城镇低收入人群住房福利研究总体思路

「提要」本文从住房福利需要出发，围绕我国住房福利政策的和现状，参照国外经验，政府廉租房、住房补贴、住房公积金等制度形式的功能、成本、优点及缺陷。作者认为我国旧体制下确定的分房标准，大体上反映了住房基本需要。城镇许多低收入家庭住房未达到这个标准，而且将来也难以通过市场解决这个，需要有新的住房福利政策。政府直接提供廉租房的一次性投资高，长期成本低，制度弹性小。房租补贴的优缺点正好相反，应成为未来住房福利政策的首要选择，探索按收入水平反向递减补贴的办法。存量公房也应按照这种办法深化改革。适用房难以给低收入家庭实惠，制度缺乏弹性，宜改成购房补贴，并与租房补贴衔接。在住房领域不宜搞积累制，住房公积金的融资作用，是以那些未有贷款的成员的利息损失为代价的，这项制度的根本动力在于单位缴费补助，其实质是职业福利。总之，必须住房福利需要总量，研究目前我国用于住房福利的资源总量，探索今后扩大资源的可能性，并在资源约束条件下，探索适当的住房福利目标。

「作者」孙炳耀院社会学研究所副教授

1980年代中期开始，中国对长期形成的福利住房进行改革。最初主要是采取提高房租的办法，目标是使公房房租逐步达到成本价格。随后，改革的重点放在售房，将公房优惠价格出售给原承租人。到1998年，福利住房市场化改革进入新阶段，国务院颁布1999年1月1日后参加工作的“新人”，政府和单位不再提供福利房，而是发给住房补贴，然后通过市场解决自己的住房。

住房福利市场化改革在国外也是一种新趋势。西方福利国家曾在过程中不断加强政府在住房福利方面的责任，以各种方式向低收入人群提供住房福利，其中主要方式是政府建设公房，以大大低于市场水平的租金提供给居民。但是，1980年代开始，西方福利国家进行改革，出现公房市场化的趋势，许多国家将公房出售给原住户，政府公房的比重大大降低。

然而，市场经济国家即使是经过了1980年代以来的改革，在住房领域仍然不是完全依赖市场，国家干预仍然存在，住房福利仍然存在，政府公房仍在相当比例。

我国在福利住房市场化改革过程中，也不断提出新的住房福利政策。1994年开始启动的“安居工程”，逐渐形成明确的经济适用房政策，目标是为中、低收入人群提供低于市场价格的住房。1997年开始建立住房公积金，职工个人和用人单位各缴费50%，国家给予政策扶持，以帮助职工解决购房及私房大修的困难。1998年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，其中除了重申经济适用房政策外，还针对“最低收入家庭”提出了“廉租房”政策。

为什么在强调市场化的同时，国家还有必要提供住房福利？住房福利的必要性，是我们

必须回答的一个问题。

接下来的问题是：在一定经济资源限制下，国家是否有可能提供住房福利，有可能提供多高水平的住房福利？作为发展中国家，我国的住房福利怎样与经济水平相适应，这关系到住房福利政策目标的选择，关系政策的可行性，因此是更为重要的问题。

第三个问题是：如果国家有能力提供一定的住房福利，那么，这些福利应提供给哪些人群？这关系到住房福利的覆盖面，也关系到不同收入人群的受益程度。

第四个问题是：在住房福利水平和目标人群一定的条件下，应当采取什么制度方式提供福利待遇？我国在改革过程中已有经济适用房、住房公积金、廉租房等方式，国外的经验显示，房租补贴、住房合作社也很重要，近年来在国内也引起关注。这些不同的制度方式各有优缺点，适用于不同的人群。

但无论哪种制度方式，都存效率问题。我们知道，经济制度的效率原则是利润最大化，它成为市场经济学的核心。住房福利制度也存在效率原则，不过，这里的效率是福利最大化，即在一定的资源约束下，使受益人的住房得到最大的改善。

一、住房基本需要

1.1住房质量

住房是人们的基本需要，就像食物、衣物一样，是人们生活所必不可少的。我们知道，关于人们食物、衣物等方面的需要，许多国家都建立有比较完善的贫困救助制度，我国也在近几年逐渐形成了城镇最低生活保障线制度。住房福利基本需要的研究，可以借鉴贫困救助的和观点。

贫困标准研究的一个前提是普通质量的生活必须品，这也适用住房基本需要研究。关于住房的质量，最为简陋的是遮风挡雨需要。随着社会的进步，人们已经普遍认为住房必须有自来水和卫生间。这在很大程度上到日常生活，也关系到家居的卫生条件。人们的日常生活离不开吃喝拉撒睡，相应要求有厨房、用餐、卫生间、卧房，现在人们普遍认为住房内应当有这些专门的功能空间，相互分隔。

住房居住质量与建筑质量是两个不同又有一定联系的概念。后者由住房所用材料、结构、施工等技术因素构成，也包括旧损及相应的大修。而前者则是从人们居住活动需要出发界定的。从建筑质量标准确定的危房，也达不到居住质量的最低标准。

关于住房质量，1980年代初我国曾强调按照住房结构分为单元楼房、筒子楼和平房，这种从建筑结构划分的住房类型，大体上能够间接地反映居住质量，因为单元楼的具备各项基本设施，而平房通常没有独立的卫生间和自来水，筒子楼不仅无独立卫生间和自来水，通常连独立的厨房都没有。但这样的间接指标，不如用直接指标反映居住质量准确，因此后来的住户质量研究更多的是直接测量住房是否有自来水和独立卫生间。

2000年第五次人口普查包括住房调查，其中也涉及到住房质量，可以满足这方面的研究需要。目前已发表的初步统计分析数据，也能满足这方面的需要。国家统计部门的经常性城镇住户调查（城调），也涉及到居住情况，也可用进行分析。

全面反映居住质量，必须将设施和居室私密性结合起来。第五次人口普查涉及到住房结构、设施，也涉及到家庭常住人口的年龄和结构，统计部门的城调资料也涉及家庭人口，进行交叉分析，可以满足这方面的需要。但是，已有未见有这种交叉分析，需要用原始资料另做分析。

在上述居住质量认识前提下，进一步讨论住房面积。居住质量标准中蕴含着对面积的要求。自来水、卫生间都需要一定的空间，居住私密性要求的居室，则更需要有一定的面积。

将面积分析与质量分析的结论结合起来，可以提出家庭基本住房面积标准（表1-1）。可见，这种从居住质量出发确定的住房基本需要标准，结果是人均面积差异高达4倍。

表1-1基本住房面积标准

从居住质量出发确定的住房福利标准，思路和方法都类似于按照家庭结构确定的贫困标准。由于住房中共享资源更多，因此它造成的平均面积的差异，要比贫困救助领域中的差异更明显。与贫困救助一样，这种方法更能反映居住基本需要的实际。

