试论我国直选制度的选民登记程序

从广义上看，我国的直接选举既包括区县及乡镇人大代表的直接选举，也包括农村村民委员会的和近年来城市的社区直接选举。从狭义上理解，直接选举只能是指我国基本法和选举法所规定的区、县或乡镇人大代表的选举，也就是具备法律意义的地方权力机关组成人员的代表选举；村民委员会和城市社区居民委员会的直接选举则是村民或市民自治组织的选举，属于基层民主的范畴。

本文所称的直接选举，是指狭义上的区县及乡镇人大代表直接选举。笔者试就目前我国直接选举制度中选民登记存在的问题，结合国内外有关选民登记制度的理论和实践，提出修改法律法规及改革选举方式的建议。

相当一部分市民的意见集中在选民登记上，他们反映：没有接到任何单位或机构通知他们参加选民登记，政治权利被变相的剥夺。这些未能参加选民登记的市民主要是部属企业或外企、私企的员工，及本市一些下岗、退休职工。如某民营企业的员工来信说，今年的3月6日是全市区县人大代表选举日，他们的老板对此不感兴趣，所以公司的员工都没有拿到选民证和选票，也没有参加任何选举活动。一位从国有企业失业在家的市民在电子邮件中说，他原来的户口挂在单位集体户口内，这次选民登记中，许多人都拿到了选民证，但无人通知他去进行选民登记，于是他问，难道失业了，政治待遇也“失业”了吗？ 从国内其他省市人大制定或颁布的区县或乡镇人大代表的选举实施细则或办法来看，也基本上大同小异，尤其是在确定选民所属选区登记问题上，均采取有工作单位的在工作单位登记为主；无工作单位的以户口所在地登记为辅的原则。如开平市选举委员会2002年底发布的“关于选民登记的有关规定”[1]中明确：“以户口（包括自理粮）所在地为原则，一般应在户口所在地进行选民登记；户口不在本镇、办事处的外地临散工，一律回原籍参加选民登记。市直属单位部门干部、职工及市国有、集体厂、企业的干部、职工在工作单位参加选民登记。户口不在本市的行政、企事业单位的干部、职工在现单位参加选民登记。在国有、集体企业的劳动合同工，现仍在该单位工作的，参加该单位的选民登记。私营企业、民营企业、外资独资企业合同工、临时工回原户口所在地参加选民登记，其他人员在企业所在地参加选民登记。”

选民登记是国家对公民的选民资格在法律上的确认，也是每个公民有无选举与被选举权必经的法律程序。选民登记的目的，是使公民通过登记这道程序，从法律上确定其是否拥有选举和被选举资格，然后才能确定其是否享有选举与被选举的权利。只有通过登记的公民才能成为选民，才享有选举与被选举的权利，才能顺利地参加到人大代表直接选举与被选举活动中，充分行使《宪法》赋予的政治权利。因此，选民登记程序是我国《宪法》认可或赋予公民选举和被选举权的前置性程序，是公民获得选举或被选举资格的第一道关口。

从我国《选举法》的有关规定来看，我国的选民登记制度具有以下特点：一是选民登记按选区进行，经登记确认的选民资格长期有效；二是每次选举前需要登记的上次选民登记后新满十八周岁的或被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的人；三是每次选民登记时的选民名单的核对、选民证的发放及选民名单公布等工作，由选举委员会组织管理；四是规定组织直接选举的机构为：在不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。除乡镇一级选举委员会受上级人大常委会领导外，其他的选举委员会受同级人大常委会的领导。五是确立了对选民名单的申诉和诉讼制度。

