论析公共政策与公民参与：价值、困境与对策

论文关键词：公共政策；公民参与；公民文化；公民社会

论文摘要：公民参与公共政策过程具有重要的价值，它可以提升公共政策的科学性、民主性及执行力，但是，当前我国公民参与公共政策的过程还存在参与渠道不畅、参与机制不完善、组织化程度较低等方面的困境。为此，必须培育公民文化，提高公民政策参与的能力和水平；培育公民社会，提高公民政策参与的组织化水平；构建制度体系，提高公民政策参与的制度化水平。

实现公共政策的科学化与民主化是改革和完善公共政策体制的基本价值维度。在传统社会向现代社会转型的过程中，在政治民主化、经济市场化、社会信息化的大背景下，这种价值目标的达成和实现需要广泛的公民参与来支持。公民参与对于公共政策的科学化、民主化、公共性和执行力等都具有重要意义，但是，当前我国公民参与公共政策的过程还存在着诸如机制不健全、渠道不畅通、组织化和制度化水平较低的困境与挑战。因此，必须通过培育公民文化、公民社会、构建制度体系，来提高公民政策参与的能力和水平，从而进一步完善公共政策结构，优化公共政策的过程和效能。

一公民参与公共政策过程的价值

公共政策(public policy)是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案，其实质是公共权力机关对社会资源的配置和社会价值的分配。这样的资源配置与价值分配，要求公共政策的制定必须以制度为依托，经过科学的程序，大量收集信息，广泛发扬民主，充分研究论证，采用集体决策方式，并借助于现代化的技术手段才能达到公共政策的价值目标。而且，现代公共政策的基轴是公共权力机关与公民的关系，公民不仅是公共政策主体的构成要素之一，而且也是政策发生作用的基本对象。公民与公共政策之间的紧密关联决定了公民参与公共政策对于公共政策结构的完善和过程的优化都具有重要意义。这主要表现为:

(一)公民参与可以提高公共政策的科学性

公共政策的科学性有赖于翔实可靠的信息和完善的程序。公共政策过程实际上是把社会上各利益表达输人决策系统中将其转化为政策输出的过程。任何一种社会要求变为政策的前提是将其转化为政策问题，提上执政党和政府决策的议事日程，成为“政策议程”。但是，随着我国社会结构的多元化和利益要求的多样化，决策中枢面对纷繁复杂的利益要求，发现并确认政策议程并非易事，其中，难度最大的莫过于获取信息的充分性和准确性。也就是说，各级政府及其官员由于管理范围比较广、工作领域比较多，对政策制定所需宏观信息的获取相对较充分，但对微观信息掌握则相对较少，相反，公众往往掌握着大量与他们生活密切相关的微观和具体层面的信息，因而，公民的政策参与可以取长补短，为公共政策制定提供充分的信息支持。另一方面，从公共政策问题的形成、提出与分析，到政策问题的认定，再到政策目标的确定、方案的设计、评估和择优等都应遵循科学程序。但现实中，部分决策者往往置程序于不顾，一拍脑袋就决策，造成巨大的决策失误代价。因此，公民的参与和监督有利于完善公共政策制定的程序，从而确保公共政策的科学性。

(二)公民参与可以提高公共政策的公共性

公共性是公共政策的本质特征。公共决策主体选择、综合、分配和落实公共利益时，可能代表公共利益，也可能夹杂个人利益;可能代表某一群体的利益，也可能忽略另一群体的利益;可能重视长远利益，也可能侧重眼前利益。根据公共选择理论的立场:“现代政府仍是一种人类组织，政府官员与任何其他人没有什么差别，既不更好，也不更坏，他们一样会犯错误。由此可见，政府官员参与公共政策制定时会产生自私动机。当然，把所有政府官员都视为这种“经济人”有失偏颇，但现实中确实也不乏这样的政府官员存在。为了解决决策中的价值冲突，并防止决策主体的自利倾向，就需要公民参与公共政策。公民的参与能保障自身合法利益不受侵害，能更有效地使决策者趋于理性，保障公共政策的公共价值目标。这主要通过对已纳人公共行政过程的政策问题，在具体方案设计时出谋献策，而决策机构在决策过程中主动或被动地与公民对话并吸纳公民的建议，从而确保政策的公共性。当前，我国公民主要通过人大、政协的政策建议、政府召集的征求意见会、座谈会、专家学者参加的咨询会以及公民个人、社会团体的建议等形式来影响公共决策。