目前我国的低保制度按照人均收入确定标准，这种方法也影响到住房福利的研究。近年来各地启动的廉租房政策，大体上都是按照人均面积确定住房困难标准。这种方法的优点是操作简单，缺点是不能反映居住需要的实际。在制度起步时，可以这样做，但随着制度的完善，应当按家庭结构确定住房福利标准。

不过，平均住房指标对于宏观分析还是有效的，因为存在不同的家庭结构，平均值就反映了他们总体上的福利水平。还可以根据人口普查或城调资料，按照表1.1的家庭结构进行分析，并用实际家庭结构作为权数，将表1.1的平均面积转化为宏观分析用的住房基本需要标准，可以称为标化住房基本需要面积。为讨论方便，假设其为每人10平米。

1.3相对贫困观点与住房基本需要

关于贫困救助的研究，有“绝对贫困”和“相对贫困”概论。前者强调人们营养、衣物、日常生活用品、文化、等基本需要角度，确定贫困标准。后者则是参照当时居民平均生活收入分析贫困标准。这些方法也可以用于住房福利政策研究。

前面两节所讲的，可以认为是绝对意义上的住房基本需要。低于这个标准的，可以称为绝对住房困难。

然而福利政策在实践上更重要的是相对贫困观点。研究者按照绝对贫困观点提出生活必须品时，必然要参照当时的居民生活水平，因此蕴含着相对观点。贫困救助标准往往随着经济水平提高而提高，这也不是绝对观点能解释的。发达国家的贫困救助标准，通常大大高于发展中国家普通居民的收入。在住房领域也是如此，发达国家提供的福利公房，质量和面积往往优于发展中国家的普通住房，也大大高于我们所讨论的绝对住房困难标准。

从相对观点看，发达国家的贫困标准通常为人均可支配收入的40%左右。国际劳工组织曾提出类似的建议。我国目前城镇低约相当于居民平均生活收入的30%.在住房方面，见有一些发达国家的人均住房面积资料，但公房居民人均住房面积资料还有待查找，然后可以确定其相对住房福利标准。

过去即使在人均住房面积大大低于绝对住房需要标准的情况下，我国也采取了相对观点，提出住房特困户概念，作为福利政策的重点对象。例如1980年代初北京的住房特困户定为人均4平米。

现在我们探索新住房福利体系，也应当采取相对观点，提出相对住房困难标准。进行相对分析，目前的标化基本住房需要面积估计相当于人均住房面积的50%~60%，相对水平较高，住房福利做不到这个水平。

1.4家庭周期与住房需要

家庭周期变化对住房需要产生的直接，是成婚子女的住房需要。国外福利政策通常把成婚子女作为新家庭来评估其住房需要，他们可以单独申请住房福利。我国旧体制下也体现了类似的观念，职工结婚后才可以申请住房，继续与父母同住的已婚职工，被视作无房户。这种观念说明，住房福利政策是以核心家庭作为标准结构的。

于是，每一对新婚夫妇，都会产生新的相当于核心家庭水平的住房需要。其数量是很大的，可以按照每年新登记初婚数量进行估算。这些新产生的需要，有的会指向住房市场，有的则会指向住房福利制度。按照前面的讨论，指向福利的需要，每对夫妇为30平米，人均15平米。

第二种情况是，成婚子女继续与父母同住，出现扩大家庭，这也会对住房基本需要产生影响。出现这种情况，家庭就会增加1个人，其后还很可能增加孙子女。按照上述讨论，原家庭有1个子女的，成婚后原10平米的标准就应当提高到15平米，增加5平米；原有两个异性子女的，也是增加5平米；原有两个同性子女的，进行分室，增加15平米。可见，第二种情况下的新增住房福利需要，大大小于第一种情况。这对减少福利成本有很大实际意义。

按照扩大家庭评估住房福利需要，对于原来住房水平超过基本需要标准的家庭，成婚子女新增的住房需要，很可能通过家庭内部的调节而解决，整个扩大家庭的居住水平仍然不低于基本需要标准。这种内部调节机制对降低住房福利成本也有实际意义。

二、市场失灵与住房福利需求

在市场下，人们的住房需要首先是通过市场来满足的，但是低收入者很有可能受到支付能力的限制而无力通过市场解决自己的住房，他们被排斥在市场之外，出现通常所说的市场失灵。在这种情况下，就要求政府出面，为受到市场排斥的人群提供帮助，提供住房福利，以满足他们的住房需要。人们的支付能力越强，住房市场的作用就越大，住房福利的需要就越小；反之，人们的支付能力不足，市场失灵就越明显，对福利住房的需要就越大。

2.1住房市场价格水平

住房市场价格水平，人们普遍接受的一种是用每套住房价格相当于个人年均收入的比例来衡量。这对住房市场是有效的，因为它直接关系到人们的购买力和市场需求。对住房福利来说，这也有借鉴意义。按收入一定比例反映价格水平，可以用来分析家庭的价格承受力，进而讨论市场失灵情况。但是，对福利来说，不能按每套住房计价，而应按住房基本需要标准计价。为简化家庭结构的影响，可以按照单位面积计价。

文献见有单位面积住房销售价格数据，但都是平均价格，反映了不同建筑质量和位置的住房。对福利住房来说，不宜讨论均价，而应围绕最低价格进行讨论，为讨论方便，假设以北京为例为每平米使用面积4000元。这一价格通常反映了低限建筑质量和较边缘的位置。关于建筑质量因素，可能不会有争议，但关于位置，则存在一种观点，认为这会增加受益人的开支，对低收入人群不利。这看来不同住房福利讨论的，而是贫困救助讨论的问题，可以通过专项交通补贴加以弥补。

二手房价格通常低于一级市场，研究住房福利，还应当关注旧房的价格，因为其质量通常能达到福利住房界定的标准。因此，从福利观点看，住房价格水平应围绕最低的二手房价格进行讨论，这不妨称为福利住房标准价格。以北京为例，不妨假设为每平米使用面积为3000元。二手房价格缺乏现成的统计资料，但可以通过一些市场报价进行分析。

2.2低收入人群的住房市场承受力

从国外经验看，每套住房平均价格相当于个人年均收入的8倍左右，国内大城市的住房价格远远高于这个水平。以北京为例，商品房每套价格相当于年均工资的30倍以上。中等收入家庭无力购买商品房。另一种办法是按家庭年收入计算，国外通常是家庭年收入的

5、6倍。由于我国的妇女经济参与率很高，双职工家庭很多，因此每套住房约相当于家庭年收入的15倍。

对于住房基本需要所界定的小面积住房，即每户

30、

40、或50平米使用面积的小户型，中等收入家庭是有能力购买的。夫妇在结婚后13年内的基本需要界定为30平米，按照北京地区假设的3000元价格计算，约为90000元，约相当于人均年工资收入的6倍。对双职工家庭，约相当于年均家庭收入的3倍。因此，中等收入家庭，完全有能力通过市场，使住房水平略高于基本需要界定的标准。

