政党推动：中国政治体制改革的演展逻辑

" 在推进经济体制改革的同时，积极推进政治体制改革，是改革开放以来我们党坚定不移的基本方针。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续推进，就会阻碍生产力的发展，阻碍现代化的实现。也就是说，社会发展，改革开放的目标能否实现，最终要看政治体制改革能否适应社会发展的客观需求成功地进行自我完善。认识到政治体制改革的重要性只是解决问题的第一步，更为重要的是，在此基础上如何弄清政治体制改革的内在逻辑关系，寻找到改革的关键之所在。这正是本文试图予以阐述的问题。

一

当代中国政治制度的确立是通过社会革命的方式来实现的。由于革命后的社会具有浓重的半封建半殖民地的残余———这不仅与社会主义现代化的价值取向相违背，还将严重影响国家获取现代化建设所需的社会资源（包括物质资源、制度资源和合法性资源）———因此，政治制度的型构是以“打碎”的方式来进行的。人民政权的建立解决了当时社会对新制度的迫切需求，同时也奠定了政治制度合法性的社会基础，使得革命后社会在经过短暂的过渡时期之后能够迅速地走上社会主义的建设之路。然而，新的政治制度的建设尽管有效地满足了当时的社会需求，但是，新的政治制度在革命化的建设过程中也形成了与计划经济体制相适应的高度集权的体制特征。这一特征成为发轫于１９７８年的政治体制改革的中心内容。

我国１９７８年以来所展现的政治体制改革的总目标，总体上是解决权力过分集中的问题。围绕这个中心问题所实施的改革与完善主要在三个层次上进行：一是党政关系；二是中央与地方关系；三是国家与社会关系。党政关系的改革主要是解决权力的横向分配，优化权力结构的横向组合。其具体内容表现在：确立加强与改善党的领导的指导思想；重视人民代表大会制度的建设，加强和改善党的领导，中国共产党与人民代表大会的权力关系在宪法与法律上得到区分和保障；加强和改善党对政府工作的领导，党政职能分开，建立行政首长负责制的政府工作系统，确立法治化行政的政府建设目标；中国共产党领导的多党合作与政治协商制度得到发展与完善，其建设成果集中体现在１９８９年１２月３０日颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》之中以及１９９３年３月《中华人民共和国宪法修正案》序言中有关多党合作与政治协商制度的内容。至于中央与地方关系、国家与社会关系则涉及权力的纵向分配。中央与地方关系的调整包括财权与事权从中央向地方的下放，这种关系的调整前后经历了三个阶段：第一阶段是纵向的权力下放，这始于１９７９年。第二阶段重点是进行财权关系的调整，这始于１９８５年。权力下放仍然是这一阶段的总趋势，但这一时期的中央和地方关系的调整较多发生在财权关系上，它包括调整财税关系、产权关系、资源配置关系和社会事业管理权限。但是，中央权力下放同时也带来了一些负面效应，最显著的特征是中央宏观调控经济的能力弱化，中央财力下降。在这种背景下，以分税制为主要内容的中央与地方关系改革被提上议事日程，这样，改革进入第三阶段。分税制从制度上明确了中央和地方在财权与事权方面的权限。国家与社会关系的改革是全方位的，它的范围涉及经济、政治和文化领域。在经济领域，个人产权得到宪法和法律的承认和保护，个人经济行为获得了合法的地位，个人经济利益与国家经济利益的界限日益明确。在政治领域，法律保护个人的社会交往权利有了长足的进步，一些社会团体和中介组织纷纷出现，个人与团体进行的利益表达和政治参与的渠道更加通畅，政治沟通的机制逐渐制度化。在文化方面，文化产品呈现出多样化发展态势。

事实表明，１９７８年以来政治体制改革在上述三个方面所取得的成绩是巨大的，但是人们同时也意识到，政治体制改革与社会主义现代化的目标、与社会发展的总体需求之间仍然存在着较大差距。

