浅析流动商贩的治安综合管理

【摘 要】本文从中南财经政法大学周边等多处流动摊贩的现状出发，分析了摊贩经济存在的问题隐患以及其存在的必然性，并从七个方面提出了相关问题及对策建议。第一，摊贩经济是民生问题，要解决摊贩问题首先必须承认其必然性并赋予合法身份；第二，摊贩经济中存在城管与摊贩的猫鼠博弈，考虑到社会公众的集体利益，应采取政府监查-摊贩缴纳策略。第三，将流动摊贩融入市场体制对其进行商法规制，尽量实现负的外部性的内在化；第四，矫正部分地区 “非行政机关”的城管部门，确立城管的主体地位并健全相关监督体系；第五，流动摊贩的规制不仅需要政府的管控，也需要市场调节的的融入；第六，组建摊贩协会，促进摊贩行业自治，将个体单位聚集成利益集团发声，节约行政成本，同时与城管部门形成掣肘力量，实现“双赢”；第七，摊贩经济的治理必须综合考虑多方因素，力求建立起由宏观到微观的立体治理体系。

【关键词】摊贩经济；民生；博弈；规制；法律地位；治安综合治理

一、流动商贩现状及面临问题

笔者对武汉地区多处流动商贩进行调查发现，一方面，进行登记、办理营业执照所带来的各种税费以及高昂的店面租金，会使得这些本小利微的流动商贩望而却步。流动商贩中，大部分人为本地周边地区居住的农民或者赋闲无工作人员，大多流动商贩具有谋生的性质，他们没有资金、没有技术，仅靠从事简单的日常生活用品买卖维持生计。因此尽管现行法律法规、武汉市的相关管理条例并没有对他们的经营活动予以支持，甚至是明令禁止，但他们为了生存仍然继续经营。

纵观流动摊贩的发展历史、经济意义以及治理模式，政府对流动摊贩的态度由排斥、驱逐逐渐转变为了认同、疏导。究其原因在于摊贩经济虽然是一种临时性经济活动，但在一定程度上却是对正规经济的补充，它降低了部分群体的生活成本，为其在城市正式就业制度壁垒的限制条件下创造了一个替代性劳动就业市场，为社会挫折群体生存提供了经济流动的潜在功能。然而不可忽视的是，也正是因为摊贩不必支付昂贵的店面租金，同时也不需要承担其产生的负的外部性带来的成本，使他们贩售的商品与其他合法经营的商户所销售的同类商品相比占据成本优势，在市场竞争上，摊贩可凭借更为低廉的售价吸引更多的顾客群。而这种无偿占用公共资源竞争的不正当竞争若不加以控制便产生错误的导向作用，极易导致市场秩序的混乱。

二、城管规制问题分析及对策建议

（一）流动商贩问题本质是民生问题，存在有其必然

摊贩经济作为社会发展到特定阶段的产物，其存在是必然的。其运行也遵循着市场经济规律，社会需求的产生会直接导致相应市场的形成。如今饮食文化的多元趋势渐显，饮食种类的多元也逐渐改变着人们的饮食结构。而流动商贩能够满足坐商无法穷尽多样的饮食单元，由此摊贩经济应运而生。笔者对中南财大学生在流动摊贩消费的频率做了简单的调查得到以下数据：

由上表可以得出结论，摊贩经济的存在在很大程度上弥补了原有市场的空缺与不足。对于摊贩与学生消费者而言都是一种帕累托改进。因此其存在在市场层面上而言是合理并且必然的。

摊贩经济成为了就业与失业之间的缓冲地带，使底层人民获得了生存喘息的空间，其存在具有民生层面上的合理性与必然性。流动商贩的规制问题也是一个弱势群体的民生问题，政府治理行为的伦理指向应维护公众最起码的生存发展权利。

因此，在治理流动摊贩问题上，我们必须正视流动摊贩存在的合理性与必然性，对摊贩经济因势利导而非一味取缔。政府的设摊禁制是城市管理决策者以城市秩序作为立法的单一价值取向，妄图打造“无摊城市”却使城市陷入更为无序的尴尬境地。具体而言，应当以包容的态度正视、引导这类群体，首先则是取消设摊的绝对禁制，赋予流动摊贩合法身份，只有职业合法，才有管控的可能。其次，我国迫切需要一个具体的释放机制和综合治理机制，保障流动商贩乃至弱势群体共享城市发展成果和公共福利。