但低收入人群无力通过市场满足基本住房需要。先分析低保对象。城镇低保制度经过近年的发展，目前覆盖人口约2000万，相当于城镇人口的5%.低保标准相当于平均生活收入的30%左右，确定低保标准并没有考虑住房支出。因此，他们的住房支付能力十分低。

即使是收入高于低保而又低于收入的家庭，即使按收入水平排序位低于40%位序的家庭，要通过市场满足住房基本需要，也存在程度不同的困难。研究他们的住房支付能力，是住房福利研究的一个难点。一种方法是，利用城调资料，分析这部分家庭的实际住房支出情况，以及他们的个人储蓄情况，判断其住房支付能力极限。另一办法是通过问卷调查，反映他们的主观判断。

分析不同收入人群的住房支付能力，不能简单按照家庭收入倍率计算。不同收入人群有着不同的支出结构，最典型的是恩格尔系数反映的情况，收入越低，用于食品方面必须品的支出比重就越大，在其他方面的支付比重就越小，其中当然也会影响到住房支出的比例。

2.3低收入与住房困难共存现象

这种现象过去长期存在。在旧体制下，福利住房基本上只在全民所有制中实行，城镇集体制单位很少提供住房福利。就收入水平而言，全民所有制所高于集体所有制，因此出现双重差异。对于无业人员，这种差异就更大。改革以后，这种情况继续存在，因为全民所有制按照旧体制，加上新的改革机制，使职工住房有较大改善，而集体所有制单位则改变不大。此期间失业者增加，他们更是面临双重的困难。

这种的原因，造成目前存在一批低收入与住房困难共存的家庭。在这方面，一些城市围绕低保对象进行了初步摸底调查，住房困难的标准一般定在人均7平米左右，结果约有1/3低保对象住房低于这个水平。被称为“双困户”。如果按照前面定义的住房基本需要标准，双困户的比重会大大提高。

对于收入高于低保的中低收入家庭来说，也存在类似双困的现象。了解这一情况是十分重要的。这方面缺乏现成的调查。其实，城调数据涉及到家庭收入和住房信息，完全可以反映这一情况。但目前未见有相关分析见诸文献，有待于进行专项分析。

从发展趋势看，在单纯市场条件下，双困现象将继续存在。由于相当部分中低收入家庭难以通过市场解决住房基本需要，而随着家庭周期变化，住房需要将会增加。原有住房困难户将更困难；而原住房已达到基本需要标准的，则会由于新需要的产生而降低居住质量。当异性子女达到12岁时如此。当子女成婚时，如果收入状况得不到明显改善，也会如此。出现这种情况，多数家庭可以围绕需要增量，通过二手房市场，以少量的投入使住房相应增加。例如子女分室时，只需新增10平米；子女成婚出现扩大家庭时，只需新增5平米。这是许多中低收入家庭可以承受的。但也有一些收入很低的家庭，连这个问题也难以解决。

2.4住房福利总需求

当居民住房水平未达到基本标准而且收入水平难以通过市场满足住房基本需要时，就要求有国家的住房福利提供帮助，这可以称为住房福利需求。各个家庭的住房福利需求之和，就是住房福利总需求。关于住房福利总需求的认识，对于住房福利政策研究来说是十分重要的。它关系到住房福利发展的整体规划。

对当前住房福利总需要的判断，首先是了解居民的住户状况，进行住房调查。五普资料以及城调资料都能为此提供数据。其次是对居住水平未达到基本标准的，结合其收入状况进行分析，市场购买力不充分的家庭，就是总需求所涉及的家庭。此外，还要测算总需求所涉及的资金，即住房困难家庭的市场购买力不足部分。住房基本需要标准在很大程度上影响着住房总需求，因此有必要就不同的标准进行测算。

住房福利总需求处在不断变动中，住房福利规划，必须对这一变动趋势有所判断，因此有必要进行住房福利部需求预测。其方法之一是基于家庭住房及人口现状，预测家庭结构变动趋势，以及相应的基本住房需要。特别是关注新增结婚数量对住房需要的影响。然后结合各家庭的收入状况，分析他们对福利的需求，预测需求总量。这也应当按照不同的住房基本需要标准进行预测。

住房总需求研究涉及到大量数据，还要建立相应的数量模型。有相当的难度。但忽略这个研究，住房福利政策就缺乏必要的依据，规划管理就不可能走向。

三、政府直接提供廉租房

3.1传统的住房福利方式

从西方国家经验看，住房福利首先是以政府直接建设公房并以低租金水平提供给居民这种方式出现的。例如英国在第一次世界大战后就开始采取这种方式提供住房福利。直到1980年代初，它在英国的主导地位都未受到，居住政府公房的居民，一度高达40%.香港也从1950年代开始建设廉租房。

我国旧体制下实行的福利住房制度，也属于这种方式。政府房管部门的的直管房如此，单位建房如此，特别是全民所有制单位，在旧体制下，住房建设资金由上级拨给。旧体制下的福利住房租金很低，连管理费和日常维修费水平都达不到。

1980年代以来，这种方式受到挑战，许多国家采取将公房以优惠价格出售给原承租户，出现私有化，我国的住房改革，也是否定传统的体制，进行私有化，政府公房大部份已卖给原承租人。

但西方国家经过20年的私有化后，政府公房仍然起着作用，占有一定比例。

我国在住房市场化改革的同进，又重新提出廉租房。1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，针对“最低收入家庭”提出了“廉租房”政策。规定“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租用由政府或单位提供的廉租住房……”。显然，这仍然是传统意义的廉租房。不过，现在它所涉及的对象，仅仅是城镇低保对象，与过去是完全不同的。

新的廉租房政策在执行过程中出现变型，许多地方采取房租补贴方式提供福利，政府直接提供的实物性廉租房很少。这一转变，实质上是住房福利制度方式的转变，这将在后面讨论。这种转变说明，在探索建立新廉租房福利时，人们在实践中很快就否定了这种方式。

3.2政府廉租房的成本

一次性投资大，是政府建设廉租房的首要障碍。在一定时间内资金有限的情况下，福利受益面受到很大限制，因此往往需要通过排队等形式，拖延兑现福利的时间。

建设和管理廉租房还存在间接成本，无论是建设还是管理廉租房，都要有相应的机构，政府要承担这些机构的所需要的投资。

廉租房还存在经常性费用，也可能增加政府的负担。在房租水平低于管理成本的情况下，还要承担部分管理成本。在房租水平达不到维修费的情况下，还要承担维修成本。

3.3廉租房的制度弹性

第一，政府建设廉租房，必然要按照当时所界定的住房基本需要标准进行设计，因此决定了住房的结构和面积。然而，住房福利是与水平相应的，特别是按照相对观点确定住房福利标准，在经济水平低以及居民居住水平普遍不高的情况下，住房福利标准相应较低，由此决定的建筑，必须水平也低。但以后随着经济和人们居住水平的普遍提高，住房福利标准也可能相应提高，但会受到已有建筑格局的限制。