其一，政治体制仍然是经济建设的一个突出的政治壁垒，经济体制改革的深化对政治体制改革不断提出新的需求。

其二，国家与社会关系的制度化建设尚不充分，导致国家提取社会资源能力的不足。１９７８年之前，社会消融在国家之中，国家通过常规的（计划经济制度和政治组织网络）和非常规手段（意识形态和群众运动）垄断了对社会资源的分配权，国家提取社会资源的能力空前强大。但是，１９７８年之后，这种能力在逐渐地削弱。由于市场经济的导入，中国社会从其内部生长出的抵制国家介入、要求共享社会资源的因素，对国家原有的提取社会资源的常规与非常规手段都不同程度地提出了挑战。在社会转型期，如果国家提取社会资源的制度化建设滞后于社会的发展，国家提取社会资源的能力则必然降低。

其三，公共权力的行使缺乏完善的有效监督机制，腐败现象屡禁不绝，致使公共权力的合法性资源大量流失，国家动员与整合社会的能力相对下降。

其四，政治系统开放程度还比较低，包容和消解政治压力的水平还不高。一般说，政治系统所承受的压力来自两个方面：一是政治系统内部，二是政治系统外部。政治系统内部压力是由于权力结构各要素之间矛盾与冲突引起的，外部政治压力则是社会个人和团体对参与程度和效果不满所致。

中国现代化的价值取向和现代化的发展路径需要有效而强大的政治支持，这不仅是后发国家的普遍发展规律，更是中国特殊的社会现实向政治系统提出的一个根本性问题。某种程度上讲，中国现代化的成败归根结底取决于政治系统能够为现代化发展提供多大程度上的政治支持。其间，中国共产党肩负着重大的历史使命和领导责任，这正是江泽民总书记提出“三个代表”重要思想的背景之一。

二

在学术界，有关政治体制改革的思想曾有过两种截然不同的主张。第一种，是所谓“新权威主义”，其要旨是在权威主义政体下发展市场经济和非公经济，其主要理论来源是对所谓“东亚四小龙”经验的感悟；第二种，可称为“照搬派”，即搬挪西方发达国家（特别是美国）的多党制代议民主。前一种观点虽然涉及了中国政治体制改革的某些内容，但却未能抓住改革的实质和关键；第二种主张是与中国历史和现实相悖的方向，显然绝对不可取。随后，有学者强调政党推动，主张把中国共产党摆在中国政治体制改革的中心地位，进而把握中国政治体制改革的内在演展逻辑。

所谓政党推动，包含两层含义。第一种含义指的是，政治体制改革必须在中国共产党的领导下进行，中国共产党是政治体制改革的领导者；第二层含义指的是，中国共产党是政治体制改革的主体力量，是成功推进政治体制改革的主要政治因素。当今中国任何有关中国发展的政治构想如果脱离这两个前提和现实，都是不切实际的幻想。政党推动之所以能够作为政治体制改革的逻辑起点，是基于以下事实：

１．中国共产党在政权建设过程中已经历史地成为中国政治格局中的领导力量。当代中国的政权建设有着自己特殊的历史逻辑，即中国共产党组织社会力量通过革命的手段夺取政权，并巩固政权。中国共产党既是政权建立的组织和领导力量，同时又是政权巩固的组织和领导力量。这与近代西方民族国家的形成过程不同。中国革命在２０世纪上半叶需要解决两大问题，才能为现代化的发展提供必要的前提条件。这两大问题就是主权与政权，主权与政权涉及的是政治一体化问题。中国历史上早期的现代化试图在政治一体化未能实现的情况下解决经济发展问题，其努力注定是不成功的。到２０世纪下半叶，中国的现代化沿着从政治一体化到经济发展的历史轨迹，其发展逻辑是符合现代化演绎规律的。在政治一体化过程中，中国共产党被推上历" 史前台，承担起政权建设的历史重任。中国共产党在政治一体化过程中所扮演的角色既不是神授也不是自封，而是历史的选择。这种必然性存在于这样一个事实之中，即中国共产党能够代表先进的生产力，代表不同群体的利益要求，具有广泛的社会基础。因此，在政权建设中，任何组织都无法替代中国共产党而成为领导力量。中国共产党在中国政治格局中的领导地位是历史赋予的。

