制度经济学视角下当代中国政治改革的制度供给分析

内容摘要：中国政治改革何以发生，制度经济学提供了一个基本的分析思路。以制度经济学的视野分析，当代中国政治改革的过程，其实就是在政治制度需求的基础上政府不断适应社会利益关系的变化而提供新的制度安排的过程。政治制度供给是以新的政治制度安排代替原来旧的政治制度安排的过程，而原来的制度安排之所以被代替，是因为其制度净收益为零或小于零，已经不能满足社会日益增长的利益需求，需要产生新的政治制度供给。政府作为政治制度的供给主体，应该明确自己的角色定位，从社会公共利益要求出发，平衡社会各种不同的利益要求，提供符合社会发展进步要求的政治制度安排。

关键词：政治改革 经济分析 政治制度供给

中共十一届三中全会以来，中国开始了波澜壮阔的改革进程，中国的改革，不仅是经济体制改革，也理所当然地包括了政治体制改革和其他方面的改革。然而，政治改革在中国何以发生、其发生的内在依据以及政治制度供给的主体是什么？本文采用不同于传统的分析方法，引入了制度经济学的分析范式，从政治制度供给的视角来分析中国政治改革的历史必然性及改革中政府的角色定位问题。

政治制度供给的经济理论分析

以制度经济学的视野分析，当代中国政治改革的过程，其实就是在政治制度需求的基础上，政府（包括执政党）不断适应社会利益关系的变化而提供新的制度安排的过程。严格意义上讲，政治制度供给是制度供给主体适应社会利益需求的变化，提供一种新的政治制度安排，以替代原来的政治制度安排。原来的政治制度安排之所以被替代，是由于在其制度框架内，利益需求的主体已经很难获得新的利益，甚至其既得利益受到损害或者其利益不能达到最大化。因此，需要一种新的政治制度安排，以满足利益需求主体的新生利益。以此分析，政治制度供给则是满足社会利益需求的过程。

政治制度供给受政治制度需求的约束。就其实质来看，政治制度需求来源于社会利益需求，它反映了一定社会历史阶段的社会利益关系和利益状况；一般而言，政治制度需求受外部条件和国内政治经济环境的影响和制约。就外部环境来说，比如国际政治格局的变化、国际关系的改变、甚至战争威胁、遭受侵略等外来因素，都可以引起一国政治制度需求的改变。但根本性的因素还是国内条件，经济变革、经济增长，利益关系的变化，阶级阶层结构的变化往往会导致新的政治制度需求发生。经济是基础，政治属于上层建筑，经济基础改变了，上层建筑也会随之进行相应的调整。因此，随着社会经济制度和经济体制的变化，必然会产生新的政治制度需求。当然，社会经济变化对政治领域的影响，并不是以一种直接方式，而是通过一种中介结构来实现的，这就是社会的利益结构。经济结构的改变，会引起社会利益结构的改变；利益结构的变化，尤其是社会阶级、阶层利益关系的变化，又会要求政治权利和利益的再分配，从而产生对政治制度的需求。当代中国社会主义市场经济的发展，带来了社会利益结构的变化，出现了利益主体多元化、利益差别扩大化、利益矛盾复杂化的趋势。社会利益关系的变化，实际上对政治体系提出了扩大有序的政治参与、维护政治稳定和保持政治合法性的制度要求；而政治制度供给只有在社会政治制度需求的基础上才能发生，如果没有政治制度需求，一般不会产生政治制度供给，即使产生了也是一种无效供给，会引起社会的抵制和反对。从另外一面看，有了政治制度需求，也不一定就能产生政治制度供给，因为政治制度需求者和政治制度供给者往往不一致，具有不同的利益函数。