但从现行的《选举法》和各地的选举实践来看，我国的选民登记程序过于简单、模糊，整部《选举法》中关于选民登记的第六章只有三条四款，给我国的区县或乡镇人大代表直接选举留下了立法空间。在选举实践中，具体的选民登记工作" 只能靠领导各级选举委员会的地方人大用“细则”或“办法”来加以规范，这种以简单的全国性选举法律和各地人大出台地方性法规及选举委员会发文补充等方式相结合而确立的直接选举制度，确实在一定时期内给地方各级人大代表直接选举解决了操作规程上的困难，但随着时间的推移及社会的进步，这种选举制度至少存在以下三个问题：

（一） “选民登记”与“登记选民”之间的矛盾

我国现行的《选举法》规定按选区进行选民登记，每次选举前需要登记的是对上次选举后，新满十八周岁或被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民。按此可以理解为：只有选民信息发生变化或因达到法定年龄需要进行选民登记之外，其他选民是一次登记长期有效。只要是进行过选民登记的选民，其选举资格无需重新确认，只需在选举日的二十日前注意选区内公布的选民名单并领取选民证即可。登记后迁居到新的选区，需将名字列入新选区的选民名单。对死亡的或被依法剥夺政治权利的人，从选民名单中除名。

这种选民登记的方式实际上是登记选民性质，即由选举组织机构主导式的登记选民。选民因无须主动登记，只是坐等选举工作人员来核实选民资格和送选民证上门，不太会去关注选区内公布的选民名单。一旦选民名单未列入而二十日时间已过，其选举的资格已无从弥补。据新华网报道，合肥市今年区人大代表换届选举中，由于选区划分的调整，某区的两个镇在选民登记时，竟然把安徽省社会科学院等单位“遗漏”了，有二百多名选民在不知不觉中失去了选举人民代表的权利[3]。这起报道从表面看，是选区划分后，相关的两个镇的选举委员会都误认为被“漏登”二百多名单位选民应参加对方镇的选民登记而引起，是选举委员会工作失误而造成选民选举权的失落。笔者认为，如从另一个角度看，被“漏登”的二百多名单位选民为什么不去主动登记呢？如果他们关心所在选区已公布的选民名单，并在二十日内及时向选举委员会提出异议，其选民资格仍可得到确认。

这种主导型登记选民的方式对选举组织者和选民均无益处。从选举组织者来看，《选举法》只对少数选民信息发生变化的公民设定了需要登记的义务（这种义务设定也是模糊的），大量的选民名单核查工作难保万无一失，而遗漏登记的后果，则是选民选举权利的丧失；对选民而言，由于这种选民登记方式，导致他们的民主权利意识淡漠，特别是社会上下岗、失业人员及迁居或外来人员这些最容易被遗漏登记的人群，他们并不知道选民登记意味着什么，也不知道自己应当被划入哪个选区怎样进行登记，更不知道选民名单公布后如何维护自己的权利。往往在选举结束后，他们才意识到自己已被排除在人大代表选举活动之外，产生自己的政治权利被漠视或被剥夺的感觉。安徽省社会科学院这样单位的选民尚且不知道以主动登记来保障自己的选举权利，社会弱势群体就更无从谈起了。

（二）选民名单公布方式中的问题

现行《选举法》对选民登记程序的规定十分简单，对具体的一些操作程序如选民名单公布的方式，选民证的发放与领取等均由各地方人大制定实施细则或办法来具体化。单位选区的选民名单公布与选民证的发放中，因为地点和人员都相对集中，不会存在太大的问题。但是一些私营企业及外资企业的问题就较为突出，主要是企业的负责人对选举不感兴趣或选举观念淡漠，因此，选民名单是否公布及如何公布，都会产生员工的选举与被选举权被侵害的后果。

此外，以居住地登记的选民名单的公布情况也不容乐观，有些下岗或失业职工根本无从得知从何处看到选民名单，也不知找什么地方去领取选民证。迁居新住处的选民更是因对环境不熟悉，或因新居住小区居委会尚未成立，或选举委员会对新迁居民的不熟悉等因素，导致公布选民名单时有选民漏登情况的发生。