２．中国共产党在权力结构中的主导地位，决定了政治体制改革必须尊重这一现实。当代中国权力结构的形成受到两个重要因素的影响：一是政权建设是通过革命的方式进行的；二是中国共产党是政权建设的组织和领导力量。由于这两个因素的影响，当代中国的权力结构就呈现出与众不同的特殊性：革命的方式决定了权力高度集中的特点，而中国共产党的领导地位决定了这个组织必然是权力集中的主体。１９７８年之前，权力结构表现为党、国家和社会的三位一体，社会消融于国家和党之中。在社会、国家和党的三位一体结构中，中国共产党主导着国家与社会这两个领域，党既是政治生活的核心，又是社会生活的核心。党对国家（政府）的领导同时采用了两种方式：一是体制内领导，主要通过其党员直接掌握国家权力并在政府机构内建立党的组织来实现；二是体制外领导，主要通过党对政府主要干部所具有的组织人事权以及以民主集中制为基础的集体决策制来实现。党对社会的领导，主要是通过其党员以及庞大的组织网络来实现的，即通过社会各领域的单位和组织发展党员，建立党的基层组织，把整个社会网络在党的周围。①１９７８年之后，中国共产党在进行经济体制改革的同时，对政治体制也进行了一系列的改革，改革的中心内容就是要解决中央权力过度集中的问题，也就是党政不分、以党代政的问题。尽管这些改革取得很大的进展，但是中国共产党在政治生活和社会生活中所拥有的政治优势是任何其他政治主体无法取代的。正是因为中国共产党具有不可替代的政治优势，以往的政治体制改革才取得如此巨大的成绩，正是因为中国共产党处于权力结构的核心，今后的政治体制改革必须遵循政党推动的发展逻辑。政治体制改革的目标是强化而不是弱化中国共产党的领导。

３．中国共产党是中国有序政治生活的强有力保障。既然中国共产党在中国的政治生活中始终处于核心的地位，它就必然是政治秩序的主导力量。中国共产党维持政治稳定主要通过三种渠道完成的。一是组织网络。中国共产党控制政治生活首先是在社会的各个领域发展党员，建立党的纵横交错的组织网络。在纵向上，它是一个由中央、地方与基层组成的金字塔型的组织体系，权力集中在中央。地方与基层党组织是中央组织的纵向延伸，它们是中国共产党组织体系整体中不可分割的一部分。在横向上，中央、地方与基层组织都设有相应的辅助机构，由这些机构来履行党组织的日常功能。二是制度。就制度而言，它可以分为三个层次：第一个层次是根本制度，第二个层次是基本制度，第三个层次是具体工作制度。②根本制度指的是民主集中制，它是所有制度中最核心、最根本的要素，是其它制度赖以成立的原则和基础。基本制度包括党的代表大会制度、党的选举制度、党的干部制度和党内生活制度，这些制度是规范机构运作和党员行为的法定程序和规则。具体制度包括党委会及其常委会的议事规则和决策程序等，它是维持各级组织日常工作的规程，是根本制度与基本制度的具体化。这些制度的意义不仅仅在于它们能够维持党内政治生活的秩序，更为重要的是，这些制度特别是根本制度已经成为其他政治组织赖以运作的核心制度，从而维持了党外政治生活的秩序。三是文化。文化的功能在于通过说服、教育和灌输的形式使社会成员认同现有的政治规范和政治价值，在政治行为上趋于一致。中国共产党利用掌握的政治资源的优势能够成功地实现政治文化的社会化过程。政治文化的一致性对于有序的政治生活更具根本的意义。