(三)公民参与可以提高公共政策的民主性

政治学者林德布洛姆(C. E. Lindblom)认为，“在民主国家中，决策过程面临着两方面的要求:一是追求效率，二是提高对民众控制的反应能力。人们既希望政府制定政策的科学性，又希望政府能够在政策过程中满足民众的多种要求。换言之，政策既合理又民主。公共政策的民主性，就是要使不同利益群体特别是社会公众在政策过程中反映他们的意愿、要求和主张，尽可能地体现民众的利益，使政策的各个程序都接受公众的批评、建议和监督。现代公共政策过程不仅是一个关系政策是否科学的认识过程，更是一个关系社会利益如何分配的政治过程。公共政策同公众利益密切相关，如果把公众排除在政策过程之外，剥夺了公民政治参与权，公共政策就难以维护民众利益。因而，完善的公共政策过程就是让所有的政策参与者在某种程度上追求自己利益，把与自己有关的信息和主张融人政策过程，以实现控制和说服对方的一种途径。

(四)公民参与可以提高公共政策的执行力

科学的政策方案只有通过政策执行才能变成现实。政策的执行常常需要施政者与目标对象之间的密切合作，如果后者是被动、消极的，那么政策的效果会大打折扣或成本大增。公民是政策直接作用的对象，政策能否产生良好的效果，除了取决于政策质量、政策主体执行的力度外，还取决于作为政策客体公民的支持程度。公民参与使社会公众对政策合法性予以确认，对政府的信任感大大提升，从而以积极、正面的态度推动政策的执行，减少政府推进政策执行的成本投人，大大提高了政策的执行效力。随着我国公民素质的提高、意识的增强和政策分辨能力的提高，在政策执行中的作用将越来越大。

(五)公民参与可以提供公共政策的调整依据

实践是检验真理的唯一标准，政策只有经过实践检验，才能知其完善与否和作出正确的调整修改。普通公民是政策直接作用的对象，对政策优劣有着切身体会，因而是政策评价的主体。科学的政策代表广泛的民意，反映人民的要求，会得到人民的拥护并能顺利执行，而未能代表民意的政策，由于偏离了价值目标，理所当然地得不到民众的支持，公民必然采取各种方式抵制，使之不能执行下去，迫使政府取消或调整该项政策。

二现阶段我国公民参与公共政策过程的困境

“政治参与是旨在对政府决策施加影响的普通公民的活动。从公共政策角度看，公民的政策参与实际上是公民在利益表达上积极性和有效性的反映，是公共政策民主化的一个重要尺度。现阶段我国公民参与公共政策较之改革开放前有了明显的变化，这与我国现阶段政治、经济、社会全面转型相适应，具有进步性。主要表现为:由政治运动式参与向分配利益性参与发展;由单一的政治利益群体参与向多种利益群体共同参与发展;由表态性的被动参与向智能性的主动参与发展;由单一的官方参与渠道向多样化的民间参与渠道发展;由失衡性参与向平衡参与发展。但不可否认，我国公民在公共政策实践中的参与在深度和广度上仍很不够，存在参与渠道不畅通、机制不完善、组织化和制度化程度不高等方面的困境与挑战。"