（二）城管-摊贩之间的博弈分析

在承认了流动摊贩的合理与必然后，政府需要做的便是监管与引导。目前我国城管作为政府与摊贩之间的桥梁，由城管出面征收管理费进行监管，对摊贩收取管理费是维持摊贩经营稳定、市场运行公平的保证。但由于管理费将使摊贩本就微薄的利益部分流出，因此，他们为了保留自己的利益往往采取逃避管理费的态度。同时，政府在征收费用时极易将原本合理的行为转变为寻租行为，摊贩更加不愿意配合，两者由合作走向对立。由于摊贩和政府为两个不同的主体并代表不用的利益，因此对于管理费的征收笔者试图用博弈论进行分析。

首先对于摊贩，他们拥有政府难以获知的私人信息，在信息不完全和非对称的情况下，摊贩拥有信息优势。而政府虽然无法确定对摊贩的缴费能力，但拥有制定游戏规则的权力。即便摊贩在信息非对称方面占优但仍然得服从于政府制定的规则。政府虽然无法在信息上占据主导地位但在博弈双方规则非对称上极具优势。由此，政府对摊贩实行管理费的征收是一种长期的监督博弈。其中的博弈主体为：摊贩、政府部门（城管）。目标分别为：自身利益最大化、尽可能普及管理费征收以示公正。博弈策略分别为：配合缴费和逃避缴费、监查和不监查。设定管理费为G，摊贩逃避缴费时损失收益L，逃避被发现的罚款为F，城管的监查成本为C。由笔者通过查阅相关新闻文献与逻辑推理可认为，由于摊贩的流动性使得城管大面积监查的成本大大增加，因此C最大；被发现时的罚款F第二；由于考虑摊贩整体的经济能力，政府设定的管理费G其实并不多，因而逃避损失的收益L多于管理费G，但小于V。由此可得到以下关系：C>F>L>G且F+G>C。 （三）流动商贩的商法规制

在前述中，根据我国相关法律规定，流动商贩是无法取得个体经营证的，所以，要将流动商贩融入市场经济中，不能仅靠政府的管制与扶持，那么就需要对流动商贩进行商法规制。

首先，需要确认流动商贩的商法主体地位。大部分流动商贩以此经营为生，其经营范围具有相对确定性，经营活动具有连续性。我国法律并不禁止自然人偶然实施的商品交易活动，对此将纳入民事主体交易的规范范畴，流动商贩具有连续实施以营利为目的的交易活动，具备商事主体的实质要求，可成为商事主体。由于流动商贩的交易是面对面的原始交易，经营能力是公开的，不需要专门建立公示制度，因此，对流动商贩的商事主体资格的取得可以建立登记豁免制度，但兼顾对交易安全的保障，需要对其进行备案，记录其基本身份信息。

其次，需要确认流动商贩取得商事主体资格后的权力与义务。流动商贩偶尔从事小商品经营的不能成为商事主体，只能享有合同法上的权利义务。因此需要持续性从事小商品经营的流动商贩才能成为商事主体，即可享有相应的商事权利，例如营业权、商业秘密权、商号权、商誉权等，同时，还应履行商法中相关的义务。

最后，商法规制要结合政府部门的政策管理，对流动商贩的经营活动时间、经营许可地点以及经营许可范围等进行规制，订立合适的管理费收取制度，并且着重对设摊产生的负的外部性进行管控，尽量实现相关外部性的内部化。在此层面上，达到既便于管理，保障交易安全，又可保障流动商贩自主选择权利的最终目标。

（四）确立城管主体地位，改变城管执法方式，完善城管监督机制

我国行政处罚法规定，行政处罚权的行使主体只能是“行政机关”，因此，要从法律上充分确认城管的执法主体地位，保障执法的实施。在目前很多地区，城管部门仍非“行政机关”，有些是事业单位，有些甚至是临时机构，因此，要从法律上确认城市管理局的主体地位，赋予其城市管理执法权，才能将相关法律法规、城市管理条例贯彻实施。