（三） 选民登记时的选区归属选择权问题

尽管《选举法》对选民登记时的选区归属上没有作限制性规定，但全国各地的区县或乡镇人大代表选举实践中，基本都采用单位登记制为主，户口（或居住地）登记为辅的原则。这种以单位划分选区并以单位人登记选民资格的做法，是对选民在何处参加选举的变相限制，也使得单位选区的选民根本没有参加选举的热情。选举与单位一旦挂钩，就掺杂了许多复杂的因素，如上下级关系、人际关系等，无法使选民表达自己的真实意愿，而且以单位为选区选举出来的代表，往往与单位利益联系密切，不太会为单位所在选区内其他选民的利益而履行代表的职责。

我国社会经济体制改革的成功和城市建设步伐的加快，给老百姓的居住条件和生活方式带来极大的变化，原有的选区划分与选民登记方式早在1998年就开始面对重重困难：一方面大量的人员流动及城乡人户分离等问题，使选区在登记选民时存在大量的不确定因素，无法在选民登记时做到不遗漏或不重复登记选民；另一方面，这种长期以来由选举的操办者包办选民登记的做法，已经使选民选举意识淡漠，习惯于被动的接受选民登记。待选民登记和选民名单公布，特别是选举结束后，未领到选民证参加选举的选民就会产生选举权被剥夺的想法。从许多市民的电话及来信中，我们可以得知，他们完全知道选民登记及选举已经或即将开始，但他们还是责问，为什么没有人来为他们登记选民资格？

现行选举中存在的种种弊端，从根本上讲，应从重视我国《选举法》中选民登记的程序设置和改变选民登记观念出发，修改我们的选举法律和改革现行的直接选举制度。因此，我们有必要拓宽视野，结合我国国情，研究和比较西方国家的选举制度，学习和借鉴别国选举制度中有益的精华，以提高我们选举的民主程度，完善和发展我国的直接选举制度。

早在古希腊的雅典城邦制度就是实行的“主权在民”的直接民主制度，不过，这是由全体公民直接参与城邦的治理，并非是通过选举代表，组成议会或代表大会来治理国家的那种制度，选举和选举制度是伴随着近代资产阶级议会制度的产生和发展而逐步产生的[4]。因此，选举制度是现代民主国家政治制度中相对独立的一项重要政治制度。

美、英、法、澳等国家的选举制度中，选民资格的确认也是通过选民登记来完成的。但对选民资格的条件和选民登记的方式上，有着一段与封建势力不断斗争的漫长的历史过程。

英国1689年的《权利法案》中关于议员自由选举的内容，被公认为是最早实行议会制度和选举制度的国家。但是，当时的英国对选民资格有着种种限制，如只限于拥有40先令以上收入并有自由土地者才有选举权；而作为候选人的郡议员每年的收入必须在600英磅以上等等[5]。法国在1791年确立的君主立宪制和选举制度中，把公民分为“积极公民”和“消极公民”，规定只有拥有一定财产和纳税的人才是享有选举与被选举权的积极公民。而美国最早的1787年宪法除了为国家公职人员设定一定的资格条件外，让各个州自行规定选民的资格，这使得当时的美国好几个州在选举制度开始的时候，也只限于拥有一定财产权或缴纳一定数额税金的白人成年男性才拥有选举的资格[6]。尽管美国在1830年基本上取消了财产限制，但仍只有白人成年男性才有选举权与被选举权，妇女与黑人则因为性别、种族甚至文字测试等规定，一直不享有选民资格，更不能参加选举投票。这些西方国家早期在选举制度中对选民资格的种种限制，经历了长达一百多年的争取普选权运动和不断修改宪法和选举法，才确立了向一切人开放的具有现代民主意义的选举制度，其基本内容可归纳为普遍、平等、直接、秘密四项基本原则[7]。