政治制度供给意味着政治制度的更替。所谓政治制度的更替，就是以一种新的政治制度安排代替原来的制度安排。从制度需求的角度讲，社会之所以产生对新的政治制度的需求，是因为原来的制度没有了净收益或者不是可供选择的制度安排中净收益最大的一个，已经不能满足社会成员最大化的利益需求。因此，社会成员期望通过新的制度安排来保证其利益的实现，政治制度供给则以新的政治制度安排满足人们的利益需求。从制度经济学的观点看，制度是有收益的。人们之所以建立一定的制度安排和制度结构，就是因为制度可以为人们服务，使人们从集体活动中获得某种利益或好处；但制度也是有成本的，“任何一项制度的建立、运行和维护都要花费一定的成本和费用”。因此，政治制度的变革，政治制度安排的选择和政治制度结构的改变并不是随意的，而是人们根据成本收益进行分析和选择的结果。根据张曙光教授的研究，这种成本收益分析的大致内容：是把同一制度安排和制度结构的运行效益和运行成本进行比较。人们做出的任何一种制度选择都是在当时当地具体条件下，运行收益大于运行成本的制度，即制度净收益大于零的制度。否则，人们就不会做出这项制度安排或选择该项制度。因此，制度净收益大于零，这是制度安排的前提和制度选择的必要条件。然而，在一定的条件下，可供选择的制度安排和制度结构也可能不是一种而是多种，如果其中很多制度安排的制度净收益都大于零，而人们只能选择其中的一项制度安排和制度结构，那么就需要进行第二个层面的收益分析，即对不同制度安排和制度结构的净收益进行比较，选择其中净收益最大的那项制度安排或制度结构。因此，制度的净收益大于零或最大化，是人们进行制度变革的必要条件。如果一项制度或制度安排的净收益为零或负，那么这项制度也就没有必要存在了，必须以一种新的制度安排来替代它。

政治制度供给与当代中国政治改革

从上面的分析可知，政治制度供给是以新的政治制度安排代替原来旧的政治制度安排的过程，而原来的制度安排之所以被代替，是因为其制度净收益为零或小于零，已经不能满足社会日益增长的利益需求。而新的潜在的制度安排的期望净收益则大于零，能够给人们带来更多的利益。用公式表示就是：

∵OR≤0 ，NR＞0

∴NR＞OR

OR代表旧的政治制度的净收益，NR代表新的政治制度的预期净收益。此时，旧的制度安排就要被新的制度安排所取代。用这一思路可以分析当代中国政治改革中新旧体制的转换过程。

我国传统的政治体制是高度集权的政治体制，这一体制的形成是由多方面因素造成的。首先，它适应高度集中的计划经济体制需要。建国以后，在借鉴苏联模式的基础上，中国形成了高度集中的计划经济体制。计划经济是行政主导的资源配置模式，政府掌握绝大部分的社会资源，而控制资源的方式则是政治权力的运用和行政命令的推行。因此，政府（包括执政党）必然要将政治权力牢牢地集中在自己手中，形成了一种相对集权的政治模式。其次，战争年代集中决策模式的延续。在过去的革命战争年代，为了适应战场形势瞬息万变和复杂敌情的需要，必须赋予军事指挥员集中决策权和临机处置权。否则，贻误战机，很难取得战争的胜利。建国以后，随着大批的军政人员脱下军装，成为党和政府的各级领导干部，其战争年代惯用的军事集中决策模式很容易沿袭到和平时期的政治生活中，对高度集权的政治体制产生一定影响。第三，是苏联政治模式的影响。前苏联作为人类历史上第一个社会主义国家，其产生和存在的高度集权的政治模式，对当时刚刚走上社会主义道路、毫无社会主义建设历史经验的中国来说，是惟一可以模仿的蓝本。尽管毛泽东后来一再强调“以苏为鉴”，想摆脱苏联模式的束缚，走自己的社会主义建设道路，但客观的形势使我们在很多方面还是学习苏联。因此，中国的政治体制难以摆脱苏联模式的窠臼。第四，传统封建专制主义遗毒的影响。封建专制主义在中国的历史长达2000多年，其糟粕性因素也作为一种文化形态被传承下来。极端地说，专制主义传统已经渗透于社会生活的方方面面，影响到人们的思想、行为和习惯。历史传统短时期是难以得到根本改变的，会惯性地运行在社会生活领域。这种专制和集权的传统对建国后的集权政治体制的形成应该有一定的影响。就像小平同志指出的：“旧中国留给我们的，封建专制传统必较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立起保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视”。

