试论电算化会计的内部控制制度(1)

内容提要：本文从我国的财政体制改革谈起，对财政支付体系改革重要内容会计集中核算进行了若干系统的浅谈，从集中核算的出台背景到集中核算作用、集中核算过程中存在的问题、集中核算的完善对策进行了概述。作者认为会计集中是会计管理体制改革的尝试，对规范财务管理、强化财政监督、提高财政支出效率、推进廉政建设等方面起了积极作用，但在运行过程中因政策理解偏差、部门之间缺乏配合、加大财政管理风险等原因存在种种不足。因此为稳妥地推进国库制度改革，使会计集中核算顺利向国库集中支付转轨，应从夯实基础、建章立制、加强单位财务管理入手，真正建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主形式的财政国库管理制度，逐步实现规范的现代国库管理体制和现代会计管理体制。

关键词：预算改革 集中核算 财务管理 国库制度改革 国库集中支付

浅谈财政资金会计集中核算

从80年代起，财政改革主要是收入方面的改革，如减税让利等。1994年我国的预算体制改革到目前取得了较大成绩，初步建立了分税制财政体制，迈出了向公共财政转变的第一步。但整个财政体制改革是一个宏大而系统的工程，已经进行了的改革主要完成了财政“收”的部分，而同等重要的“支”的改革尚待进行，目前由于支出改革的滞后，资金使用监督不力，财政支出管理中存在的问题十分突出。

长期以来我国一直实行的是分散支付制度，也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付至各部门单位在银行开立的账户，由其自主使用。这种支付制度把资金拨付给部门和单位以后，财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督；使支出过程脱离了财政监督，各单位和部门资金的分散支付和存储，使用效率不高，因为各单位的资金都有逐渐支付的过程，在预算资金按期拨付，由各单位分散保存的情况下，必然会使大量财政资金分散在各单位形成沉淀，使财政资金大量分散于各单位、各部门在商业银行开设的各种账户，财政部门和中央银行难以全面了解整个财政资金的运转状况，难以对财经形势做出及时、准确的判断。由于整个财政资金运行的信息反映滞后，财政管理无法适应现代经济制度的要求，影响预算管理制度执行的科学、规范。

因此建立严格的监督控制机制，积极探索从体制、机制、制度上加以解决的途径和国法，逐步建立会计核算中心、国库支付中心、政府采购部门有机结合的支付体系、确立融核算、支付、监督管理与一体的新型财务管理体制是当前预算改革的重要内容，是营造良好的经济、社会发展环境的需要。按省委、省政府要求,我市在进一步完善收入体制改革的同时,实行预算支出方面的改革,而机关资金管理方式的改革是预算改革的重点。

在我市委、市政府的要求下，为加强财务管理，整顿财政纪律，从源头上预防和治理腐败，我市于2000年12月正式成立宁波市会计核算中心，全市70个预算单位都已纳入会计核算中心，一年多来根据“银行单一账户、资金集中收付、核算网络监管、收入分配透明”的总体目标，统一软件、网络监管，规范运作。各核算单位采用双轨制核算办法，即单位资金所有权、资金使用权和财务自主权不变的情况下，由会计核算中心代理各单位行使资金结算、会计核算职能和监督职能。各单位取消银行账户以后，资金统一纳入中心集中结算。单位所有收入纳入财政指定账户，所有支出均由单位指定的财务经办人到核算中心办理。核算中心可根据有关制度决定是否支付。

一、集中核算的作用

一年多来会计核算中心统一办理资金结算；统一发放工资；统一会计核算；统一个人收入分配方法。各核算单位收支透明化，物资采购公开化，奖金补贴发入公平化，改变了我市行政事业单位传统的财务管理方式，发挥了积极的作用。主要有以下几点：

（一）进一步促进了财务管理规范化。

1、规范了资产管理。在各核算单位财务结算进入会计核算中心前进行了大规模的资产盘查摸底，处理了一批历年挂账呆账，核销了部分报废资金产，补登了盘盈资产，为顺利进入核算中心，进行规范化统一核算打下了基础；进入中心后各单位的支付必须经过中心审核，资产购买必须经过政府采购，由国库或单位自筹资金通过会计核算中心直接支付给供应商，单位和核算中心根据采购办的政府采购入账通知单入账，强化了单位资产管理。