４．当代中国的政治特性决定了政治体制改革必须走政党推动的模式。当代中国政治从某种程度上来讲，是以动员的方式实现政治整合，进而实现有效的政治治理。这种特性表现在政权确立和巩固的全过程中。政党从本质上讲就是一个专门的动员组织，中国共产党也不例外。中国共产党完成政治动员主要依靠三个因素：一是动员的理论基础，即意识形态，二是动员形式，三是动员的载体。本文以动员的理论基础为例来说明这个问题。当代中国政治动员的理论基础由三个核心的价值组成，即民族主义、集体主义和共产主义。民族主义是这个基础的最外层结构，中间层是集体主义，共产主义是其内核。在不同的历史时期，政治动员的理论基础表现出不同的价值形态。在政治制度确立之前以及冷战时期，民族主义是中国共产党实现政治动员的核心价值，通过民族主义的张扬，中国共产党有效地将民间的社会力量整合到自己的一边，争取到全社会绝大多数民众的支持与认同，扩大了中国共产党的执政基础。在２０～３０年代，中国共产党的民族主义的价值诉求在形式上是第一位的，某种程度上，共产主义的价值普及是通过民族主义实现的。１９４９～１９７８年，中国共产党面临着政权建立和巩固的艰巨任务，政治动员依然是其实现这一任务的重要形式。这一时期政治动员将共产主义视为首要的价值形态和基础，其次的价值形态是阶级斗争理论。阶级斗争理论是一种非此即彼的政治哲学，它通常表明，在无产阶级之外存在着一个对立的阶级，这个阶级的政治目的就是破坏全体人民建立的无产阶级政权，因此，无产阶级与敌对阶级的斗争是你死我活的。在这个时期，几乎所有的大规模的政治动员都以体现阶级斗争为内容的象征符号来鼓动群众，这些象征符号通常是一些简单化的政治口号。１９７８年之后，随着工作重心的转移，政治动员的价值基础也随之发生转移，集体主义是其核心的价值形态。集体主义是社会主义政治制度的政治规范与道德准则，是支撑社会主义政治制度的具体价值，是共产主义价值形态的具体化。这一时期，集体主义之所以上升为政治动员的首要价值形态，是与现代化的目标价值密切相关的，以生产力而不是生产关系为中心的现代化需要社会提供强大的支持力量来参与经济生活。这种活动是一种理性的行为，它体现了尊重个人权利与服从全局利益的价值，而集体主义正是能够将这种价值的两个方面有机地结合起来的价值形态。我们阐述不同时期政治动员的价值基础并不意味着这三个层次的价值形态之间相互排斥，而是价值基础在不同时期的表现形态有所侧重而已。中国的现代化是社会主义的现代化，这一性质以及中国生产力的发展水平注定了政治动员仍然是中国政治生活的重要特征，政治动员的不可或缺性表明中国共产党在中国政治生活中的重要地位是不可动摇的。