这种高度集权的政治体制形成后，在社会主义改造和国民经济恢复和发展的初期具有一定的历史合理性，也发挥了一定的作用。如果说计划经济在历史上曾经适应建国初期的经济状况，发挥了社会主义国家集中资源办大事的优势的话，那么适应计划经济的集权政治体制则有利于保护新生的社会主义政权、打击敌对势力的反抗，维护国家在政治上的团结和统一。也就是说，这个政治体制形成时期是有制度收益的。但是，其制度收益是递减的，随着社会主义事业的发展，随着经济社会环境的改变，其越来越成为经济社会进一步发展的体制性障碍，制度成本越来越高，其制度净收益已经愈来愈小了。

从理论上进一步分析，集中的经济体制和集权的政治体制结合在一起，实际上是把资源和利益集中在国家和政府手中，国家利用政权和强制性的手段剥夺社会利益，压制社会利益，侵占社会利益空间。民间和社会利益因为缺少可以和国家抗衡的手段，其自主性越来越小，活动范围越来越狭窄，以致最后成为国家的附庸。如果说，建国初期的政治体制还能保障国家和社会的整体利益，具有一定的制度收益，那么随着和平建设时期的到来，这种政治体制已经成为公民实现自身利益的障碍，其制度收益越来越小了。因为随着国家和政府垄断了绝大部分政治权力，公民和社会只有听命和服从的义务，没有任何自主、表达、参与的空间。公民的利益意识受到压抑、追求利益的努力受到批判，可能获得的利益被平均主义的分配方式变相剥夺，而集权的政治体制则是国家控制公民的一种制度安排。针对这种制度安排的弊端和缺陷，邓小平在1980年《党和国家领导制度的改革》的讲话中有一段精辟论述，即“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，……从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。而这诸多弊端中处于核心地位的是权力的过分集中，“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于几个第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”。权力高度集中，个人说了算，个人凌驾于组织之上，个人决策，独断专行，个人竟可以决定他人的命运、决定单位的命运甚至决定国家的命运，这种政治体制很容易酿成重大错误且难以纠正，形成家长制作风并造成严重的特权、官僚主义和腐败现象，不利于党的事业，不利于社会主义事业，不符合广大人民群众的根本利益。这种体制不仅不能保障人民群众利益，反而是损害人民群众利益，其制度收益是越来越少了。

潜在的制度供给之所以产生，是因为新的制度安排能够给人们带来收益。传统的高度集权的政治体制已经不能给人们带来更多的制度收益，人们当然期望政治制度的变革，期望新的政治制度安排和政治体制改革能带来新的制度收益，满足人们不断增长的利益需求。针对原有政治体制高度集权的政治弊端，新的制度安排应该是一种相对分权和民主的体制，是一种给人们提供更多的利益表达和政治参与机会的体制，是一种不断满足人们政治权利要求的体制。当代中国的政治改革就是沿着这一思路展开的。

政治制度供给中政府的角色定位

上面分析的政治制度需求可以理解为潜在的政治制度供给，因为政治制度需求其实为现实的政治制度供给提供了一种可能性。但是，潜在的制度供给不等于现实的制度供给，政治改革作为现实的政治制度供给，是政治制度的供给主体决定或主导的政治变革，政治制度的供给主体应该主要是政府，在当代中国主要体现为执政党。因为中国的政治改革是共产党领导下的改革，政府不过是负责政治改革的执行。但从规范的意义讲，中国还是把政府作为政治制度的供给主体，当然，这里的政府是更广义的政府概念，除了包括一般广义的立法、行政、司法机构外，更包括了执政党因素，因为共产党的领导是中国政治制度的特色和优势。

（一）政治制度供给者决定政治改革

政治改革的发生，首先要产生一定的政治制度需求，但并不是有一定的政治制度需求，就一定能够产生相应的政治制度供给；或者说，政治制度供给并不一定完全满足政治制度需求，也可以理解为潜在的政治制度供给不一定成为现实的政治制度供给。