2、规范了收支管理。收入方面，各单位所取得的各种收入包括：已纳入一般预算和基金预算管理的收入直接解缴同级国库或通过财政专户解缴同级国库；各种预算外收入仍按现行管理办法直接缴存同级财政专户；单位取得的其他收入均须缴入核算中心。支出方面，核算中心按照不同的支付主体对不同类型的支出分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是指由财政部向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人，授权支付是指预算单位按照财政授权，向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令在财政批准的用款额度内，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。

全市几十个机关团体或是直接支付或是通过授权支付，严格按照《宁波市政府预算支出“目”“节”预算科目》上所列项目支出，不在此书范围内的支出一律不得开支，改变了以往科目列支混乱状况。

3、规范了个人发放标准。在进入中心前调查得知各单位福利补贴增发的名目繁多，资金来源各异，发放财务处理不规范，发放标准参差不齐。为了规范支出加强监督，采取了削峰补谷的方法，在调查摸底的基础上，参考其他城市做法，拟定了规范的办法，逐步做到相对合理。

因为原有的规定或与现实不符，或是没有统一标准，完全不适应经济社会发展的实际情况，如1993年出台的夜餐费补贴标准每人每夜1.5元，一些效益比较好的单位就借此大手大脚、铺张浪费，每年的各种名目的补贴、奖金发放随意，各单位之间收支很不平衡，给另一些单位造成攀比不公平心理，扰乱财政经济秩序，自从进入中心后统一发放标准，这种现象得到了有效扼制。

4、规范了结算程序。建立了单位财务审批、资金领报专人负责制。单位应指定财务审批人和经办人，并预留一张盖有单位公章及财务审批等人的签名、盖章的印鉴卡报送核算中心备案。单位的有关现金、转账、汇兑等资金结算以及经费的拨入、付出、往来代收代付等，均由单位指定的财务经办人或委托人经办人到核算中心办理，所有票据都由单位和核算中心各一份，各单位按照统一财务软件进行核算，会计核算过程（包括凭证编制、账簿登记、报表编制等）由核单位会计人员通过电子联网传输到核算中心。

（二）进一步强化了财政监督。

1、严格设置关口。进入核算中心以后，审核的关口变多了，由单位财务主办审核、单位领导审批、中心前台初审、中心后台记账和审核，最后还将原始票据的形成的会计档案转入中心档案室，对每笔支出设置五道关口。

2、增强了费用报销透明度。凡是财政直接支付的单位的每笔支出都接受核算中心的全过程监督，使单位的内部“暗箱操作”变成了“阳光作业”，提高了单位自觉遵守财经纪律的意识。

3、实现了监督前移，过去财政、审计等部门对单位的财务监督基本上是事后监督，实行会计集中核算后，单位的支出必须在中心的严格审核后方能支付，将对单位预算内外资金的管理从事后监督向事前、事中和事后全方位监督的转变。这样，从很大程度上改变了预算内外资金拨付后，单位随意开支、财政部门“亡羊补牢”的现象。

（三）进一步提高了财政支出效率。

1、强化了预算约束，中心接到预算、综合部门核定的单位和部门的预算指标（包括财政部门下达的预算文件和预算追加、追减通知单）后，应及时登记中心预算指标手册，并按资金来源分单位、分科目及项目进行管理，建议单位合理安排经费支出，对超出预算情况费用开支拒绝支付。

2、合理调度财政资金，提高了资金使用效益。实行会计核算中心后，便于财政部门及时了解各单位财务收支的实际情况，掌握和分析单位的资金的来龙去脉，按单位各项事业的开展情况和资金需求的迫切性来拨付财政资金，另外，部门和单位的可用资金都集中在核算中心统一账户上，使财政资金的调度更加灵活、有效，增强了财政和调控能力，提高了财政资金的使用效益。

