论国有出资人财务监督与总会计师制度改革

关键词：国有资本 财务监督 总 会计 师制度

摘要:文章 分析 了 现代 公司治理结构中诸利益主体对 企业 理财目标的不同要求， 认为对企业财权的合理分配与监督，是使经营者理财目标和出资者理财目标保持一致的关键。在此基础上，提出通过改革总会计师制度，在国有独资或控股公司中建立总经理与总会计师相互合作、互相监督的运作模式，以实现对国有资本的有效监督。

公司所有权与经营权相分离、在出资者和经营者之间形成委托代理关系是现代企业制度基本特征之一。由于委托人和代理人的目标不一致，公司运行效率很大程度上取决于委托人和代理人的关系是否协调。人们希望通过公司治理结构的不断改进，解决由于所有权与经营权分离而导致的代理关系 问题 ，使出资者、经营层和利益相关者之间的利益达到最佳结合，促使公司持续健康地 发展 。本文探讨通过改革国有独资或控股公司总会计师制度解决这一问题的基本原理与途径。

一、企业的理财目标

在确定现代企业的理财目标时，要综合考虑投资者、经营者、债权人、雇员、顾客、政府及 社会 等契约关系人的不同利益趋向，不同利益主体对企业理财目标的 影响 程度是不同的。在一定的公司治理结构中，总会存在一些对企业起关键控制作用、承担更多风险的主体，而有些主体对企业理财目标的确定不具备决定性作用。

企业在确定理财目标时，需要考虑的利益相关者并不是其全部，而只是其中的关键主体。企业的所有权既然属于出资者，因而出资者的目标必然是企业理财目标的首要决定因素；企业的经营者分享甚至“独占”了企业的控制权，因而经营者的目标也必然影响到企业理财目标的确定。在企业理财目标函数中，经营者和出资者是两个重要的变量，而债权人、雇员、顾客、社会等其他相关利益者对企业理财目标的影响只是构成企业理财目标实现的约束条件。

出资者和经营者是两个不同的利益主体，在价值取向和目标选择上必然会存在偏差。国有独资或控股公司出资者理财目标是资本的保全和增值，即获得较高的资本投放收益，并千方百计地要求经营者为实现这一目标而努力。就经营者而言，其目标是追求个人效用最大化，即其目标是追求高报酬、增加闲暇时间及避免风险。在不同目标的驱使下，经营者有可能产生背离出资者目标的行为，利用自身掌握企业信息的优势，或不负责任地毫无创新精神、但求无过的谨小慎微（属于道德问题）；或通过提高在职消费甚至损公司而利己等行为损害出资者利益（属于逆向选择）。因而企业理财目标取决于两者利益的协调。

由于出资者和经营者行为动机和目标选择的差别，其所签定的合约也必然是一份不完全合约。而不完全合约必然会影响国有独资或控股公司各种资源配置的效率。加之环境的不确定性以及信息不对称等因素的存在，出资者往往处于不利的地位。因此，为了提高资源配置效率，降低交易费用，保障国有资本保值增值，国有独资或控股公司的出资者必须通过 科学 有效的监督机制对经营者行为进行必要的制约。在公司治理结构中，通过一定的制度安排，建立监督机制，促使经营者在实现自身利益最大化的同时实现股东利益最大化。

二、对经营者进行财务监督的方式 从委托代理关系出发解决公司治理结构问题的思路，就是要明确和完善对代理人监督和约束的制度安排。在公司的权力结构中，财权是一种最基本、最主要的权力，因为公司的各种经营活动最终都会通过资金和资产的相互交换或转移加以完成并在财权上有所体现。企业必须建立起相应的公司财务治理结构，实现对企业财权的合理分配与监督，使经营者理财目标和出资者理财目标保持一致。 因此，对国有独资或控股公司治理结构中财权的分配与监督进行改进，是出资者实现对经营者监督的一条重要途径。在许多情况下，由于两权分离的制度安排，企业的财权更多地给予了经营者，企业的理财行为也更多地表达了经营者的意图。然而，企业是其出资者的企业，而并非是经营者的企业。作为市场 经济 中的风险资本提供者，企业出资者应该介入所投资企业的财务管理，企业的经营者和其他利益相关者也没有任何理由排斥他们的进入，这样既可以加强对企业财务活动的控制，又可以加强对经营者财务行为的控制。