第二，政府集中建设廉租房，很可能会形成相对独立的社区，租户都是低收入者，形成新型的贫民窟。从城市学角度看，这样的不利于社区环境、治安等公共管理。国内探索廉租房问题时，许多论者都很重视这个问题。

第三，更重要的是，廉租房受益人群边界太明显，而利益反差又太大。住房福利通常以家庭收入和现有住房面积为标准确定享受待遇的资格，略低于收入标准的家庭有资格享受待遇，而略高于标准的家庭则不能享受待遇，其差异是一套价值数万的住房。这就出现一种悖论：收入略高的家庭由于不能享受住房福利，必须通过市场解决住房，因此用去相当大的收入，使其用于其他生活必须品的支出大大减少，其实际生活水平降低。这样，他有可能选择少工作，使收入降低到资格条件以下。

第四，最重要的是，政府廉租房的退出机制很难运作。廉租房的租户在租房期间，很可能由于家庭就业人数的增加或工资的增加而提高收入，这时就不符合资格条件了，应当退出。另一种情况是，家庭人口出现变化，例如子女长大后出去工作，或者结婚后另立门户，福利住房的面积应相应减小，应当退出原有的住房。然而这样的制度很难执行。住进廉租房，形成既得利益，租户不想退出，管理部门又不能强制执行。其结果是福利资源未能用在最需要的居民身上，制度的福利成效降低。

四、经济适用房与购房福利政策

4.1探索新的住房福利方式

1994年建设部、国务院房改领导小组、财政部联合发布《城镇经济适用住房建设管理办法》，目的是配合住房体制改革，用新的体制为城镇中、低收入者提供住房。政府为经济适用房提供建设用地、资金、税收等方面的优惠，按照规定的面积及质量标准，由政府有关部门或开发商承建，以低于商品房的价格出售给中、低收入者。

为了贯彻经济适用房政策，1994年开始启动了历时5年的“安居工程”，建设部提出了《实施“安居工程”意见》，规定建设平价住宅，除国家安排的贷款外，地方政府应从财政、从房改所形成的住房基金以及住房公积金等渠道安排资金，政府划拨土地，主要建设二室户型，也可根据实际情况安排少量的三室和一室户型，住房以建设成本的价格或房改方案中规定的价格向城市中、低收入的住房困难户出售。

经济适用房实质上是为购房者提供住房福利。在改革传统公房福利的时候，在购房领域提出新的福利政策，是一种新趋势。香港的“居者有其屋”计划，也有类似的性质。所不同的是，香港是由政府建房，而内地的经济适用房，主要是与市场结合起来，由开发商去操作。这样做的优点是政府可以减少运作成本，缺点是较难准确贯彻政策目标。例如建筑面积标准和销售对象政策，开发商会往往从自己的商业目标出发运作而忽视政策规定，这方面见有很多报道。

将福利政策重点转向购房领域，可能是与1980年代以来的私有化意识形态相关，即鼓励居民购房，以减少对政府公房的依赖。不仅出售政策原有的住户，还新建带福利性的住房出售给居民。

4.2政府承担的成本

从居民角度看，经济适用房提供的福利，主要体现在其价格与商品房价格的差别。种差别，之一是将同一地段的商品房与经济适用房之间的价格进行比较。以北京为例，差别一般为每平米数百元至上千元。但是，由于住房户型、建筑质量、辅助设施以及小区环境、密度等因素在相当程度上影响到价格，进行比较时应考虑这些因素。

为了提供经济适用房福利，政府通过各种方式承担了一定成本，这些成本都可以通过解剖少量的项目而准确地加以。关于土地成本，可以根据政府同一地段土地比租价格确定。关于贷款政策，则可以通过政府资金支持额度涉及的利息与银行等量贷款的利息差确定。将各成本项目加总，除以项目建成住房使用面积，可得单位面积经济适用房的福利成本；除以住房套数，可得受益家庭的福利成本；按每户平均人数，可估算人均住房福利成本。

与廉租房相比，无论单位面积、户均以及人均指标看，经济适用房的福利成本都要小得多。显然，廉租房是由政府承担全部成本，而经济适用房只有部分成本由政府承担，其他都由购房者承担。调查一些项目，比较经济适用房单位面积售价和福利成本，就可以知道政府及购房者在其中分担的责任。

4.3经济适用房的受益人群

政策目标所确定的经济适用房受益人群是中、低收入家庭，首次买房。北京规定为家庭年收入不超过6万元。而中等收入的又职工家庭，其年工资约为3万元，也就是说，经济适用房的收入人群，最高可达中等收入家庭的2倍。根据城调资料可以准确家庭收入6万元在排序中的位点。学术界以及政府统计部门在实践上通常按照“五分法”划分收入等级，低收入、中下收入、中等收入、中上收入以及高收入人群各占20％。年收入6万元的家庭，很可能处于中上收入的上缘。

经济适用房的对象虽然也包含了低收入群体，但还不是针对低收入群体的政策。它主要适用于中等收入以上人群，因为他们的购房支付能力较强。假设经济适用房以使用面积每平米4000元计算，一居室总价约12万元，相当于中等收入家庭4年的收入。由此类推，二居室约相当于中等收入家庭4年多的收入；3居室相当于6年的收入。但对于低收入人群来说，他们在应付日常生活支出外，一般较难有足够的节余用以购房。

讨论经济适用房的受益人群，除采用推理逻辑外，还应当用归纳逻辑，从实际出发，调查一些已购买

一、

二、三居室经济适用房的住户，了解他们购房时的收入情况，他们的付款方式，首付款的筹集，以及他们对支付能力的主观判断。

经济适用房受益人群是否应包括中上收入家庭，是一个值得讨论的问题。这首先应当分析中上收入人群的住房市场承受力，他们对住房质量和面积的期望。初步判断，他们的住房期望和支付能力可能超出经济适用房界定的标准，他们的进入，无形中起到推动开发商提高住房标准的动力。

另一个问题是可能出现福利受益人群倒置。福利政策的目标重点是帮助收入较低的人群，而经济适用房的受益人主要是中等以上收入者。有能力买房的，从中获得数以万元计的利益；而无能力买房者，则不可能问津住房福利。

4.4探索用购房补贴替代经济适用房

经济适用房的积极意义在于提供购房福利，通过优惠政策调动居民积极性，共担责任，解决他们的住房基本需要问题。与政府廉租房相比，购房福利的成本要低得多，一次性投资少得多，每个家庭需要的福利成本低得多。

但它存在明显的缺点。第一，在管理方面，将住房福利与市场结合起来，交给开发商去办，是一项大胆的探索。但是，经过几年来的实践，从中暴露的问题十分严重。开发商不能有效贯彻政策目标。这可以通过管理体制改革加以完善。第二，它存在受益倒置问题，即使限制中上收入人群的资格，在中等以下收入人群之间，仍然存在这个问题。第三，它提供的购买福利不触及二手房市场，而二手房通常价格要低于新房，更适合中低收入家庭