3、把好政府采购资金和基本建设资金关。物资采购和基建是腐败滋生的肥土，核算中心实现了财政资金以支代拨并与核算监督相结合的转变，从源头上控制预防腐败，盘活了财政资金。

原来单位采购由大多由办公室统一办理，小到纸张笔墨大到家俱电器，在单位内部控制制度不严的情况下，不少单位的采购人员成了供销员的座上宾、利用回扣肥了“自家田”，基建项目资金更是应该把好关，自从进入核算中心各单位的采购和基建资金由中心拨由中心核算，及时发现问题，确保采购和基建工程和严肃性和公开性，清洁腐败滋生之土壤。

二、集中核算过程中存在的问题

通过二年来核算中心的运行，也反映出了一些问题。会计集中核算是会计管理体制改革的尝试，由于此项制度是在经济腐败现象猖獗、财务管理比较混乱的紧急情况下伧促出台的，缺乏全方位的考虑，加之时间、环境、条件的欠缺，在试点实践中显现出诸多的局限和不足。

（一）部分单位存在思想认识、政策理解的偏差。给会计集中核算工作的开展带来了一定难度。

1、集中核算改革涉及到多方面、深层次的利益调整，许多单位对这项改革认识不够到位，认为单位自主权削弱了许多，自己的钱自己不能按自己意愿支配，不利于单位开展业务工作。

2、核算中心管得太多太滥，手续多环节多，单位正常费用不是不能开支，就是无法当场付给对方等，认为核算中心弊大于利，使中心在加强财政支出的监督上遇到了不少阻力。

3、支口径上存在分歧。按照《宁波市政府预算支出科目》，每个单位情况很复杂，很多单位的具体的繁杂的实际支出无法进入科目表，存在一定差距，给中心审核人员具休操作带来一定难度。如单位的往来款收付，实际上这是单位的自有资金，而核算中心只核算单位的财政资金，在改革过程中单位合并进如入中心时包括了所有资金，且单位目前没有其他户头，在这部分自有资金收支时中心就很被动，采取了在申请单上注明等方式加以控制，不但烦而且数字不准。我单位每次收支往来款感到十分不便，影响正常工作。听说下一步的国库支付制度改革就剔除了这部分自有资金，这样就比较合理。加之部分中心人员素质不高，会给有关人员造成误会。认为核算中心个别人利用手中职权，是有意增加难度。

（二）财务软件功能仍旧不够完善。目前全市各机关及财政局统一采用的是小蜜蜂财务软件，该软件虽然已升级了好几次，但在运行过程仍有不完善之处。

1、各单位通过网络传输到核算中心的账，中心只能看到记账凭证，看不到原始凭证，无法把握凭证的真实性、合法性，有的单位记账凭证“语焉不详”，中心只能“晕头转向”，在控制监督作用方面大打折扣；

2、虽然会计核算过程（包括凭证编制、账簿登记、报表编制）由单位会计人员通过电子网络传输到核算中心，实行集中监控，但是账实是否相符，即账与现金、实物资产是否相符根本不知；

3、在满足各单位会计核算的特殊需求方面存在不足、主管局汇总下属单位报表还不够简捷方便；由于是同一家电脑公司，年初年末由于终端忙而影响及时报账等等。

4、数据库的恢复操作没有进行严格控制，综合岗、系统维护员都有数据库的恢复权限，增大了数据库管理的不安全因素。另一方面，还有来自计算机网络的风险，虽然装有防火墙，但在病毒面前往往显得很脆弱。

（三）单位内部财务制度建设不全，使单位在与核算中心的会计结算过程中因制度原因造成的各种不足更加恶化。

1、各行政单位因其资金来源与企业单位不同，理财意识淡薄，往往只重支出轻效果，重收入轻预算，重购置轻保管，进入核算中心后，这种现象更加突出，很多单位认为既然核算中心会把关，就对有些东西睁一只眼闭一只眼，在支付申请上或更改名目或含糊其词，反正中心看不到原始凭证。中心的理财监督成了一句空话。