原因主要在于政治制度需求与政治制度供给存在社会收益与个别收益的差别。从前面的分析可知，制度需求是制度服务的接受者的需求或社会需求，是在社会成本和社会收益分析的基础上形成的，是由制度的社会净收益决定的，而且这里的制度收益通常指制度的运行收益，制度成本也是指制度的运行成本。与制度需求不同，制度供给一般是制度决定者的供给，它是由制度决定者生产和提供的。制度供给虽然也是在制度成本和收益分析的基础上决定的，但它所依据的不是制度的社会成本和社会收益，而是制度的个别成本和个别收益。“不仅如此，决定制度供给的个别成本也一般不是指制度的运行成本，而是指制度的变革成本”。制度的运行成本和变革成本是两个不同的概念，运行成本是指维护一定的制度安排和制度结构运转而必须的人力、物力、财力的耗费，是在该制度建立起来并投入运行之后才产生的费用；变革成本则是为建立一种制度安排和制度结构所必须耗费的人力、物力、财力，是一种过渡成本。一旦一种制度或制度结构建立起来，变革成本就会终止，运行成本随即发生。

既然制度需求是由制度的社会净收益决定的，而制度供给是由制度的个别净收益决定的。由于制度的社会成本、社会收益与个别成本、个别收益之间存在着差异和矛盾，其社会净收益与个别净收益之间也必然存在差异和矛盾。当新制度的预期社会净收益大于原有制度的社会净收益，制度接受者或社会成员产生新的制度需求时，只有新制度的个别潜在净收益大于原有制度的个别净收益，即制度变革者感到有利可图时，才会提供新的制度安排，这时政治制度供给才能满足政治制度需求，政治改革才能发生。否则，虽然新制度的预期社会净收益大于原有制度的社会净收益，但新制度的预期个别净收益小于或等于原有制度的个别净收益，这时推行政治变革对制度供给或决定者来说显然是不划算的。在此种情形下，潜在的制度供给不会形成现实的制度供给，虽然社会有政治制度的需求，但政治制度的供给者往往缺乏制度供给的意愿和动力，政治改革当然难以发生。因此，“制度变革与其说取决于制度需求，不如说是取决于制度供给”，政治制度变革是在社会政治制度需求的前提下，政治制度的供给者或决定者主导的政治变迁。

（二）从公共选择的角度理解政治制度供给和政治改革

当代中国政治改革是政府主导的政治变迁，政府是政治制度的基本供给者。政治制度作为一种公共产品，和社会全体公民的利益紧密相联，因此政治制度供给是一个需要集体决定、政府主导的公共选择问题。政府是负责履行公共产品供给职能的一种特殊社会机构，但政府提供不提供政治制度安排，什么时间提供政治制度安排、提供什么样的政治制度安排、怎样提供政治制度安排，又不是政府能够一手说了算。政府能否提供有效的政治制度供给，关键在于政府在决策时是否考虑了社会公众的利益要求，是否代表了公众利益，是否以社会福利最大化为目标。但是，社会的利益往往是相互冲突的，不同的阶级、阶层和集团都有自己的利益要求，不同的利益要求之间难免会发生矛盾。政府如何在相互冲突的利益之间找到各种利益的契合点，寻求社会公共利益的合理空间，这是政府在政治制度安排中必须考虑的问题。因此，政府对政治制度的选择，并不是政府单方面意志的体现和决定，而是一个利益冲突条件下的公共选择问题，其中充满各种社会利益的博弈。

政治制度供给是社会各种利益表达和竞争的过程。在现代社会政治生活中，公民需要通过利益表达实现对政府决策的影响，而政治活动中的利益表达往往不是单个公民个体化和原子化的利益表达，而是以集团化或群体化的形式表达出来，基于相同或相近利益要求的阶级、阶层或集团就成为利益表达的主体。这样，各个阶层、各种利益集团都要通过和政府官员的接触、游说甚至抱怨、抗议的方式表达自己的利益诉求，反映对政治安排的要求和看法，其目的是通过对国家立法和政府政策施加影响，以求得政府通过对自己有利的政治制度安排。要知道，政治制度具有非中性，一种政治制度不可能同时满足所有利益，在一种政治制度安排下，总是有些人或群体获得的利益多些，有些人或群体获得的利益少些；或者有些人或群体是收益者，而另外的群体则是利益受损者，正所谓“同一制度对不同人意味着不同的事情，在同一制度下不同的人或人群所获得的是各异的东西，而那些已经从既定制度中或可能从未来某种制度安排中获益的个人或集团，无疑会竭力去维护或争取之” 。

