争最终不仅损害了行业利益，也损害了公共利益，而在市场经济下，温州地方政府已经不能像计划经济时期那样直接管理企业或干预行业，因而需要类似民间商会的自律机制来抑制过度竞争或恶性竞争。 其次，温州商会强调合作、参与、共享。

没有企业及民间商会的广泛参与，市场经济中的政府对于独立、分散、众多的竞争性企业无从管起，也管不好。温州商会及会员企业通过开展或参与各种公益活动，逐渐形成事实上的公共权力中心，不仅实施行业自律、行业服务等重要职能，而且能够影响地方政府改革和民营经济发展。

温州商会成长的前提就是承认公共权力多元性的存在，其目的则是通过包括温州地方政府、民间商会在内的各类权力主体之间的合作、参与、协调，实现经济、社会资源的共享，使该地区内各类经济、社会资源得到合理、高效的配置。 第三，温州商会的发展明确了其自治性。

所谓自治，是指商会在行业内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现行业的自我管理、自我服务、自我监督。温州商会自治使企业和民间商会这样的非政府性主体共同形成了一个自主性不断增强的权威网络，并在公共事务方面与政府展开对话与合作，分担起一定的公共管理职责。

第四，温州商会要求下的政府放权。在初期，民间商会发展的过程实质上就是一个权力不断下放的过程。

一方面是中央权力向地方下沉：另一方面是政府权力向民间商会的让渡，通过民主选举商会会长和开展商会大会、强化商会内部管理等措施，政府事实上已经将某些职能部门涉及行业的公共事务处理权还原给了商会。随着商会权力的逐渐扩大，商会的自治能力得到增强，并逐步具备了与政府合作、协商的能力。

第五，温州商会提出了透明和回应的原则。作为民主监督的核心内容，及时公开商会事务、接受会员企业和政府的质询并作出回应，是商会必须坚持的原则。

在开展商会事务的过程中，一方面，温州的许多商会定期将商会事务和财务向会员企业公开，通过设置公开栏进行公示，让会员讨论、决定行业公共事务和行业发展，并对商会工作和商会会长进行监督；另一方面，温州商会开始对政府职能部门及具体工作人员的工作情况进行监督，提出批评、建议和质询，对在规定期限内没有做出答复的，商会可以向其上级主管部门反映，以督促政府改进工作。商会事务公示、公开制度保持了商会事务处理的透明性，建议、质询制度则对政府机关和行业自治组织积极回应会员企业反映的问题提出了明确要求。

由此可见，在温州商会与地方政府的互动过程中，一方面，地方政府改革促进了温州商会产生和发展：另一方面，温州商会的兴起与成长推动了地方民营经济的发展和地方政府的改革。尽管两者之间已经显现出相互影响和相互促进，但温州商会与地方政府之间有效的互动机制尚未完全建立起来。

目前温州商会与地方政府仍然处于要权与放权的博弈进程之中，这种权力的博弈尚未达到完全与治理对应的权力配置形式和权力运作方式。影响温州商会与地方政府之间权力转移及其互动机制形成的局限在于：第一，从外部条件看，最大的局限甚至困境是，到目前为止，仍然没有一部专门的《商会法》（或《行业协会法》）来把商会的性质、功能及其实现方式，它们的组织机制和结构，政府对它们的授权范围，以及它们的违法行为的规制结构等加以明确规定。

立法的缺失导致法律适用的混乱，以致影响到民间商会与地方政府的权力和职能划分，从而在相当程度上制约了权力从政府向民间商会的转移。 第二，政府存在着严重的授权不全问题，包括在反倾销应诉、行业管理、参与经济政策的咨询制定等方面。

而这种授权不足，不仅影响了商会职能的发挥、影响商会与政府之间关系的良性互动，还影响了商会与其会员企业之间关系的良性互动。如某些商会因缺乏管理行业的权力，即缺乏对会员的奖惩权，会员往往因此对商会组织的集体活动缺乏参与的积极性，而这必然影响商会发挥其对会员利益协调和作为信誉中介的作用。

另一方面，由于种种原因，当政府授予商会某些权力时，商会并不愿意接受，或者由于自身的缺陷，尚不能接受。从而反过来，使得地方政府的职能转变无法实施。

随着市场经济体制改革的深入，民间商会逐渐发展，变革传统的管理体制，用行业管理取代部门管理，成为市场经济发展的内在要求，也成为我国政府机构改革的明确目标。然而，经过十年多民间商会的培育和发展，现有的行业管理本质上仍然是传统部门管理的变异和延伸，即使在民间商会较发达的温州，能够较好地发挥职能与作用的商会毕竟少数。