(一)公民参与公共政策的渠道不畅通

社会主义市场经济体制的合法化打破了原有社会利益均等化的状态，导致了经济结构和利益结构日趋多元化，促进了公民利益意识的觉醒，人们开始认识到追求合法利益的合理性。这为公民政策参与提供了最为现实与可靠的动力。特别是上世纪90年代中期以来，社会阶层的分化和利益的冲突日益明显，群体的利益表达和政治参与意识逐渐高涨，“不同利益群体和社会成员为实现自己的利益要求，迫切希望将自己的意志输人政治系统”。“人们为能够按照市场经济规律实现和维护自身利益来追求利益的最大化，必然要参与和自己利益密切相关的公共政策，向政策体系表达自身的利益要求，甚至讨价还价施加压力，从而影响政策体系对社会资源和价值的权威性分配向着有利于自己的方向发展。这种强烈的政策参与愿望必然对各种利益表达渠道提出了诉求。公共政策实践中，公开的讨论越来越热烈，明显出现了不同利益的观点碰撞和方案选择。同时，政府也开始正视社会中多元利益共存的现状，不再回避公共政策制定中的利益冲突和协调问题，而是通过特定措施(如听证制度)在一定程度上扩大了政策制定的参与面，促进了不同群体的利益表达和利益协调。但是，由于我国不能照搬西方相对完善的以代议和游说为核心的利益表达与协调体制，而人民代表大会制度的改革和完善也难以在短期内完成，因此，在相当长时期内我国仍将缺乏畅通的利益表达、沟通与协调渠道。这必然导致公共决策中的群体参与很不规范，参与程度严重失衡，某些强势群体甚至可以轻而易举地影响决策过程，控制政策走向，而更多的群体由于缺乏组织和技术支持，不能有效地参与政策制定，不能系统、深人地表达其利益诉求。其结果必然是许多公民参与以非制度化的形式出现，严重地影响和阻碍公民有效地进人国家政治生活的过程。也就是说，还要拓宽真正能够吸纳公众参与公共政策的渠道，人民群众表达自己意见和愿望的要求才能得以充分及时的满足。因此，在我国当前体制环境下，为实现公共政策的科学与公正，如何有效解决公共政策中多元利益表达、沟通和协调的渠道不畅问题是一个严峻的挑战。