要解决经济适用房政策固有的矛盾，保存其优点，避免其缺点，必须进行新的探索，其中一种办法是将其改造成购房补贴制度。

购房补贴的基本思路是：将政府用于经济适用房房的投入改变成购房补贴基金，政府不再安排经济适用房项目，而是单纯面对中低收入购房者，对他们购买的、在规定标准以下的住房，按照他们的收入高低，由基金提供一定补贴。购买住房面积超过规定标准的，对超过部分不予补贴。补贴额与收入成反比，采取分年提供的办法。中低收入家庭购房，无论是新房还是二手房，在规定标准以下，可以申请补贴。他们在购房时，按照市场价格购买，其中涉及到的政策责任部分，由基金提供无息贷款支付。此后若干年，购房者每年向政府申请补贴，并从基金贷款债务中相应扣除。

购房补贴可以发扬经济适用房的优点，政府以较低的成本，鼓励中低收入者买房，以解决他们的住房基本需要问题。购房补贴解决了经济适用房存在的问题。第一，它不要求建设边界清晰的低水平的住户小区，能够充分利用二手房中存在的大量的小户型旧房，受益人在住房位置方面的选择自由大大提高。第二，购房者按收入成反比提供补贴，收入越低，受益越多。在一定时期内，补贴随着家庭收入变动而变动。不过，购房补贴将增加大量管理工作。

五、房租补贴与租房福利政策

1998年国家出台廉租房政策，重点是由政府提供廉租房，并没有提到房租补贴。但各地在实践中进行探索，经验，逐步将廉租房政策改变成房租补贴政策，得到广泛共识。国家已经肯定住房补贴作为解决低保对象住房的主要方式。通过这一转变，原来定义的廉租房就出现性质上的变化。不过，目前政府仍然没有把房租补贴作为单独的福利方式，而仍然把它作为廉租房的一种形式，把它与“实物配租”并列。实际上，在房租补贴下，受益家庭租用的住房，是按市场价格支付，这样的住房不能称作廉租房。因此有必要把廉租房限定在政府提供的、只收取低租金的住户范围，而房租补贴则是一种独立的住房福利方式。

5.1房租补贴解决廉租房存在的问题

廉租房之所以演变成住房补贴，原因在于前面所的廉租房所固有的缺点，它在实践中很难操作，因此提出房租补贴，以克服廉租房的缺点。

第二，房租补贴可以与租房市场结合起来，充分利用市场的住房资源。首先，这可以扩大房源，减少政府投资建房的压力；其次，这可以增加消费者选择，在市场中，他们的选择自由度更大；再次，这可以促进福利资源享有的公平。在廉租房政策下，同样是符合资格条件的低收入家庭，被安排租用公房者受益，而在市场中租房者则不受益。采用房租补贴，无论租用公房还是私房，符合资格条件的家庭都可以同样受益。

第三，房租补贴有很灵活的退出机制。对政府廉租房住户来说，住进了廉租房，形成占用状态，有既得利益，很难退出。而房租补贴是事后提供，受益人不占用资源，收入提高后，福利待遇随时可以调节。这一点是十分重要的，有着双重意义：既可避免福利资源浪费，又可提高福利享有的公平性。

第四，房租补贴可以减少住房管理和维修方面的负担。房租补贴的管理，主要是接受住户申请，进行家庭调查，发放补贴。这需要有一定数量的管理人员，但与廉租房管理相比，其成本要小得多。而且，城镇普遍建立了低保制度，已有一套进行家庭经济调查的经验，房租补贴的管理有可能借助低保管理的经验，甚至将部分业务与其结合起来，减少管理成本。

不过，在成本方面，房租补贴虽然不需要巨额的一次性投资，短期成本相对低得多，但需要有持续的投入，长期成本会比廉租房高。按照上述假设，在10年之内，投资建廉租房的成本，大大高于房租补贴。但房屋建筑的使用寿命通常在50年以上，建成的廉租房，可以继续使用40年以上，不需要有新投资，而房租补贴则要继续投入资金，可见廉租房的长期成本比房租补贴低得多。

5.2房租补贴的覆盖面应扩大

前面分析表明，购房福利政策虽然覆盖了中、低收入人群，但实际上低收入人群购买力不足，不能实际受益。房租补贴不以购买力为前提，因此适用于低收入人群。在单纯购房福利政策下，存在着受益倒置问题，建立房租补贴，为低收入人群提供福利，并且使他们的受益额大于购房福利，就可以解决受益倒置问题。

房租补贴是有廉租房政策的探索中提出来的，目前虽然得到肯定，但仍然只局限于低保对象，甚至连低保对象的需要都远远未得到满足。多数城市启动低保对象房租补贴后，符合资格条件的申请者通过摇号的方式得到补贴，一个城市目前往往只有几百户，只占双困户的很小比例。住房福利的，首先应兑现低保对象的房租补贴，这没有疑义，但这是不够的。

一些城市在住房福利发展过程中，提出了所谓“夹心层”问题。有一则报道写道：“在上海，有一群既买不起经济适用房、也不符合廉租房政策的城市居民。他们上不着天，下不着地，人你住房‘夹心层’。……在实施廉租住房制度后，意见最大的反而是处于最低收入保障线以上的人群，他们来信来函比较多。这些既买不起经济适用房、又不符合现有谂条件人人纷纷表示宁愿人低保，享受廉租房政策，因为与自己挣的那点钱相比，这要更合算一些。”（）

在现行住房福利政策下，夹心层家庭数量究竟多大，是一个值得的问题。这实际上是与前面提到的经济适用房的购买能力问题是联系在一起的。扩展房租补贴的覆盖面，就要研究新的资格条件，这主要应基于对夹心层的分析，其上限是把夹心层人群全包括进来。但这最终要受资源条件约束。在目前资源尚未能满足低保对象的情况下，短期内不可能将资格条件收入水平提得太快。

5.3探索反向递减房租补贴方式

将房租补贴的适用对象扩大，但无论以什么标准划线，都会出现收入略高于划线标准的家庭，不妨称作上缘家庭，如果下缘家庭有权享受的福利大于两类家庭之间的收入差距，经过福利政策再分配后，二者之间的实际生活水平就会产生倒置。这样的再分配政策是不公平的，对上缘收入人群还会产生负效应，他们的工作动力。

目前的房租补贴资格条件划在低保线上，以此为例，假设低保标准为人均月收入250元，通过摇号实际享受到的房租补贴为人均每月50元，那么对于人均收入250元到299元的家庭，就会出现二次分配后的收入倒置，不妨称为福利倒置家庭，这涉及到不少的家庭。福利水平越高，倒置越严重，涉及的人数越多。对此可以进行估算，根据人们的收入及住房数据资料，给定住房标准后，分析收入高于低保标准未达平均住房补贴水平的家庭，就可以得出结论。资格条件提高后，仍可以按照这样的进行估算。