三

政治体制改革的目标是发展社会主义的民主，建立、完善与社会主义市场经济相适应的政治体制。也就是说，中国共产党领导政治体制改革的任务是要在保证中国共产党领导地位的前提下进行民主化改革。在这个目标的引导之下，中国共产党要实施通过有效的政党推动来顺利推进政治体制改革，必须解决系统内与系统外两个方面的问题。具体地讲，就是进行党内民主的建设，优化权力结构，前者属于系统内改革，后者则是系统外改革。党内民主已经不是一个新鲜话题了，早在４０多年前，毛泽东就提出了发展党和国家政治生活的“六有”的目标构想，在以后的各个历史阶段，党内民主始终是中国共产党政治发展的重要目标。不过，尽管党内民主的制度化程度有了较大地提高，但是这与政治体制改革的总目标、与社会主义市场经济的内在需求还有" 较大差距。当下深化对党内民主的改革，主要有两方面的意义：一是通过民主化建设可以进一步提高党对社会主义建设的领导地位；二是党内民主化建设的成功是整个政治体制改革成功的前提和关键。党内民主改革的第一点就是要充分利用现有的政治资源，完善制度化建设，这是党内民主改革的理性选择。放弃党内民主建设积累的政治资源，试图在党内民主改革方面另起炉灶，显然违背了中国的国情。党内民主化改革的难点就是如何将民主与集中有机地统一起来，并使之进一步的制度化。在涉及民主与集中的关系问题上，可以考虑改进以下几个关系：调整党的中央组织与地方组织的权力分配关系，在强调中央权力集中的前提下，适当放权给地方党组织；调整地方党组织的权力分配关系，省级党组织在人事管理权限上可以下管两级，改变过去地方党组织软弱无力的状况；在干部任免问题上，各级党组织要充分发扬民主，在基层党组织中可以进行试点，由普通党员直接选举基层党组织干部。党内民主改革的第二点就是在党内引入竞争机制，基本做法是扩大差额选举的比例，试行非政党式竞争，用竞争的方式产生党的领导干部。在这个问题，有些人心存顾虑，认为这是资本主义民主的专利，社会主义不适合或根本不能加以借鉴。其实，竞争机制只是一种民主技术，它既不是政治制度性质的标志，也不会因采用它而改变政治制度的性质，资本主义可以利用的这类工具社会主义同样可以加以利用。 党、国家与社会的权力结构关系的调整，总的趋势是进行党与国家（政府）、党与社会以及政府与社会关系的合理分离。这样做，一方面，加强了党的领导；另一方面，扩大了其他结构的自主性，使它们能够拥有更充分的活动空间对各自领域进行有效的管理。从政治体制改革的角度考虑，人民代表大会应该作为政治体制改革的一个非常重要的变量予以重视。党与人大的关系实际上是党权与法权的关系，如何处理好这两者关系显然关系到中国政治体制改革的成败得失，影响到中国政治民主化的进程，③人大在组织上自成体系，享有宪法赋予的合法权力，因此，人大与中国共产党之间存在着一种张力结构，并可以产生某种权力制约关系，这种制约关系不同于西方的三权分立。事实上，人大不是没有权力的机构，而是权力没有充分运用的机构，一旦人大行使合法性权力，其作用将非同寻常。从这个意义上讲，人民代表大会是中国民主化的重要体制内资源，可以成为中国民主政治发展的基本生长点。这是着眼于中国现实政治而作出的判断。党要总揽全局，协调各方，充分发挥其他组织中党组织的作用。改革党与人大关系，也是如此。首先要进一步改进党对人大的政治领导，转变过去党对人大事无巨细式管理，党对人大的领导不能超越现有的制度与程序；其次，改革党与人大的关系必须理顺党权与法权的关系，党的领导必须在宪法与党章规定范围内行使权力，党的权力不得凌驾于宪法之上。也就是说，在宪法框架下，法权大于党权，党必须尊重人大制定的各项法律法规，并带头执行人大制定的法律。 民主化是中国政治体制改革的总目标，政党推动式的政治体制改革则是具体的改革途径。艰巨复杂的改革任务、社会主义的国家性质、民主政治文化资源的缺失以及超大规模的社会结构共同决定了中国政治体制改革必须选择上述路径。不论是进行党内民主改革，还是优化权力结构，最终的目的还是推进政治体制改革。强调政党推动，不是削弱党的领导地位，相反，只有通过政党推进式改革，党的领导地位才能得到加强。正如邓小平同志所言：“党领导人民建立了国家政权，党还要领导和支持政权机关发挥功能，实现人民的意志。这样做，不是削弱了党的领导，而是加强了党的领导。”④这正是我们纪念中国共产党成立八十周年的意义所在。

引文注释

①参见林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社２０００年版，第３１７、３２１页。

②郭定平：《政党与政府》，浙江人民出版社１９９８年版，第５８～５９页。

③参见胡伟：《２１世纪的中国政治学：建构新的民主发展理论》，《中国社会科学季刊》２０００年冬季卷。 ③《毛泽东邓小平江泽民论党的建设》，中央文献出版社、中共中央党校出版社１９９８年版，第５５６页。