(二)公民参与公共政策的机制不完善

(三)公民参与公共政策的组织化程度较低

尽管目前政府开始重视公共政策中的公民参与，专家学者、媒体、公众在公共决策中的参与程度越来越高，但社会参与的组织化程度仍然较低，各方意见和智慧不能充分整合到公共决策过程中。当代中国社会主要存在中华全国总工会、中国共产主义青年团、中国科学技术协会、中华全国工商联合会、中华全国妇女联合会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会等八大政治社会团体，基本上包括了除农民以外的几种主要社会力量，如工人阶级、学生、妇女、青年、台胞、侨胞等，这些政治社会团体是中国政治社会中主要政治社会力量分群的反映。同时，随着中国社会的全面转型，迅速发生结构分化的社会格局引发出许多新的政治社会团体，如个协、私协、文联、科协等等，在民主政治与自身利益的促进下，他们也有了自身独特的政治诉求。在公共政策的形成过程中，党和政府也把这些政治社会团体当作重要的参考要素，在进行一项重大决策前，一般都要通过政治社会团体了解该团体所代表的社会力量的反映;在一项政策实施后，党和政府也主要通过政治社会团体来密切关注政策的实施效果。当代中国社会的各种政治社会团体在公共政策过程中确实起到了表达、协调、综合公众意愿的作用。但不容回避的是:我国政治社会团体的发展还远不成熟，表现为多数政治社会团体尚缺乏充足的代表性，未能充分获得成员的高度信任和支持，因而不能有效地把成员团结起来，形成统一意志。多数团体的成员虽身在团体之中，但对团体目标和活动不感兴趣，缺乏内在的、深刻的认同感，难以真正在心理上形成对社团的强烈归属意识。许多政治社会团体的章程几十年不变，人员结构老化，缺乏高素质创新人才，工作制度僵化，管理水平较低，因而不能根据政治形势和市场条件的变化来不断修正自己的目标，对社会生活缺乏应变能力。这样，政治社会团体就无法实现应有的功能之一—进行利益表达和利益综合、对公共政策施加影响，自身的优越性也就得不到充分体现。特别是这些团体大都没有像西方国家的利益集团那样充分发挥其功用，主要是因为“对于意见整合和决策者来说，他们所表达的意见固然也可以说是一种‘压力’，但他们本身不以施加压力为主要目的。”组织在理论上应该具有输人和输出的两种功能，不仅表达和综合民众的意愿，以利于政府形成合民意的政策，而且通过政策执行发现民众对政策的看法，再反馈给决策者，形成政策制订与执行的良性循环。但是，一方面，由于我国传统政治文化所致，理论上的完美变成了一种幻想:“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。新中国成立后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制又很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”因此，它们更多发挥的是在党组织和政府与人民群众之间沟通信息、反映情况的“桥梁”和“纽带”作用，内化为党组织和政府机关的“附属物”，其团体表达功能非常微弱。这种组织结构的一体性和性质的单一性致使我国组织化的政治参与形式尚未达到最理想效能。另一方面，由于我国的利益代表组织的发展起步晚，还很不成熟，很多组织实际上具有官方或半官方的特性，不能充分代表民意，这就造成了公民在政策参与中陷人了多重困境。事实上，公民政策参与的目的就是要表达自身诉求，并且对部门利益和单位小团体利益形成相应的制约以实现自身的利益，但现实政治生态中，一个原子化的个人无法与组织化和权威性的国家机器相抗衡，他们必须联合起来组成利益代表组织，以此来影响政府公共决策。因此，“人民群众应该在不同程度上组织起来。如果人民群众处于一种无组织状态，那么他们就不可能形成比较强大的力量，从而他们的利益要求也就很难引起政府的注意和被政府所采纳。这样便提出了社会结构多元化的任务。也就是说在政府之外，需要形成多种多样的群众性的利益表达组织，从而可以从各个不同的方面来强有力地反映人民群众的利益。由此可见，提高我国公民政策参与的组织化水平对于公共政策结构的优化和过程的完善具有重要意义。

(四)公民参与公共政策的制度化水平较低

三提升我国公民参与公共政策过程的路径

我国公共政策科学化、民主化与公共性等价值目标的实现，必须切实解决公共政策过程中公民参与所面临的困境与挑战，这不仅要培育公民文化，提高公民的政策参与能力，培育公民社会，提高公民政策参与的组织化水平，而且要从根本上构建参与的制度体系，为公民制度化的政策参与提供保障。

(一)培育公民文化，提高公民的政策参与能力"