第三，民间商会存在着一定程度的要权不足问题。这既体现在动力方面，也体现在能力方面。

在目前政府依然具有强大的行政权力，政府与民间商会间制度化的沟通不完善的情况下，民间商会通过业务主管这一制度联系，和政府有关部门搞好关系，反而能较大限度地利用政府资源，推动自身的发展。相反，如果不存在一个业务主管，民间商会和政府部门之间的其他沟通渠道又不畅通，那么民间商会的很多利益需求和行业信息无法和政府沟通。

温州商会是改革开放后产生的，历史很短，自身结构没有定型，功能也没有定型，让它们完全与政府脱钩本身就很困难，依赖政府，反而可以在经济领域有更大的活动空间，因此，商会向政府要权的动力不足。另一方面，虽然，有学者基于对温州服装商会的研究，得出温州商会的自主治理机制已经形成的结论，但是总体来说，民间商会承接政府下放职能的能力仍然不足，大多数温州商会的自主治理机制尚未形成，或者并不完善。

第四，民间商会与地方政府的权力划分和行使错位。许多民间商会出生时便是政府官员分流的一条重要渠道，带有浓厚的“官办”色彩，政府对民间商会的严格审批制度，更加重了这层“官办”色彩。

地方政府希望民间商会作为行业管理的辅助工具，并通过部分转移其原有职能，使自己对行业管理的权力得到延伸，因此，获得合法身份的民间商会，一方面某些应有权力无法获得而不能行使，另一方面却依托政府之手有着许多“非法”的权力。一些民间商会成了政府的客串角色，堂而皇之地行使着政府怠于行使或不敢行使的权力，如审批和年检等；另一些民间商会代行了行政机关的部分执法职能，如打假、认定与追查虚假广告等；还有的民间商会凭借着自己的影响力，打着公益幌子，干着赢利的勾当，被企业形象地称为“二政府”。

由于有着“官”、“民”两副面具，在市场经济活动中它们游刃有余，在行使职权时，以国家权力的面目出现；而在获利时，又以民间团体的身份登场。尤其是这些组织由于既不受市场选择的影响，也不受法律对公权力制约的限制。

因此，这些民间商会的存在不仅影响了行政权力的清白，在一定程度上成为腐败滋生的土壤，而且扰乱了经济秩序，成为市场经济健康发展的障碍。同时政府与民间商会之间的这种暧昧关系也使得对这些民间商会的监督陷入了真空状态。

由于外部环境及相应的权力下放或权力接受方面的原因，权力转移不畅使民间商会与地方政府的互动机制尚未真正建立起来或尚不完善，而这不仅影响民营经济的发展，还影响地方政府改革，最终影响地方治理的实现。从民间商会与地方政府的互动现状出发，只有改善局限条件，才能实现治理所需要的权力博弈均衡，最终形成两者之间的互动机制。

为此，一是政府需要继续放权，推进政府职能转变；二是商会需要继续要权，不仅接受政府转移的权力，还要主动要权；三是需要改善外部的制度环境，特别是建立与完善相关法律制度。 从政府角度来讲，主要是推动政府机构改革和政府职能转变，把那些本来不应该由政府管理的事情、那些不属于政府的职能分离出去，交由相关的商会组织来承担。

通过政府职能的“归位”为民间商会的发展腾出空间，将原来由政府承担的大量的直接管理企业的事务交由民间商会来接管。 从民间商会角度来讲，政府机构改革和政府职能转变仅仅为民间商会的发展提供了机遇，民间商会只有及时地提高自身的素质，才可能有效地承担起政府部门下放的职能。

为此，民间商会必须淡化官办色彩，在组织意识、经费来源、领导人的选任上增强独立性，成为名副其实的民间组织；必须强化以章程为核心的制度建设，遵循社会领域的独特运作逻辑，真正奉行民主办会的原则，切实进行民主选举、民主决策、民主监督，实行民主化管理；在目前仍处于严格控制和缺少有利的生存环境下，民间商会也不能坐等法律政策环境的改善，而必须勇于探索，进行观念更新、组织创新，职能创新，维护和争取自己的权利，增强自己的吸引力和凝聚力，去扩大自身的生存空间和社会影响，去争取民间商会法律政策制度的改善，最终承担起为政府机构改革和社会转型创造条件的历史重任。 从外部制度环境来讲，经济体制改革与政府职能转变之间存在着一种显著的互动关系。

由计划经济体制向市场经济体制转变，决定了政府由全能政府向有限政府角色的转变。政府必须退出属于市场的职能，实现政企分开，由过去的部门管理转向行业管理。

相应地，政府必须在制度层面上出台相关的法律法规和政策，使民间商会的发展有章可循。