城管在执法方式上要有所创新，长期以来，城管执法总处于“尴尬”境地，采用柔和的执法效果不佳，执法强硬又容易导致矛盾爆发。在广州市天河区车陂街首创的以“公安+城管”为主的“天河车陂综合执法模式”，将公安部门和城管部门形成合力，短短时间，执法效果立竿见影。城管执法手段要根据实际情况来选择最有效、最恰当、最合理的方式，同时也要做好防范流动商贩的“复生”，不定期的巡视、电子监控等。

（五）商贩治理应在政府和市场结合中寻求出路

要解决流动商贩的管理问题，需要权力部门将其限定在维护城市秩序的合理范围内。但是在城市管理权力的构建和巩固中会滋生扩张，产生强制执法、违法执法，甚至于暴力执法，造成恶性事件，形成多方利益冲突，从而表现为政府失灵，产生严重负面影响。流动商贩的治安综合治理，表面上是对城市环境的规范治理、对社会公共利益的维护，实质上是对大批流动商贩的民生权利、政府部门权益以及公共利益的复杂关系的处理。单纯依靠政府，会造成大量人力资源的臃肿、浪费，形成一种畸形的社会风气，因此，对流动商贩的城管规制问题，不仅仅是政府部门的问题，也是一个需要市场调节的问题。政府部门是一个宏观调控的主导者，而将流动商贩融入市场调节才能在整个经济体系中寻求长久生存。通过建立流动商贩与市场的某种合理的“交易”方式，对流动商贩进行有效控制。同时，摊贩应当对环境的改善享有“剩余索取权”，以此激励摊贩对市场秩序与周边环境维护的主动性和自发性。

（六）组建摊贩协会实现摊贩行业自治

虽然市场与政府相结合可在一定程度上促进商贩的治理，但是由于市场与政府也存在自身的局限性而可能出现市场失灵与政府失灵问题。因此第三部门的补充显得尤为重要。适当的权力下放与行业自治的开展可为商贩治理提供一条有效途径。

因此，建立摊贩行业自治组织，将原本分散的、流动的摊贩个体统一归于该组织下，并由该组织负责，城管执法可通过对自治组织的管控进而达到对流动摊贩个体管理的目的。此外，流动摊贩个体也可借由自治组织表达自己的利益诉求。一方面，自治组织可以对摊贩的诉求作出合理与不合理、合法与非合法的判定，也可及时了解摊贩的经济状况使城管-摊贩博弈达到信息对称，在一定意义上维护了社会稳定。另一方面，赋予摊贩协会实质性的自治权节约了政府对摊贩民意调查的信息调查成本，同时将城管从管理末端中摘除了出来，节约了警力资源，也有利于城管形象的重塑。

在摊贩协会与城管部门职能设定上，应明确划定各自权限，避免“越位”与“缺位”。笔者认为，对流动摊贩合法化后的申请营业许可的程序、标准、程序以及经营性活动等日常事务可由行业协会负责管理，对摊点分布、所售食物等其他与公共利益密切相关的事项由城管部门与行业协会及群众代表共同协定。同时，城管部门应不定期对流动摊贩进行抽检，达到对摊贩协会的监管。同时行业协会也可举报城管部门存在的违法乱纪行为。

（七）由宏观到微观的立体治理体系

流动商贩规制问题本质是协调民生权利、部门利益和公共利益的关系，解决流动商贩的边缘化问题，使其不在游离于城市的地理边缘、制度边缘和权力边缘以外。要协调好不同利益群体之间的民生权利的交叉、平行问题，则既要考虑到流动商贩的衣食问题，也要考虑到居民的住行问题，不能允许流动商贩占道经营和叫卖喧闹干扰城市居民的日常生活。城管代表的是部门利益，在对流动商贩的规制过程就是权利与民生权利的对抗过程。在法律允许的范围内，在权力行使规范内，协调公共利益和流动商贩的民生权利之间的关系，才是城管规制问题的核心所在与伦理指向，这不仅需要政府部门的各项政策，也需要权力部门的自律和社会的监督。

由此可看出，流动商贩的治安综合管理理问题是一个综合性问题，不能仅从一个方面去规制，而是多方位的全面考虑。宏观上需要政府的政策引导，城管部门的制度约束和法律的规范，微观上更需要社区居民的包容参与，以及流动商贩的积极配合。对流动商贩的城管规定从社会监督、法律规定、城管执法走向流动商贩内部自制体系，形成一个健全有益的社会群体。