解决福利倒置问题，关键是下缘家庭的福利要小到一定程度，既能帮助低收入家庭解决住房基本需要问题，又不至于产生过于严重的倒置现象。

对低保对象来说，房租补贴标准通常要达到市场价格水平，一些大城市的实践说明了这一点，因为低保标准当中就不包含住房支出。不过，当收入高于低保标准时，其高出部分，就有可能拿出一定比例用于住房消费。随着收入提高，住房消费的支付能力也提高，最终达到支付市场房租的能力，而不再依赖住房补贴。因此，从满足人们住房基本需要出发，住房补贴是可以随收入水平提高而减少的。

因此，应当研究反向递减补贴方式，将资格条件标准提高，使房租补贴的受益面扩大。其中收入在低保以下的家庭，提供全额补贴；对收入高于低保且符合资格条件的家庭，只提供一定比例的补贴，其中在资格条件标准下缘的家庭，补贴比例不应超过20%.这要通过调查和测算才能确定。并且根据不同的资源约束条件，作出不同的方案。

5.4房租补贴与购房补贴的衔接

将享受房租补贴的资格条件标准提高，其上限是有能力购买经济适用房的家庭。如果房租补贴达到这一水平，就与购房福利衔接起来了。然而，有能力购买经济适用房的收入标准，很可能是比较模糊的。在实践中就更模糊，因为处在这个收入层次的家庭，有的选择购房，有的则选择租房。如果房租补贴与购房福利分为两个体系，收入处于衔接面左右的家庭就会受到限制。例如收入略高于房租补贴标准的，有可能希望租房居住，但在分割体制下只能享受购房福利，不能享受房租补贴。从福利享有公平性角度看，租房补贴与购房福利的待遇水平必须衔接，后者不应高于前者。因此，有必要将房租补贴与购房福利统一起来。

如果房租补贴采取反向递减速方式，购房福利也采取前面所讨论那样的补贴方式，二者之间的衔接就不困难。其基本思路是：

设立统一的资格条件，不分设购房福利和租房福利资格条件两条线，只按照购房福利资格标准确定享受住房福利的资格条件。这有待于测算，这里不妨假设将其定为城镇居民平均生活收入。收入低于平均水平的家庭，有资格享受住房福利，或者是发给房租补贴，或者是支付购房补贴。无论房租补贴还是购房补贴，都将统一待遇水平。同一收入的家庭，无论其选择购房还是租房，得到的补贴数额是一样的。也就是说，同一档次的房租补贴与购房补贴额是一样的。住房福利采取反向递减方式，收入在低保以下者提供全额补贴；高于低保者只提供相当全额一定比例的补贴，比例随着收入增高而递减，达到平均收入的家庭，补贴比例不超过全额的20%.

六、用房租补贴方式运作公房

前面在公房和租房市场领域分别讨论政府直接提供廉租房和市场房租补贴两种方式。其实，公房可以用低租金的方式运作，也可以用房租补贴的方式提供福利。

6.1廉租房暗补改明补

政府以低租金形式提供廉租房，实质上是为住户提供暗补。其补助额相当于建房成本加管理、维修成本再减去房租。由于补贴是隐形的，政策上不能操作，是廉租房存在的根源所在。明补则不同。前面的表明，市场房租补贴可以进行政策操作，所用工具包括资格条件审核、家庭收入调查、补贴发放。将公房的暗补改为明补，就可以借助这些工具，克服政府廉租房的缺陷，提高公房的福利效率。

暗补改明补，首先是重新确定公房租金水平。在现行廉租房政策下，房租的确定主要是考虑目标人群的承受能力，同时兼顾住房的经常性费用，其中主要是管理费和日常维修费。1998年国家提出廉租房政策，也肯定了类似的原则。改为明补，房租水平就应当按照市场价格确定。前面讨论市场房租补贴标准时，我们采取的是市场低价。公房参照市场价确定租金水平，是参照同地段的住房，而不是市场低位价格。

暗补改补，最重要的操作工具是按收入提供补贴。在暗补的情况下，无论家庭收入高低，租用同样的住房，就享有同样的福利。改为明补，就可借鉴前面所讨论的市场房租补贴办法，采取反向递减速补贴方式。对低保对象，提供全额补贴，免除房租；其他家庭只提供部分补贴，从租金中减去，剩余部分自付。收入越高的家庭，获得的补贴越少，自付租金比例越大。按照上面的假设，收入超过平均水平的家庭，不再提供补贴，就应当支付全额房租。

6.2将存量公房纳入新的住房福利体系

我国在原有福利公房市场化改革的过程中提出新的住房福利政策，二者是分离的两个体系，旧的福利公房遵循市场化改革的政策，新的住房福利与原有公房无关，而是建设经济适用房，新的廉租房政策缺乏房源，必然筹集新的资金提供房租补贴。原有公房一直未纳入新的新的住房福利制度的范围。

存量公房大多数是1980年代的建筑，当时主要是还计划经济时期的生活欠帐，住房标准定得较低。前面关于住房基本需要的讨论，就是基于参照这个时期的观念确定的。经过多年折旧，这些住房的价值下降。因此，存量公房的标准特别适合做福利住房。

目前存量公房的租户，有相当部分的收入在社会平均水平以下，本来就应当是新的住房福利政策的目标人群。

6.3存量公房实行新的房租补贴办法

公房市场化改革的主要形式是将公房出售给原租户，但是，由于种种原因，目前仍然约20%的公房未售出，仍以大大低于市场价的租金出租。原租户不愿购房，有调查显示，原因包括：第一，认为现住房质量、位置不适合；第二，权衡房租与购房支出，认为继续租房的成本低；第三，贫困家庭没有能力购买；第四，部分人有两处以上住房，按房改政策不能购买，或者超出面积标准，必须按市场价购买，认为不值。

市场化改革最早形成的思路是提租加补贴，房租逐步提到成本价甚至市场价，为了不职工生活，有提租的过程中发给住房补贴。多年来租金提不上去，主要是由于住房经济水平参差，其中有相当部分属于低收入家庭，他们对提租的承受力不足，改革阻力很大。与提租相应的补贴办法，原来采取单位补贴，而不是根据住户的经济水平补贴，对低收入家庭帮助不大。在提租改革过程中，也提出过对低收入家庭给予房租减免，但范围很小。

推动存量公房改革，可以考虑反向递减补贴方式。一方面大幅度提高房租，另一方面按照租户家庭经济情况加大补贴力度。房租水平可以分步提到略低于市场，补贴也随之跟上。低保对象全额补贴，收入达到平均水平以上者，不再提供补贴。由于现租户中还有一部分的收入在平均水平以上，为减少改革阻力，租金水平第一步应提得慢一些，例如提到市场价的50%左右。