2、财务管理重要性认识不足。把财务管理简单地理解成仅仅是“签字、审批”而已。财务管理还没有沿升到财务工作的各个方面，对各项经费的支付上随意性很大，特别是由核算中心定期转付的拨款户，核算中心只管转不管拨，使得单位对下属单位拨款控制不严，拨付给下属单位的经常经费和项目经费也只按年初预算拨付，事前没有控制，事后没有监督。使得经费年年超支，越超越多。

3、单位财务制度不全。有的单位财会人员素质不高，权力不小，利用核算中心对拨款户的控制不严，对下属单位的拨款过于随意，为了逃避核算中心的监督把单位的部分资金转拨到下属单位，然后在基层单位进行花样繁多的各种名目开支。

有的行政单位本身经费紧张，如2003年某局人均公用经费2万元，按32人算为64万元，但一年的接待费、差旅费、汽车费已近60万，其他的办公费用基本上无法开支，就想法把经费下拨到基层单位，到下面去开支，财政资金不能有效控制。这就牵涉到单位部门预算改革的问题，部门预算是单位编制用款计划的重要依据，也是国库集中支付的前提条件，只有在细化了的单位预算和年初预算到位的情况下，集中收付才能顺利进行。

4、很多行政事业会计水平与企业会计水平相差太远，仍旧停留在传统的记账算账上，大至预算测算、资金投向、支出决策、财务审批，小至日常现金管理、实物台账登记等都没有达到相应的水平。

共2页: 1

（四）相关部门间缺乏适当的配合，在配合的方式上也存在一定的缺陷。进行会计集中核算之后，会计职能和财务管理职能基本上由中心和单位分别承担，而财务管理必须建立在会计核算的数据之上，如果相互间不进行必要的沟通和经常联系，仅凭每月一次的会计报表很难把一个单位的财务工作做好。其次，各单位承担的工作在性质上往往存在着很大区别，预算下达的经费、项目内容也不一样，中心人员如果不及时了解单位业务，不及时向财政归口分管业务处室、预算处了解单位预算安排意图（特别是一些具有特殊用途、专门用途的资金），就很难把核算工作做好，甚至还会出现违反有关制度或规定的做法。

（五）加大了财政管理风险。

1、实行会计集中核算，会计核算中心集核算、监督、服务于一体，整天忙于报账、算账、记账，预算单位本身没有独立账号不承担支出风险，财政部门与预算单位之间职责不清、权责不明，加大了管理风险。由于核算中心不可能掌握各单位的职能个性和经费开支内部情况，在单位支出合法性增强的背后，隐藏着财政支出膨胀和失控的可能性。

2、会计核算中心和单位的服务关系不是双方自愿签定委托协议建立的，而是由政府采取行政手段强行安排的，众多的单位对核算中心不具有任何约束力，既不利于核算中心提高服务水平，也容易在管理的单向性下产生滥用取权等新的问题。

3、实施会计集中制度中，财政把很多资金直接拨到核算账户上，并经常保持一定余额，少则几百万元多则上千万元，脱离了国库部门的直接管理，如果核算中心的监管工作跟不上，腐败现象可能随之滋生。

综上所述，会计核算中心制对于规范会计基础工作、提高资金使用效益等方面确实起了积极作用，但由于与单位和财政各职能处室的职责不明影响了预算单位管理财务的积极性，只承担了申请领用、记账和算账工作，无法全面参与到单位的财务活动而使单位钻了空子，同时加了财政管理风险等原因，现在看来还缺乏综合、长远、周密的考虑，各方面还存在一定欠缺，在实践中显现出诸多局限弊端。

三、集中核算的完善对策

为了稳妥地推进国库制度改革，使会计核算中心逐步向国库集中支付顺利转轨，应着重从以下几个方面加以完善；

（一）夯实基础，创造深入改革的条件。

1、深入细致地做好宣传解释工作。这是集中核算工作能不断完善、顺利转轨的关键。作为政府和各级部门，要深刻认识财政资金管理方式改革对规范财政支出行为、加强财政支出管理和监督、提高资金使用效率，从制度上防范腐败现象发生的重要意义。多渠道，深层次，广角度开展宣传，消除人们对集中支付的误解，争取广泛的理解、支持和配合，在国库制度改革的大前提下，各单位领导要正确认识自己手中权力，扩大改革影响，营造改革氛围，为下一步的国库集中支付，促进反腐倡廉做好准备。