一定的政治制度安排和政治制度结构，实际反映的是各种利益之间的竞争和平衡的状况，反映不同利益集团之间的相互关系，体现不同政治力量之间的力量对比状况。在政治制度选择中，由于各个利益群体之间的利益存在较大的差别甚至冲突，因此利益的博弈是不可避免的。各个利益群体会以各种方式，如正式的选举、议会活动方式，非正式的如与政府官员的接触、游说、建议等积极方式，或抱怨、上访、抗议、游行示威等压力方式，期望影响社会舆论影响政府决策，使政府的政策或措施向自己倾斜，最终的目的是使政府提供的制度或政策安排更多地体现自己的利益。由于各个利益群体都有这样的想法，都会进行政府内外的利益表达和利益争取活动，最后政府决策往往体现为各种利益之间的力量平衡状况。

在当代中国的公共选择中，人们主要通过人大、政协等正式途径参与国家大政方针的制定，施加对政府决策的影响。当然也要看到在正式的决策过程之外，一些个人或集团还以各种非正式的方式对公共选择的过程施加影响，如上访、静坐、抗议、示威等，也甚至以非制度化的如暴力对抗、阻塞交通、围堵政府机关等方式进行，这种方式“在不存在比如说正式的选举或公民投票机制的情况下，也能对公共选择的结果发生种种实际的影响”。来自社会各个层面的利益表达和政治需求，事实上正在对中国政府的政治制度选择发生深刻影响，构成当代中国政治改革的巨大压力和动力。

（三）政府在政治制度供给中应当服从社会公共利益的要求

公共选择理论对公共利益存在一种十分悲观的看法，认为现代社会存在的只是各种相互冲突的特殊利益，很难说存在什么公共利益，或至少不存在一种能够明确定义的、在现实中实际发挥作用的公共利益。因此，在公共选择中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而是各种特殊利益的相互制约和相互竞争的过程。这样，公共选择的结果实际就体现为各种特殊利益的动态力量平衡，是一种自发形成的社会秩序，而政府政策不过是利益平衡的产物，政府在公共选择中的作用是有限的，也是被动的，政府不过是执行公共选择结果的一种形式。

对于公共选择理论的上述看法，笔者不敢苟同。首先，公共利益是一种客观的存在，这是不容否认的。否则，国家利益、民族利益都成了虚无的东西，特殊利益与共同利益（公共利益）是相互联系的，特殊利益离不开共同利益，不存在没有共同利益的特殊利益；共同利益也离不开特殊利益，共同利益存在于特殊利益之中，各种特殊利益的结合点和共同点，即是共同利益（公共利益）。公共选择理论强调个人利益等特殊利益，忽视甚至否认公共利益，认为对个人利益的追求会自动实现公共利益，这种观点已经被经济学的最新发展成果所否定。其次，在对政府职能的看法上，公共选择理论强调政府的有限作用，认为政府在公共选择中是消极被动的，不过是在执行公共选择的结果而已。笔者认为恰恰相反，政府在公共选择中不是无所作为和消极被动的，政府应该超脱于各种相互冲突的利益之上，从社会公共利益出发，发挥政治调控的作用，协调各种利益关系，以形成符合社会发展进步要求的公共选择结果，提供适应生产力发展要求的政治制度安排。

