公民监督权行使界限的探析

【摘要】程升投诉交警案早已告以段落，但此案引发的关于公民监督权行使界限的争议方兴未艾。本文拟从程升监督权行使与其捏造事实诽谤他人的争议入手，探析宪法赋予公民的监督权行使的界限，以期对公民监督权的实现有所裨益。

【关键词】宪法;监督权;诽谤;界限

公民监督权的行使是推动政治文明发展的重要力量，其广度和深度，反映了一个社会实现民主的进程。改革开放以来，我国在公民监督方面进行了许多积极探索，公民监督的形式、渠道得到了拓宽，公民监督的内容实质性地推进。然而，监督权在行使的过程中暴露出一些问题。比较突出的就是公民监督权行使的界限不明晰，公民监督权的行使与捏造事实诽谤他人等之间区分困难。于是明确监督权的界限，对切实发挥公民监督权的作用，引导公民正确有效地行使监督权，保障公民宪法权利的实现至关重要。“程升投诉交警案”中就突现了监督权行使和捏造事实诽谤他人之间的模糊区别，这一案件的分析对公民行使监督权界限的探析意义典型。

一、“程升投诉交警案”引发监督权行使界限的争议

(一)案情介绍

2005年3月12日下午，程升驾车超速行使，被交警张伟明③认定为违章行为并予以罚款。随后程升向“110”投诉，称张伟明执勤时满口酒气，并对其处理不公。某市公安局督察队(以下简称督察队)立即派工作人员前往现场调查取证，经测试酒精含量均为0，张伟明并未喝酒。集美公安分局以程升捏造事实诽谤他人为由，对其作出治安拘留处罚决定。经复议后，程升向集美区人民法院提起诉讼。

某市集美区人民法院审理后认为，检举权是《宪法》赋予公民的基本权利，为了保障公民充分行使这一民主权利，公民行使检举权时，其行为应享有充分豁免权。因此，并不应强求其所检举的情况一定属实，国家机关亦不能仅因检举人所反映情况与事实有所出入便对其科以处罚。

此案受到广泛关注，除热议案情外，法律界争论最激烈的莫过于案中程升的行为是捏造事实诽谤他人还是行使监督权的界定。

(二)对此案的两种不同的看法

1认为程升的行为构成恶意捏造事实诽谤他人，应当受到行政处罚

程升一案中，程升在接受交警张伟明处罚后，称张伟明酒后上岗并对其处理不公，引来了督察队对张伟明的检查。有学者基于这一点认为程升的行为客观上捏造事实，无中生有，足以致损公务人员的名誉;主观上也可认定为故意，虽不具有散布的行为，不能认定为诽谤罪，但其行为构成恶意捏造事实诽谤他人。

根据《治安管理处罚法》第四十二条规定：“有下列行为之一的……

(二)公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的;

(三)捏造事实诬告陷害他人，企图使他人受到刑事追究或者受到治安管理处罚的……”则应对程升给予相应行政处罚。而集美公安分局正是基于此对程升作出治安拘留处罚决定。

2认为程升不应受行政处罚而应对其行为给予豁免

监督权是宪法赋予公民的一项政治权利，是公民监督国家机关及其工作人员活动的权利。《中华人民共和国宪法》第41条明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”

在程升一案中，程升作为公民自然拥有申诉、控告国家机关工作人员的权利。而张伟明作为交警则是程升监督的对象。在这一监督与被监督的关系中，是否要求程升必须确凿地认定监督对象的违法失职行为值得商榷。支持集美区人民法院，认为程升应豁免的学者坚持此案中，程升作为公民拥有监督权，其对张伟明的投诉符合宪法监督权的规定，而公民行使监督权并不绝对要求申诉或投诉、检举的情况一定与真相一致。因此本案中程升对张伟明的投诉即使与事实不一致，也不能因此对程升加以处罚，而应对其豁免。

综合上述两种观点，可知此案的争议点为对公民监督权行使界限的两种不同认定。

二、产生争议的原因的探析

(一)规范公民监督权行使的法律过于宽泛，具体规定欠缺是产生争议的法律原因

宪法是我国的根本法。而公民的监督权是宪法赋予公民的一项基本的权利，是人权的一部分，也是人民主权原则的体现。但宪法作为根本法，其条文篇幅不长，内容的覆盖幅度比较宽泛，在适用上体现出局限性。同时没有违宪的司法审查程序，在司法实践中宪法往往被束之高阁，而不被直接适用。