2、加强与各单位、各部门间关系的协调，理顺各种财务关系。单位的各种财务关系，从目前实际情况来看，涉及的单位和部门非常之多。从单位预算经费的领报关系来看，有财政的预算部门和相应归口管理的职能科室；从单位的收入管理方面来看，有预算外资金管理部门；从单位个人所得税等税款的缴纳等关系来看，有税务部门；此我还有审计、纪检等部门以及其他单位与单位有业务往来的一切单位和个人。在会计集中核算之后，集中核算单位的各种财务关系基本上都有核算中心的介入，使得单位的财务关系更加复杂。为了处理好与这些部门的关系，有关部门可在不违反财经纪律、财务制度的前提下出台相关辅助性政策法规，使预算改革顺利进行。

3、进一步完善财务软件的功能。搞好核算软件建设是一项非常重要的基础性工作，对内可以规范工作程序，提高工作效率，对外可以增加服务功能，方便单位报账。为此，要继续完善会计核算系统，增加财务统计、财务分析等功能，尽可能满足单位及财政部门的会计信息要求；减少不必要的手工劳动，不断提高工作质量和效率。

首先，为了保证会计信息输入的准确，应对进入系统的数据设置相应的审批制度，对系统的每一功能模块设置操作权限和密码，对特别敏感的数据还应设置多级密码控制输入。

其次软件中的输入程序中应设置对输入数据进行校验的功能，如平衡关系检验、凭证类型及连续凭证号检验、科目对应关系、科目窜户检验等手段。

其三，建立健全电算化系统的内部控制，设立各个电脑操作岗位，如系统管理员、系统操作员、系统维护员、会计档案管理员等，明确各自权限，使每个人员只能在自己的操作权限范围内工作，有关岗位不得相容，才能确保数字准确安全。

其四，还有建立数据的保密备份制度、预防病毒的安全保障制度。当不确定客观因素如自然灾害、失窃等会造成备份的丢失，这时难以利用备份来恢复系统，因此，对特别敏感、重要的数据应采用双备份或多备份的制度，且将每一备份设置不同的密码，从而确保会计数据的安全可靠。计算机病毒的出现会对系统的安全性造成极大的危害，而中心的会计数据是会计集中核算工作中宝贵财富，一旦遭到破坏，将会造成不可估量的损失，因此，对计算机病毒的防范必须十分重视。

4、建立健全单位财务管理制度，加强单位内部控制。我国行政事业单位的财政开支构成了巨大的财政负担，资源配置效率不高，因此财务作为单位的当家人如何当家理财必须要有一套行之有效的制度。如建立审批控制制度、制约控制制度，包括财务印鉴分管制度、会计参与财务决策和经营决策的签字制度、相关财务岗位分离制度、电算控制制度、内审控制制度，在一定时间，对有关资产、负债、权益及账实是否相符等情况内部审计的一种制度、资产控制制度等等。

（二）建章立制，统一财务开支标准。一方面要通过对各项经济业务支出分析原因，区别对待，广泛征求意见，全面统一财务开标准，使会计监督有章可循。首先要全面整理原有的仍在执行的各个财务管理制度和文件并汇编成册；其次要对现有已不适应工作实际的制度和文件提请到财政部门修改和完善；最后要对一些共性的财务开支标准方面的问题，广泛征求各个单位的意见，由财政部门统一发文予以明确。另一方面要处理好财务制度规定与实际开支审核之间的关系。现行统一的财务制度规定的开支标准与具体复杂的实际支出的肯定会有一定的差距，这就要求中心审核人员要较好地把握原则怕与灵活性之间的关系，合理解决。

（三）明确职责，加强单位财务管理，正确处理好财务和会计的关系。只有明确了各自的职责，才能正确处理好单位内部财务管理和中心外部会计核算之间的关系到，防止推诿扯皮，保证单位理财的积极性。