文化对于社会个体的影响最为持久和有效。现代公共政策对公民的积极参与提出了前所未有的诉求，而这不仅需要完备的政策参与机制和规范，而且还需要参与型的政治文化培养公民的自主意识和参与能力，为公民政策参与创造良好的心理背景。政治文化虽然是人们对政治的主观取向，但它深刻地影响着人们的政治行为，对形成人们的政治行为模式具有重要作用。正如阿尔蒙德(Almond, Gabrial)所说:“政治文化在几个方面对利益表达都是重要的。”“如果有机会的话，参与型文化更易于动员人民。也就是说，参与型的现代公民文化是现代民主政治和公民政策参与最有力的支撑。现阶段，中国许多公民有很高的参与热情和强烈的参与愿望，但是由于一些不合时宜的文化观念的束缚和参与能力的限制，其参与公共政策的效能极其低微。为此，进一步完善公共政策，克服公民政策参与中的问题，必须培育公民文化，提高公民的政策参与能力。而在公民文化的培育过程中，确立公民资格、培育公共精神对于提高公民政策参与在当前最为关键。公民资格是一个社会政治共同体内一定水平平等基础上的普遍权利与义务的集合，它以一定的公共精神底蕴反映着共同体的社会结构。公民资格是公民参与的基础，如果公民没有体认到其所具有的公民资格，没有体认到自己的权利和责任，那么其参与就会变成一种盲目、甚至危险的行动，而且还会影响到公共利益的实现。在中国，虽然公民资格在宪政结构中业已确立，但这种资格并没有完全在实际政治生活中内化为公民行为。相反，公民往往只能是公共政策的被动接受者，成为国家和政府政策产品的消极消费者。这种角色导致公民政策参与的实质性作用大打折扣。所以，从根本上确认公民在决策参与中的主体地位，倡导一种积极的公民资格和强烈的公民精神，促进公民积极地参与决策，引导和教育公民承担责任就成为参与式公共决策的必然要求。公共精神实质上是一种共识，是一种以利他方式关心公共利益的态度和行为方式，其本质是有效解决集体行动困境的一种动力，而这种精神恰恰是中国社会所缺失的，也正是公民参与公共政策所必需的。因此，培育公共精神，不仅在进行公共决策时比较容易取得决策所涉及公共间题的利益相关者的支持和顺从，实现决策过程的正和博弈，而且还可以减少决策过程中的利益和价值冲突，降低社会成本和决策成本，从而能够更好地提高政府的决策能力和治理能力。

(二)培育公民社会，提高公民政策参与的组织化水平

从参与主体看，公民政策参与可以分为个体参与和组织参与两种形式。个体参与是指单个公民从个体利益出发，凭借自身拥有的资源，采取单独行动参与政府决策，进而追求利益的行为;组织参与则是现代公共治理型民主背景下公民参与的主要方式，以公民社会的成熟发达为前提，这种参与由于集合了大量个体公民的资源，因此更具影响力，更能表达和实现公民利益。对于当前中国公共政策参与中存在的精英“内输人”和组织化程度偏低的困境来说，提高参与的组织化水平具有重要意义。因此，必须使公民更多地通过强大的组织力量来参与政府决策，即用组织来凝聚分散的个体力量，形成公民参与组织网络，因为这种组织网络“以群的联合力量和集体行动来弥补个体自己能力的不足。因此，公民参与的组织化建设乃至参与网络的形成是提高公民参与组织化水平的重要途径。不过，在现代国家与社会二元化分离的背景下，公民参与的组织化网络扎根于公民社会之中，与公民社会的成熟相伴随。公民社会是一个具有自组织能力的巨大的系统，其主要依靠内部自发生成的秩序得以维持，而无需国家强制力从外部建立，这意味着公民社会对政治国家或公共权力的排拒和对抗。公民社会在公民与政治国家之间架起了对话的通道，并确立了稳定的秩序。公民的各种要求、主张在公民社会里积聚，并通过公民社会中特有的各种组织向政治国家表达，而政治国家也通过公民社会对公民的行为进行引导，因此，公民社会的培育是提高公民参与组织化水平的社会条件。为此，一方面，要推进公共媒体的形成。在公民社会中实现公众对社会公共事务的参与和充分讨论，公共媒体发挥着重要的作用。所谓公共媒体也就是大众传媒，而不是公共权力机关的“喉舌”和“传声筒”，不隶属于任何的公共权力机关，它相对于公共权力机关具有独立性和自主性，是保障公众充分表达诉求和沟通意见的媒介。只有公共媒体得以形成，公众的“话语权力”才能得以发挥作用，公众才能真正制约政府的体制化权力，也才能在决策中形成真正的意见交锋和互动;另一方面，要大力发展社会中介组织。被称为“第三部门”的中介组织的发展对公民社会的形成至关重要。在现阶段，虽然“社会国家化”和“国家社会化”的现象已经有所改善，但是中介组织的发育还很不成熟，在我国的公共决策过程中并没有形成能与政府进行“讨价还价”的抗衡力量，从而助长了公共权力的异化趋势。因此，要完成对中国社会的现代化改造，建立一个区别于和外在于国家的自主而多元化的社会，第三部门的独立和发展既是一个非常重要的内容，也是一个重要的途径。