宪法作为根本法具有最高法律位阶，处于我国法制体系的顶端，其具体规定被下位法律法规所阐释和具体化。但在法律法规中，对公民监督权行使的规定仍然宽泛，往往是原则性的规定，对具体操作的规定缺失，没有结合具体情况规定公民监督权行使的不同情形，监督权行使的界限也没有在各自范围内阐明。于是，现实中对监督权行使界限的判断一时捉襟见肘，往往凭具体案件承办法官的个人判断。

(二)公权力神圣至高的思维是产生争议的现实原因

现代法治社会要求公权力与私权利平等，甚至限制公权力，确立私权利的优位。④目前我国的状况是公权力强，私权利弱，公权力经常侵犯私权利。此案中张伟明作为国家工作人员，其行为是公权力的象征，而程升的监督行为则是私权利的代表。在政府机关包括普通民众的固有思维里，政府的权威神圣不可侵犯。而当程升的控告经查不实时，基于公权力神圣的思维，指责的矛头自然就指向了程升。

三、公民监督权行使的界限及程升案的评析

笔者认为基于对宪法赋予的监督权行使的保障，应在公民行使监督权时对其给予充分豁免，监督权的行使不应作苛刻的要求。程升案件中，对程升的投诉行为，应给予充分尊重和较大限度保障，不追究其投诉与事实不符的责任。理由如下：

(一)公民监督权的意义非凡

“权力在阳光下运行”、“要创造条件让人民批评政府、监督政府”，公民对政府的监督已成为共识，并且成为政府的口号。公民监督权的本质是宪法赋予的政治权利，对稳定政治秩序和发展民主政治意义重大。一方面对公民监督权的有效保障，有利于保证公民参政议政成为国家的主人;另一方面对公民监督权的必要保障，有利于保证国家政治稳定和发展，推动政治文明。而公民监督权的广度和深度，则反映了一个社会的民主程度。

同时，当前腐败丛生，国家机关工作效率较低，公民监督权的行使对于防止权力膨胀腐败，促进政府转型和政治体制改革凸显重要。

(二)公民监督权自身性质的要求

设置监督权的目的就是促使公民监督国家机关工作人员的行为，而监督权的范围也仅是赋予公民申诉、控告、检举等权利，这些权利仅是对国家机关工作人员审查追究的一个提起，其性质似于民事诉讼之起诉，刑事诉讼中(公诉案件)检察机关之起诉。这一属性就决定了监督权并未实体上对国家机关工作人员进行干预或处罚，仅仅是程序上的开始。至于被申诉或者检举的国家机关工作人员是否违法或失职应被处分甚至刑事追究，就必须等待有关机关对案件审查，最终形成结论。这就好比民事诉讼和刑事诉讼，案件的提起并不最终影响结果，所有的事实认证都由法院进行，而原被告哪方胜诉，被告是否有罪的判断，都由法院最终裁判。

根本上公民监督权的性质并不要求对国家机关工作人员检举、申诉、控告时一定要掌握与事实一致的违法行为，并在法律上认定其违法，即使检举人、申诉人反映的情况与事实有一定的出入也不能就此追究其责任。仅因检举人、申诉人反映的情况与事实有出入，就对其处罚，则是对宪法赋予的监督权消极干预，而最为不合理的是，强加了公民作为监督人的责任和义务，把本属于法院或其他的审查机关的义务提前强加给了公民。

(三)鼓励人们积极行使监督权

如前所述，我国的权利状况是公权力强、私权利弱，公权利经常侵犯私权利。监督权的落实又具有非凡意义。在这样的情况下应该鼓励人民积极行使宪法赋予的监督权，如仅仅因反映的情况与事实有出入而被科以处罚，则会打击公民行使监督权的积极性，使更多人选择忍气吞声，面对宪法赋予的基本权利望而却步。

同时，也必须清醒的认识到任何权利的行使都有一定的界限，监督权也应当受到合理的规制。

综上，笔者认为监督权作为公民的基本权利，意义非凡。基于对监督权行使的保障，公民在行使监督权时的要求应适当宽松。

注释：

①“程升”为当事人的化名

②此案摘自胡锦光，韩大元中国宪法[M]北京：法律出版社，2007：311

③“张伟明”为当事人的化名

④袁祖社权利与自由[M]北京：中国社会科学出版社，2003