从西方国家现代选举制度中的选民登记程序看，主要有两种截然不同的制度性规定。绝大多数的西方国家包括美国在内，都" 是公民自愿登记选民资格并领取选票，这种选民登记的方式主要源于西方国家对个人自由给予充分尊重的法律理念，即公民是否行使法律赋予的权利由其自主决定。但在美国近年来的选举中，由于这种选民登记方式，出现投票率不高，很多人都不去投票的情况。即使在美国总统选举中，选民的投票率也一直徘徊在50%左右，这意味着有半数合格选民没有去参加投票选举。这其中主要原因是选民必须先登记才能投票所致[8]。由于美国人口流动性大，而选民登记是按居住地划分的选区进行的，那些迁移到新的地方的人需要重新登记或者将他们原来的登记转到新的选区，因此，总有一定数量的选民种种原因没有去登记而无法参加投票。当然，美国也有一些选民认为投票与他们的利益没有什么关系，而采取漠不关心的态度，因而也减少了参加投票的人数。这种现象已经引起美国一些学者的关注，他们建议是否应当将选民登记系统简便化到像申请或延长驾驶执照那样，可能有助于提高选民的投票率[9]？也有人认为是美国选民的公民和社会义务感在下降。美国福兰克林和马歇尔学院的政府专业教授D·格里尔·斯蒂芬森（D Grier Stephenson）在《民主选举的原则》一文中指出：“鼓励更多的选民参加投票应该是选举的重要目标之一。低投票率即使不引起警觉，也应该受到关注。”因为在他看来，民主的主要表现形式就是选举。低投票率有可能使一些善于组织、有强烈动机的利益集团的影响力变得过于强大。只有在多数人认为选举公正而自由的情况下，选举才能产生效果。 澳大利亚独特的强制选民登记与投票方式，蕴含着这样的理念：对公民而言，选举不仅仅是一种权利，更是一种义务。有些西方国家对澳大利亚的这种强制选民登记和投票提出责难，认为这种规则侵犯了公民的个人自由，但澳大利亚并没有因此而改变它，认为这种强制性的选民登记与投票规则对澳大利亚而言是利大于弊。因为在地广人少，居住分散，人民生性散漫的澳大利亚，如果没有一些强制性的要求，选举的参选率就会很低，选出来的人就没有代表性，选举也就失去了意义[11]。据统计，在实施强制登记与投票前，澳大利亚最高参选率为78%；实施强制登记与投票后，参选率逐步稳定在95%----96%。从民意调查来看，澳大利亚人对强制登记与投票持欢迎与肯定的态度，认为对澳大利亚有利并为这种选举制度而自豪。 澳门特别行政区立法会在2000年11月21日通过了《选民登记法》。这部登记法共有五章五十五条，对选民登记的效力、选举组织的维持和地点及管理、信息数据库、选民资格的认定、登记程序、选民登记册及资料的更新、选举诉讼程序、法人选民登记及相关的资格认定和程序、妨碍选举的罪名和不履行法定义务的处罚等等，作了十分详尽的规定[13]。这部登记法的主要内容是：任何人通过登记申请书办理登记；一次登记具有永久的效力；已登记的选民应使用更正申请书的方式，向选举组织机构更新法定须登记的个人信息；选民登记的资料使用信息工具制作、处理和更新；法人与自然人一样具有选民资格；选名名册的公开及查阅方式等等。其特点主要是：在适用范围上，该法中选民登记程序的所有规定，既可用于立法会的直接选举，也可用于立法会的间接选举；在选民主体上，规定自然人和法人均享有选民资格并同样予以登记；对选民登记名册的展示，规定每年在选民登记地点或在负责选民登记事务的实体指定的其它地点展示，且连续展示时间为十天。

笔者认为，我国的人大代表直接选举制度的改革必须适合我国的国情。在人口众多的中国组织人大代表的直接选举，首先面临的就是选民登记的问题，因为这关系到选民的对选举的参与度以及选举的民主程度。我们可以不必像澳大利亚那样规定选民必须强制登记与投票，但可以改变选民登记的方式----即由选民被动登记改为选民主动登记，也就是实行真正的“选民登记”而不是“登记选民”。因此，建议修改1995年《选举法》第二十六条中“经登记确认的选民资格长期有效”一段为：“经登记确认的选民资格长期有效，但每次选举前，选民仍应主动履行选民登记手续。”