首先，政府要克服自身的过度利益化倾向。客观地说，现代政府存在两大发展目标，一是实现社会利益的最大化，二是追求自身利益的最大化。过去人们认为政府是无私的社会利益代表者，追求的是社会福利函数最大化的目标，这是人们对政府的道德期望，也是政府为政的基本政治要求。强调这点有其积极意义，尤其对于社会主义国家的政府，更应该旗帜鲜明地弘扬政府的公共利益代表者立场。当然，这只是问题的一个方面，从另外一个方面看，其实在实际政治生活中，政府也构成一个相对独立的利益主体，也有自身的利益追求，政府追求自己的利益也有一定的合理性。但是，这种自身的利益追求是有一定限度的，政府利益应该服从社会利益，特别是不能以自身利益优先而去损害、冲击社会利益。在当代中国政治经济生活中，已经出现了政府部门利益最大化、部门利益法定化甚至国家化的不良倾向，如某些政府部门利用行政审批权、行政执法权、资金调拨权、处罚权、收费权等变相谋取部门利益，某些政府部门通过部门立法谋求部门或行业私利。部门利益膨胀问题从近年来国家审计署对中央机关的违规资金的审计案例中就可见一斑。试想，如果政府部门从自身利益出发，过于看重自身利益甚至以部门利益取代公共利益，其提供的制度安排就很难代表社会公共利益，很难符合社会发展要求。因此，执政党、领袖集团或政治领导层对政府部门的自身利益扩张化倾向，必须以有效的政治制度安排加以遏制。

其次，要自觉抵制强势利益集团的压力。公共选择是社会各种利益的博弈过程，强势社会集团在这种利益博弈中占有资金、技术和话语权的优势，能够对政府决策施加很大影响。一些部门决策往往反映的是强势集团的利益，社会大众甚至是困难群体的利益很容易被忽视，而且经常被忽视。在当代中国，能够构成强势社会集团的，主要是大型国有垄断企业、私营企业主和社会管理阶层。中国的一些大型国有垄断企业为维护自己的垄断地位，获取垄断利润而在政界、学界、传媒界网络代言人，影响甚至操纵话语权，排斥行业竞争，抵制与己不利的法律政策出台。一些私营企业主、民营企业家则竞争人大代表或政协委员，利用人大、政协这两大政治舞台，来申张、谋取其利益。当然，任何社会集团都有谋求自身利益的天然倾向，也有实现自己利益的这种自由。但是，自由是有限度的，个人的自由以不侵犯他人的自由为自由，这种利益追求应该以不损害社会大众的利益为界限。政府作为各方利益的平衡者与仲裁者，要客观地看待和平衡各种利益，“政府在强势集团的压力面前，要保持清醒头脑，秉持社会公正立场，避免在政府决策中受强势集团左右。”

再次，要关心社会弱势群体的利益。在当代中国经济政治生活中，弱势群体主要是以农民、下岗职工、失业者、残疾人士、城市贫民、农民工等生活困难群体为主体形成的社会底层，和社会的中上阶层相比，弱势群体经济实力弱、文化水平低、政治参与能力不高，对政府决策的影响力小，其声音和要求很难传输到决策层。但是，弱势群体又蕴藏着巨大的社会能量，一旦这部分人对社会失去希望，其破坏力和爆发力又是形成社会动荡局面的不良因素。因此，从社会和谐稳定的利益大局出发，政府应该开辟更多的了解基层、关怀弱势群体的渠道，多听听他们的声音，多了解他们的希望和要求，并采取多种渠道解决民生问题，保障他们的各种权益，在政府决策中更多地体现对弱势群体利益的关怀。

总之，政府提供政治制度安排是一个公共选择的过程，在公共选择中，政府应该成为各种利益的平衡者和仲裁者的角色，适应社会利益关系的变化和各阶层群众政治参与的要求，提供良好的政治制度安排，尊重和平衡各种利益，扩大公民有序政治参与，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、选举权和监督权，以满足社会各个阶层民主、平等地参与政治生活和公共决策的要求。

结论

中国政治改革就是在中国共产党领导下，党和政府不断适应社会利益关系变化和广大人民群众的政治制度需求，提供新的政治制度安排，以有效的政治制度供给促进政治变革和政治发展的过程。党和政府作为政治制度的供给主体，是中国政治改革能否顺利有效进行的决定力量，是社会主义民主政治建设的领导因素。可以有理由相信，随着社会主义市场经济的进一步发展对政治改革的新的要求，随着社会阶层多元化的发展，随着人民群众权利和利益意识的觉醒，随着社会利益格局的分化和调整，随着中国共产党领导和执政能力的提高，在中国政治发展大局中，一个个符合社会政治发展方向和广大人民政治制度需求的政治制度安排会不断出现，中国政治将在政治制度的相对均衡状态下不断取得新的进步。

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