采取按收入提供补贴的办法，存量公房的租户很有可能出现分流。原来建立在低房租基础上权衡是否买房的住户，可能在提租后选择买房；有两个处以上住房超过房改规定标准的，权衡租房与购房后，可能愿意按市场价购房。

存量公房采取新的补贴方式，与租房市场的补贴方式一致，就可以把存量公房纳入新的住房福利体系。存量公房现有租户，可以选择继续租用原住房，享受补贴，也可以到市场上另选租房，政府提供房租补贴，他们将原住房腾退出来，供其他人选择。对这部分人，如果他们选择在市场中购房，政府不仅按照新的福利制度提供购房补贴，还应对其腾退出来的住房，按照房改政策界定的购房价格，将其应享受的优惠部分，一次性提供给原租户，以资助他们在市场上买房。

七、住房公积金及其在住房福利体系中的定位

在福利住房市场化改革过程中，住房公积金作为一种新的方式提出来，认为这是在市场化后解决职工住房问题的主要方式。其办法是每月从职工工资中扣除一定比例，单位给予相应补助，存入个人住房公积金专户，用于将来买房或自有房的大修。公积金存款利息略低于同期商业银行利息。职工买房时可以向基金申请贷款，利息也略低于同期商业银行利息。职工到退休年龄时，住房公积金专户余额可全部提取。经过几年的运作，一些城市归集了数以百亿计的住房公积金。

7.1住房领域不宜采取基金积累制

住房公积金作为一种解决职工住房问题的方式，主要是认为改革福利住房制度后，职工必须到市场去买房，因此必须及早为此筹集资金。职工在还没买房时开始积累，日后需要时就可以动用这笔钱，同时也获得基金提供的信贷帮助。

住房公积金是在1990年代中期提出并付诸实施的，其背景是整个社会保障改革都强调基金积累制的作用。在养老保障领域，1995年就明确了建立个人帐户的制度，甚至提出“大帐户”方案，认为将来主要用个人帐户的方式满足养老需要。在医疗保障领域，当时也在试点中采用了个人帐户。其实，这种制度是新加坡于1950年代首创的，当时限于养老，后扩大到住房和医疗。我国提出住房公积金而且很快得到广泛认同，可能与这样的背景相关。

然而，住房需要与养老及医疗需要是不同的。从个人观点看，养老是未来才出现的需要，甚至几十年后才出现，医疗也是未来需要。为了应付日后需要，个人应当有一些积蓄。但由于人们的储蓄行为不同，其中有的人可能只顾眼前不顾日后，因此由国家介入，按统一标准进行强制性专项储蓄。

然而，住房的情况则不同，住房需要是现时性的，或者是租房，或者是购房，现时不可避免地要有支出。无论人们的消费行为如何，不可能置现时的住房需要予不顾，而将收入移作其他消费。其实，在买房领域，人们往往不是先积累后买房，而是通过住房抵押贷款买房，预支日后的收入，用以满足现时的住房需要。

7.2住房公积金的消费信贷

有一种观点认为，住房公积金的重点不是“存”，而是“借”，职工可以从中得到比银行利息低的贷款，用于购房，及早解决自己的住房需要。但是，职工向公积金贷款，是预期他将来继续为公积金供款为前提的。由于公积金的存款利息也低于银行利息，因此贷款者实际上是以事后的存款低息为成本，获得贷款低息的收益。实际上是自己日后支付贷款的成本。只有当公积金存贷利息差额小于银行利息时，个人才能从中获益，二者的差额实际上是很小的。

住房公积金的消费信贷，实质上是职工之间的互助，即用全体参与职工的公积金，为部分职工提供贷款，国家并没有为住房公积金提供资源。这样，就有必然有部分职工不暂不利用贷款。在这种情况下，贷款者获得的，实际上是其他职工低息存入公积金资金，前者从中得到利息差收益，是由后者低息存入的成本支付的。这显然是不合理的。职工对公积金的利用，可能出现很大的差异，从中产生的转移支付就更明显。有的职工可能长期甚至终身不动用公积金，他们的损失就更大。

住房公积金的信贷功能动力在于其微小的利差，而这又是通过职工之间的转移支付实现的。我们知道，强制性转移支付是社会保障的重要特征。其作用之一是进行收入调节，帮助低收入者。另一个作用是进行风险分担，让没有出险的受保人分担出险者的费用。然而，对住房公积金来说，贷款不以收入为条件，不存在不同收入人群之间的转移支付。而且，住房不是风险性的需要，不存在风险分担问题。因此，住房公积金存在的转移支付是不必要的。

7.3住房公积金实质上是职业福利

住房公积金存在前面所分析的问题，但它很快得到推行，得到职工的支持，有一个重要原因，就是用人单位提供的补助。对职工来说，即使是长期不动用住房公积金，损失的只是少量的利息，这相对于单位补助来说，只是微乎其微的。因此，职工在公积金制度上普遍能获得较大利益。

用人单位为职工提供补助，实际上是原来福利分房制度单位责任的转化形式。房改明确了单位不再提供福利房的原则，因此转而提供住房公积金补助，对单位来说并没有增加额外的责任，只是采取一种新形式而已。

单位公积金补助虽然是由国家规定的，但通常只在全民所有制单位执行，其他所有制单位有选择弹性，至今未见强制执行的规定，也没有像养老、医疗保障那样，有关部门积极地扩大覆盖面，要把它扩大到非全民所有制单位。因此，住房公积金在制度性质上是一种职业福利，是国家的作用只是提供制度框架，包括标准和管理，而不是强制执行。

从社会保障其他项目的情况看，职业福利在保障体制中通常起补充作用，提供高于基本保障水平的待遇，这也可能适合住房公积金的定位。

住房公积金只涉及部分居民，而且主要是收入水平较高的居民。住房公积金主要在全民所有制实行，涉及到的职工只占城镇从业从员的小部分。全国城镇从业人员约2亿，其家机关和事业单位3000多万，国有4000多万，其中许多国有企业还因效益不好，未能实行和健全这项制度。从收入水平看，全民所有制单位特别是国家机关、事业单位职工的工资收入，往往高于社会平均工资。这种情况说明，住房公积金难以用来解决低收入人群住房基本需要。

八、住房福利与住房市场的关系

8.1二者的冲突与整合

关于福利，1980年代以来人们特别关注它与经济效率的关系。无论学者还是决策者，都强调其冲突的一面。其中主要论点是认为福利增加了政府支出，致使公司税收加重，成本上升，润率降低，影响了公司的动力，影响企业的国际竞争力。在劳动者层面，劳动力人口享有福利，在一定程度上会影响他们的工作积极性。这些观点在一定程度上也适用于住房福利。但我们不一般地讨论住房福利与经济效率，而是更直接地讨论它与住房市场的关系。

住房福利与住房市场存在不同的生长空间。其中住房市场是建立在人们的购买力基础上的。居民购买力越强，住房就越大。购买力增长越快，市场需求增长就越快，市场活力就越强。而住房福利是建立在人们购买力不足的基础之上的，由于低收入者对住房缺乏购买力，要求国家提供帮助，以弥补市场的不足。因此，为他们提供福利，并没有减少市场需求，对住房市场并没有影响。