在选举实践中，因为现行《选举法》的这项规定，使得选民认为其在上次选民登记中已得到选民资格的确认，如果这次选举中漏登就是剥夺其选举与被选举权，事实上，这种漏登确实是产生了选民选举与被选举权在本次选举中丧失的法律后果；其次，选民一旦没有履行选民登记而未列入选民名单，无论其是否向选举委员会提出申诉，都增加了选举委员会与选民不必要的麻烦；再者，经登记确认选民资格长期有效与每次履行选民登记手续并不矛盾，只是对该届选举中选民身份的再审核，选民有义务主动履行登记。因此，这种对选民义务的设定，是为选民权利增加的一道程序保障，同时也能提高选民自己的民主权利意识，让选民自己决定是否行使这项政治权利。

随着社会经济的不断发展，公民迁徙的自由度不断在加大，选区的划分都有可能改变，选民的状况不可能一成不变。那么，一次选民登记长期有效如何体现？如何操作？每三年或五年一次的乡镇或区县人大代表换届选举前，与其让各级选举委员会去费心耗力的核对上届选举登记的选民名册，不如在原有选民名册的基础上，让选民主动重新履行登记手续，在确保选民的权利前提下，提高我们选民登记的准确率，增加选民在代表直接选举中的参与度。

选民主动登记原则的确立，并不排斥各级选举委员会在选民登记中的积极作用，更不是以减少选举委员会工作量作为目的。组织形式多样的选举宣传活动，做好选民登记包括核查选民名册在内的工作，是各级选举委员会的重要职责。首先，选举委员会应当公布本选区选民登记站的具体地点、登记的时间与登记的办法；同时也应将选民名单公布的时间及如何领取选民证和何时发放选票等一并公开告知，让选区内的每个选民知道何时开始选民登记，可以或者应当在何地并如何进行选民登记及领取选票。选民在规定的登记时间内不去主动登记及在选民名单公布后二十日内又不提出异议，只能视作其放弃自己的权利。这种选举委员会宣传和组织选举登记、核实并公布选民名单与选民自己关注与行使选民登记的权利相结合的做法，只会提高和强化广大选民的" 民主权利意识和公民社会责任意识，也能更好地保障公民的这项政治权利不因制度的缺陷而失落。

其次，在选民登记方式改变的同时，建议放开选民登记的选区限制，并在修改《选举法》时予以明确，即选民可以选择在其工作单位所在地进行选民登记，也可选择在其户籍所在地或经常居住地进行选民登记，使选民能在自己熟悉和关心的选区内行使选举权，选出选民信任的有参政议政能力的人大代表。这是我国现代社会由单位人向社会人身份转变的必然结果，也是直接选举民主性的体现。

严格地讲，对选民选区归属的限制，使相当一部分选民的自由表达度受到一定限制，选举的平等原则很难得到落实。改变目前选民选区归属的方式，是我国选举制度全面完善和发展的最终结果，我国《选举法》虽然没有限定选民登记时的选区归属，但正是由于这种法律规定的模糊做法，给整个选举制度带来缺陷。立法的修改，能使选民享有在其工作单位选区或在其居住地选区登记选民资格并参加选举的选择权，既可以增加选民对自己选出的人大代表的信任度，又可以加强被选出的人大代表向选民负责和为选民办事的责任心，并可以极大地激发选民参加人大代表选举的积极性，提高我们选举的民主程度。正如某选民在电子邮件中所说：“我们的要求很简单，我们选择为老百姓说话的代表；我们选择为老百姓干实事的代表。我们的民主权利应该得到充分的保障。”