同时应该看到，虽然国有独资或控股公司出资者与经营者存在利益分歧，但从本质上讲他们是利益共同体：经营成功产生预期利润，经营者就能获取丰厚的薪金并由此实现自身价值，提升社会地位，而出资者 自然 也能获得资本收益；反之经营不善，造成严重亏损，经营者非但无任何利益可得甚至还会危及自身职位，而出资者也无资本收益。因此，出资者财务与经营者财务之间又必然存在着利益平衡点。

笔者认为，在现行 企业 制度下，改革国有独资或控股公司总 会计 师制度、由出资者直接聘任总会计师，赋予总会计师新的职能，在国有独资或控股公司中建立总经理与总会计师相互合作、互相监督的运作模式，使总会计师在公司财务管理过程中体现出资者利益，是实现国有资本出资者财务与经营者财务利益“双赢”的最佳途径。

三、总会计师制度的改革

改革国有独资或控股公司总会计师制度改革要符合 现代 企业制度要求，改善企业的会计和财务管理工作，积极推进国有出资人与经营者之间制衡机制的完善，健全国有独资或控股公司的财务治理结构。改革的主要思路应该包括在以下几个主要方面：

（一）修订相关 法律 、法规，增强总会计师的法律地位和管理职能

借鉴美国《萨班斯－奥克斯利法案》（Sarbanes—Oxley Act）中把“首席财务官”（Chief Financial Officer，简称CFO）提高到与“首席行政官”（Chief Executive Officer，简称CEO）同等法律地位的作法，修改《公司法》、《会计法》和《证券法》等相关法规，增加有关总会计师的条款，规定国有独资或控股公司总会计师应当由出资人聘任或解聘，并对出资人负责，明确总会计师是企业最高决策层成员人之一，并赋予其相应的权利和责任。

（二）完善各项企业制度，规范企业管理工作

在现代企业制度下，总经理事必躬亲的集权管理模式已不适应企业 发展 的需要，从“分层授权责任制”到“企业整体化授权责任制”明确划分了股东大会、董事会、经理层等的职权范围及相互之间的委托代理关系，各部门各司其职，充分发挥各自专长。国有独资或控股公司要建立起规范的管理制度以及能够相互制衡和约束的权利分配和决策机制，把企业的发展目标和管理思想变成各项具体的制度，把企业发展的压力变成每一位管理层工作的动力，让企业重大决策建立在管理层、决策层集体智慧和管理制度的基础上，而不仅仅是依靠总经理一人的意志。

（三）合理界定总会计师的职权范围

公司的权利制衡关系是公司治理中最重要的制度关系。发挥总会计师在公司治理和企业经营方面的作用必须合理界定总经理、总会计师的职权范围，并要求董事长、总经理尊重总会计师的权利边界。在瞬息多变的 经济 社会 中，在错综复杂的经营环境中，总经理应该尽可能地发挥总会计师的专业特长，赋予他们应有的权利，信任他们的能力发挥他们的特长，规定他们承担的责任和义务。总会计师的工作重点主要在于投融资等理财活动和财务管理等技术要求更高的事务，而不是会计核算和会计监督这些低技术含量的工作。

（四）明确总会计师的责任

在信息不对称的条件下，出资人和社会临督部门不可能对总会计师的各个方面的工作实现有效监督，但是对于许多具备较大确定性的工作，总会计师必须承担相应的责任。例如，总会计师必须对上市公司财务的真实性负责。如果公司出现了做假账 问题 ，总会计师则难辞其咎，必须承担相应的民事、行政和刑事责任。