只有当住房福利过度时，它才会影响市场。过度地提供住房福利，一些本来有市场购买能力的家庭，有可能依赖福利住房，影响了购房的动力，而把本来于住房消费的资源转为其他消费，影响住房市场的需求总量。因此提供适当的福利，不能挤占市场的空间，是住房福利所必须遵守的原则。其中的关键是要有适当的覆盖面，待遇水平即住房基本需要的标准不宜过高。

8.2住房福利方式与市场的衔接

住房福利有不同的方式，选择什么方式，要考虑它们的福利效率，即能够以较小的资源满足较多居民的需要。同时，还要考虑它们与市场的衔接力。

政府廉租房基本上是在市场之外运行的。居民享受了福利，就不必再进入市场。同样，通过市场解决住房的居民，就不再与政府廉租房有联系。因此，政府廉租房越多，居民对住房市场的需求就越小。二者关系如果处理不好，最容易发生冲突。

购房福利则不同，它的作用是刺激居民购房，特别是那些有一定能力但购买力不充分的居民，福利的作用是提高他们的购买力。不过，经济适用房仍然是政府行为，如果由政府直接建设、销售，其特点就更明显，居民购买了经济适用房，就减少了对市场的需求，因此对住房市场总需求有负面影响。即使是将经济适用房委托给开发商去做，这种性质仍然没有改变。如果采取前面讨论的购房补贴的方式，就可能解决这个问题。政府提供补贴，鼓励收入低于一定水平的居民到市场购买一定标准以下的住户，就可以扩大住房市场需求，对住房市场有着积极作用。

房租补贴可以解决政府廉租房与市场的矛盾问题。享受房租补贴的居民，可以选择政府公房，也可以选择私房，到市场去租房居住，扩大了租房市场需求。采取补贴方式，政府就有可能从直接提供廉租房的责任中解脱出来，从而有利于公房的份额，扩大住房市场的份额。

8.3二者的份额

福利与市场的份额，是社会保障的一个基本问题，主要是通过福利支出反映出来。从整体上看，是福利支出占国民生产总值的比重。在某些福利项目上，例如在医疗领域，福利支出表现为政府转移支付和第三方预付，市场则表现为用者自付，二者的比例就反映了福利与市场的关系。但在住房领域，很难用类似的指标加以衡量。

住房福利与住房市场之间相互之间的份额，可以通过居民居住方式加以反映，即多少居民住政府公房，多少居民住私房。但由于公房居民通常人均居住面积较小，因此有必要采取更直接的指标，反映两类住房的面积。通过公房总面积与私房总面积的比例，就可以准确反映二者的份额。不过，这种方式还不能反映住房补贴的作用，只能反映公房和经济适用房的情况。

政府公房在住房总量中仍然会占一定份额。这有的原因，原来的住房福利以政府廉租房为主，尽管通过市场化改革，还会留下一部分公房。另一个原因是，前面已经指出，从长期成本看，政府公房要比房租补贴低。因此，政府公房不一定都要私有化。但公房的份额究竟应多大，是一个值得研究的问题。

研究公房的比例，首先必须了解住房福利需求状况，即有多少收入低于一定水平的家庭需要租房福利。其次是研究房租补贴的替代作用，即符合资格条件的家庭，有多少可以通过市场租房。由于住房福利只涉及住房基本需要，适用于小户型建筑，因此，公房的比例，还应与城市住房的户型标准协调进来。

九、资源约束条件下的住房福利选择

前面的讨论，都没有考虑资源约束这一因素。住房福利的，在很大程度上是受资源约束的。可以说，资源约束是制约住房福利目标选择的主要因素。

9.1住房福利总需求所要求的资源总量

在讨论资源约束这前，必须对住房福利所需要的资源总量有所估计，在这个基础上才能评估资源约束的程度。前面讨论了住房福利总需要问题，其中包括对各收入层况家庭的收入、住房状况、家庭结构变动趋势的了解。在这个基础上，结合一定的住房基本需要标准，进一步讨论住房福利需要的资源总量。资源总量问题可以围绕现实中不同的住房福利方式进行讨论。但是，我们关于住户福利改革的基本思路已如上述，是要提出建立统一的房租补贴与购房补贴统一的制度，因此我们围绕这种制度方式进行资源总量估算。

居住政府公房，补贴采取减免形式，不需要支出现金，因此从总量中减除。假设政府公房已安排20%居民居住，仍按上述假设，需要现金补助的为30万人，需要资金3.6亿元。由于目前公房还居住着大量收入水平高于资格条件的家庭，因此所需资金大于这个数字。大致估计，100万人的城市，按照前面提出的标准和方式提供完全的住房福利，大约需要5亿元左右。这有待于进一步研究，建立数学模型，根据实际情况确定相关变量数值，才能准确测算。

9.2资源约束问题

现有的用于房租补贴的资源，远远不能达到前述测算水平，因此连低保对象的房租补贴都骓以满足。出台了廉租住房法规的35个大中城市，到2002年8月，只有10多个城市制定了实施方案。这些开始实施廉租住房的城市，已经享受到廉租住房福利的人数也十分有限。据报道，在10多个实施廉租住房的城市，实际享受到廉租住房福利的只有几千户，其中北京798户，包头143户，郑州56户，贵阳85户。这样的比例最多只占“双困”户的7％左右，有的只占0.4％（“廉租房政策乏人喝彩”。中华工商时报，http://www.169house.com ）。

廉租房虽然有了政策，但没有相应的资金渠道。北京运用住房公积金增值部分1亿元，这笔资金对于推动北京的廉租住房起到关键作用。但是，住房公积金的收益部分，首先应用于支付储户利息。作为非营利的基金组织，用行政办法确定的借、贷利率之间应当是不盈利的，即使出现增值，也应并入基金，服务于储户利益。用这笔钱来办廉租住房，有悖于住房公积金性质，其实是将廉租房的负担转移给全体公积金储户。

其实，政府为住房福利还是有较大投入的，只不过是投向了经济适用房。由于不是以资金方式投入，而是以土地、贷款、费税减免等方式提供的，因此可选取典型城市进行研究，将这些投入折算成货币形式。这可能是个不小的数目。

改革现存住房福利制度，有必要对现有资源进行重新调整，提高现金支付补贴的能力。其中主要的办法是在改变福利方式的同时，取消经济适用房建设，将原来的投入转变为货币形式，用以按新方式发放购房或租房补贴。政府可以将计划用于经济适用房的用地，采取批租的方式出让，收益用来建立住房福利基金。

调整后的资源仍有缺口。可以考虑从两个途径解决。一是从政府每年的土地出让金中，拿出一定比例用于充实住房福利基金。二是加快存量公房改革，充分发挥其在解决中低收入