1、实行会计集中核算后，各单位仍要按财务管理要求进行资金的筹措、分配和使用，其财务管理的主要任务是：合理编制单位预算，依法组织收入，积极筹集资金，保障单位正常运转的资金需要；根据预算和单位用款计划及资金结余情况，合理安排使用资金，提高财政资金的使用效果；按照行政、事业单位财务规则和财政部门的有关规定审定、报送财务报告，如实反映单位财务状况和预算执行情况，进行财务活动分析；建立、健全内部财务制度，对单位财务活动进行控制和监督；加强本单位国有资产管理，建立实物账，并定期进行盘点，防止流失；对所属单位的财务活动实施指导、监督。会计核算中心则根据有关财会法律、法规、规章和制度的规定，认真做好所管单位的会计核算工作，及时记录、计算和报告单位各种资金的增减变动及其结果，尤其是要加强单位固定资产及往来款项的管理；认真做好会计监督工作，保证会计资料的真实、合法、完整；及时向各单位和有关部门提供真实、准确的会计信息。

2、加强培训提高理财水平。采取定期或不定期的方式，对单位财务主办及中心工作人员进行业务培训，培训的内容选择业务性强、操作性强的财务理论和实物案例，使行政事业单位财会人员能及时了解最新财会理论动态，及时掌握操作技能。同时定期召开各单位财务人员开例会，探讨会计集中核算过程中及平时各单位日常业务中存在的典型问题、分析原因、提出解决办法。

3、优化服务，处理好服务与监督的关系。在不断完善中心现有的规章制度情况下，根据实际需要进一步建立健全学习制度、考勤制度、保密制度、档案制度、文明制度等，做到中服务中监督，在监督中服务，在实施会计监督的同时，更应注意在服务中下功夫，要求每个会计人员遵守职业道德，按照“爱岗敬业、依法办事、优质服务”的标准来严格要求自己，为政府各级部门管好家理好财。这样就明确了单位和会计核算中心各自的职责范围。这样，从制度上既保证了单位资金所有权、财务自主权的实施又保证了会计核算中心职能的发挥。

（四）加快改革力度，逐步向国库集中收付制度转型，真正建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主形式的财政国库管理制度。

由于会计中集中核算制是在国务院批准的《财政国库管理制度改革试点方案》发布之前开始推行的，与财政部提出的改革试点方案比较，出发点相通，但有若干差异。因为国库集中支付制度改革是财政国库管理制度改革，会计集中核算是预算单位会计形式的改革。核算中心不管集中多少个预算单位进行统一核算，但它仍然是单位预算会计的性质，与财政会计的关系仍然是单位预算会计与财政总预算会计的关系。而国库集中支付中心执行的是总预算会计制度，是总预算会计的延伸，是预算的执行机构。在资金的支出控制和业务流程管理上更加规范和严格。

下一步各级财政总预算会计既要保证国库收支业务的正常业务的正常运转，又需理顺原有业务关系和建立健全全新的职能等诸多亟待开展的工作。随着我国加入WTO和社会主义义经济体制和不断完善，建立适应公共财政要求的国库集中收付制度，已成为一个十分重要问题。因此必须开拓思路转变观念，积极向财政部的财政预算国库改革方案靠拢，进一步深化改革，强化管理，切实抓好财政资金使用效益，努力开创财政管理工作新局面。

参考文献

[2]曾纪发.会计集中核算制的局限及转化构思.[J]预算管理与会计，2003，8

[3]吴金莲.推进国库集中收付制度改革的配套措施.[J]浙江财税与会计，2003，7

[4]赵长宝.也谈会计集中核算制向国库集中支付制的转换问题.[J]预算管理与会计，2003，6

[5]宋越舜.关于市级机关资金管理方式改革实施办法的说明.宁波市财政局局长讲话，2001，6

[6]程海龙.国库集中支付制度与财政管理体制

[7]杨清升等.关于国库集中收付制度的思考

[8]丽水市财政局课题组.丽水市市会计集中核算改革的现状、问题及对策

[9]林燕.加强业务培训与学习 进一步推进财政国库管理制度改革.[J]预算管理与会计，2003，9

共2页: 2