(三)构建制度体系，提高公民政策参与的制度化水平

“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”，是对制度规范融合情感依恋和获得价值认同的模式化、社会化过程。要扩大和规范公共政策中的公众参与，必须完善公众参与的制度化途径，因为，“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定。现代公共政策的基轴是公民与公共权力机关的关系，要达成公共政策的民主性、公共性与科学性的价值目标，不仅要体现公民参与并对决策过程发挥制约作用，而且还要体现出在决策过程中公民与公共权力机关双方之间的互动关系。也就是说现代公共政策包括两个机制:一个是公民的参与机制，另一个就是政府有效的回应机制。因此，为了克服我国公民政策参与制度化水平低下的困境，必须实现公民政策参与的制度化和政府对公民诉求回应的制度化。所谓公民政策参与制度化即公民政策参与的合法化、合理化、法制化，是指公民政策参与的制度规范在政治社会化的过程中和人们参与的实践过程中获得价值认同的模式化和社会化过程。实现政策参与制度化就是要把公民参与政策的过程纳人法定的规则体系中，用强制性的规则来规范公民的政策参与行为，实现政策参与程序化、规范化，经过长期的政策参与，使政策参与制度和规范成为公民的一种内在价值认知，成为公民政策参与潜移默化的行动准则和行为模式，从而使公民政策参与由一种外在的强制转化为内在的心理需求。所谓政府回应的制度化，就是指在政府与公众互动关系中，实现政府对公民利益诉求回应的流程化、模式化和规范化。这是政府与公民之间形成互动关系经常化的重要组成部分。因此，必须建立常设性的政府回应载体，对公共决策回应程序进行制度化规范，同时，还必须确立政府对公众诉求的回应意识，使政府形成一种“有求必应”的回应状态。

必须进一步指出的是，要实现公民与政府之间的双向互动，还必须有一些具体的制度化模式给予保障。在改革开放的实践中，执政党和政府不断总结经验教训，提出了公共政策科学化、民主化的理念，并逐步形成了改革和完善决策机制的思想。如党的“十六大”报告中提出，要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。报告第一次系统地提出改革和完善公共政策机制的问题，指出“要建立深人了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”并要求“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制度和责任制度，防止决策的随意性。”这实质上成为我们构建公民政策参与制度体系的指导思想。为此，必须逐步建立下列一些制度形式:

(1)公共政策公开制度，就是公共决策主体主动或通过申请，用法定的形式向社会或利益相关者公开(除涉及国家秘密、商业机密和个人隐私之外的)公共政策过程、结果及其相关信息的活动过程;

(2)公共政策咨询制度，就是公共政策主体实施公共政策时，就政策问题向专家学者或咨询机构等非决策者征询意见的过程和活动;

(3)公共政策听证制度，其本质是一种公共政策对话形式，就是公共政策方案的初拟、优化和择定的过程，它不仅要求做到决策的依据、信息和决定“三公开”，而且允许和鼓励参与听证的各方，特别是利益相关者就决策相关事项进行陈述、质证和辩论，在一定程度上融合了现代决策信息、咨询、参与、控制、监督、反馈等多种功能，保证各方社会利益主体平等参与公共政策过程;

(4)公共政策评估制度，就是指依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益和公众回应加以判断、评定并由此决定政策变迁的活动;

(5)公共政策责任制度，就是决策者在公共政策的过程中，由于错误决策或决策失误而导致社会经济、政治发展的不良后果，侵犯了公共利益和公民的基本权利，而必须对其作出的决策负责，并依照宪法和相关法律、法规受到应有的处理和制裁的制度。