此外，对于选民名单的公布，建议采用在指定地点公布和选民主动到选举登记地点查阅相结合的办法，用立法的形式固定。指定的地点可以是选举登记站，也可以是选举管理机构所在地，这有利于选民知情而为之。

另一件具有重要意义的选举改革事件发生在2003年3月开始的深圳市南山区换届选举中。该区选举委员会不但在“致选民的一封信”里对选举的时间、地点和选民登记方式作了详细的介绍，还十分恳切地要求选民珍惜自己的民主权利，在规定时间里，积极到自己所在的社区居委会里进行选民登记，为选好人大代表投下庄严而神圣的一票[16]。更有意义的是，南山区选举工作委员会办公室在“选民登记必须注意的问题”的第二条和第五条中规定：“本次选举原则上按社区居委会划分选区。驻地在各社区居委会辖区内的所有机关、企事业单位均由街道办事处划入其所在社区居委会选区。”“在我区机关、企事业单位工作的深圳户籍干部职工，可在单位所在选区进行选民登记，也可以在户籍所在选区登记。”[17]这一规定，打破了传统的以单位选区登记为主，居住选区为辅的选民登记要求，使选民有了在单位或在社区进行选举登记的选择权；此外，将所有机关、企事业单位由街道办事处划入其所在社区居委会选区，这意味着单位选区不复独立存在，使选区的划分更科学，更具有民主性，选民的自由表达度也得到了充分保障，也为我国选举法的修改提供了重要依据。

当然，选民登记制度的改革不可能完全达到民主选举制度所必须具备的基本要求，改革与完善地方人大代表直接选举制度还有许多问题有待于研究和探索，如代表候选人的提名与竞选，秘密投票原则的运用，独立的选举组织机构等等，选民登记制度的改革只是完善我国整个人大代表直接选举制度的第一步。在这方面，农村已经开展了多年的村民委员会直接选举和近几年在全国许多城市开始的社区直接选举，已经提供了许多成功的做法和经验，也值得我们地方人大在代表直接选举中学习和借鉴。

另外，建议全国人大在条件具备时，考虑起草并制定一部全国性的《选民登记法》，对选民登记的程序作更为详细的规定，其适用范围可以涵盖直接选举的人大代表、村民或社区自治组织中的所有选民登记。当然，这需要在理论和实践中进一步研究和探索，使这部法律的制定更符合我国的国情，符合党的十六大提出的政治民主的要求。

用格里尔·斯蒂芬森在《民主选举的原则》一文中的最后一句话作为本文的结束，也许同样意味深长：“认识到一个选举体制的缺陷与欣赏它的益处同样重要。”

作者单位：上海市人大常委会信访办公室

注释：

[1] 《开平市选举委员会关于选民登记的有关规定》

[2] 《上海市区县及乡镇人民代表大会代表直接选举实施细则》

[3] 新华网安徽频道----应保障所有选民的政治民主权力 张曙光 沈翀

[4] 《希腊城邦制度》 选自《顾淮文集》

[5] 《西方国家的选举制度及其启示》 谭卫华

[6] 《西方国家的选举制度及其启示》 谭卫华

[7] 《西方国家的选举制度及其启示》 谭卫华

[8] 《民主选举的原则》 美国--D·格里尔·斯蒂芬森

[9] 《民主选举的原则》 美国--D·格里尔·斯蒂芬森

[10] 《独具特色的澳大利亚联邦选举制度》 范瑜

[11] 《独具特色的澳大利亚联邦选举制度》 范瑜

[12] 香港《香港选民登记规则》

[13] 澳门特别行政区《选民登记法》

[14] 中国宁波网----“登记选民”到“选民登记” 龚哲民

[15] 中国宁波网----“登记选民”转变为“选民登记” 夏红霞

[16] 深圳南山区人大常委会网----《致选民的一封信》

[17] 深圳南山区人大常委会网----《选民登记必须注意的问题》