镇级政府行政执法问题探讨

摘 要：由于社会经济的快速发展，原有的镇级政府执法模式已经不能适应现实社会的发展需要，镇级政府执法权限、执法范围、执法方式迫切需要改变，为此，以现有的行政法理论为基础，从法治政府的角度来研究镇级政府在行政执法方面存在的问题，并试图解决这样的问题，如何使镇级政府在行政执法中找准角色，有所为有所不为；如何更好的分清权责，不至于陷于被动地位，增强基层执法权威；如何才能尽快走上基层法治政府之路，探讨解决镇级政府在行政执法中存在问题的办法，为镇级政府提高基层行政执法水平提供可行的路径选择。

关键词：镇级政府；行政执法；现存问题；对策

中图分类号：D9

文献标识码：A

改革开放以来，我国目前已经进入了一个新的发展时期，主要是进入了着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。而随着镇级区域经济的快速发展，客观上对基层镇级政府行政执法工作提出了新的要求，许多问题如果在基层得不到有效解决，无疑又增加了“上访”量，增加了社会的不安定因数。目前镇级政府行政执法改革的进程缓慢，在全国一些省份，如：浙江省、广东省正在探索在城市中心镇进行镇级政府执法改革试点工作，理论上讲镇级政府执法机能的健全会更有利于基层镇级政府开展行政执法监督检查工作，更有利于基层社会的稳定和社会的有序发展，更有利于保障社会公众的合法权益。尽管2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，行政权力总体重心下移，但是，镇级政府的行政执法状况不容乐观，在一些地方，镇级政府热衷于招商引资，抓项目，抓经济发展的同时，对于基层行政执法工作投入不足，需要采取切实可行的措施，提高基层镇级政府的行政执法能力，增强基层镇级政府的行政执法影响力。

1 镇级政府行政执法中存在的问题

1.1 镇级政府行政执法环境差

首先，镇级区域社会生态环境人情作用大于法的作用，一方面我国是一个传统的农业大国，乡村熟人社会意识浓厚，镇级区域地处城乡结合部或远离市区，基层社会公众通常以村规民约作为行为准则，对于基层行政违法行为的了解一般概念性认识不强，缺少对法律的敬畏感；其次，镇级政府行政执法体制机制环境复杂，镇级政府一方面以维稳为中心任务，另一方面又要根据地方实际处理委托执法事项，时常将两者之间交叉重合的地方混同于行政执法一起抓，分不清彼此，在执法与不执法之间有很大的选择空间，并且在行政执法幅度的把握上拥有较大的自由裁量权。在一些行政执法领域，镇级政府执法人员超出行政执法委托范围的情况也屡有发生，行政委托执法要求镇级政府行政执法要以签订的委托执法事项权限范围为依据，以“县、区”执法部门名义进行行政执法，而能够完全贯彻执行的并不是一种常态，就现阶段而言镇级政府行政执法中比较大的现实问题就是行政执法信息公开不畅，基层社会公众对于镇级政府行政执法事项一直不是很明了，当遇到基层工作阻力时，镇级政府贯于运用行政手段来处理问题，而目前设置在乡镇的城管执法中队成为了镇级政府的“香饽饽”，往往被调遣到镇级政府许多非行政执法的活动中，导致基层社会公众对执法人员产生对立情绪；再次，基层区域学习法律的文化氛围不强，在一些镇、社区人员集中的地方，几乎没有几个正规的行政执法宣传点，在一些基层乡村及社区的公示宣传栏里关于基层行政执法方面的知识宣传资料更是少之又少。对于与基层密切相关的法律法规的宣传都没做到位，致使基层社会公众认识不清，危害性认识不够。

镇级政府行政执法有其十分为难的一面，镇级政府行政执法工作基本处于半遮半掩的状态。首先，镇级政府行政执法主体的法律地位不明朗，镇级政府作为行政执法的主体资格并没有得到法律的有效、正式确认，这也就涉及到以何种行政机关的名义进行行政执法以及相应的责任承担问题。虽然现行法律授予了镇级政府一些行政执法权，但是行政执法权的内容还不是很具体，导致了行政执法的障碍较多；其次，镇级政府行政执法的执法界限不清，镇级政府与上级执法部门之间执法界限没有明确的规定，存在重叠与交叉部分，未免会使得镇级政府行政执法出现出力不讨好的局面；再次，镇级政府得到的行政执法委托权项较少，一些重要的行政执法权项还保留在上级执法部门中，这样就对基层行政执法工作造成了非常不利的影响，有些能够在基层镇级政府解决的事项，经过走体制内的程序丧失了执法的最佳时机使得执法效果不佳。镇级政府作为基层行政主体，具有其他社会组织无可比拟的优势，同样担负着整个国家行政执法权的一部分职能，基层地域的广阔并不能使基层行政执法限于被动，相反，基层行政执法更应向广度延伸。与其他形态的行政行为相比较，行政执法的处理性，更能体现行政行为的公共目的性、高权性、单方性和定性等特征。应在更大范围内，实现法律法规在基层的有效运行。

1.3 镇级政府行政执法能力欠缺

镇级政府由于执法机能的不健全，执法体制矛盾多，执法力量相对于市、区执法部门比较薄弱等诸多缺陷，使基层政府的执法效果不能尽如人意。首先，基层镇级政府基本没有一支强有力的执法队伍，执法力量显得单薄，对于某些复杂执法事项有时显得无能为力；其次，基层镇级政府联动执法协调能力差，目前设在乡镇（街道办）实行垂直领导的各种站，乡镇政府基本无权进行调动。最为重要的是乡镇（街道办）政府缺少一些制裁性的行政执法权种类，缺乏一定的震慑力。当然也不能排除某些地方行政官员为了追求行政政绩或者其他不为人知的目的，运用行政权干涉一般的镇级政府行政执法活动，严重影响了基层镇级政府的刚性行政执法效应。

1.4 镇级政府行政执法缺乏有力监督

基层镇级政府一贯以来以处理上级政府交办的工作任务为中心，置基层行政执法于次要地位。领导人员不重视，镇级政府人大监督乏力，行政问责无法认真落实，存在执法“走过场”现象也就不足为怪。如果长此以往下去，基层镇级政府行政执法的生命力将难以体现，基层矛盾会日益呈现叠加效应。 1.5 镇级政府行政执法保障机制不健全

当前镇级政府行政执法任务重、工资待遇低、执法人员工作积极性不高是首要问题。由于镇级政府囿于行政级别的限制，导致了执法人员紧缺，为了应对行政执法工作的新需要不得已将编外合同制协管员引入到基层行政执法队伍中，以此协助处理基层行政执法工作。协管员本无执法资格，仅在基层执法中充当协助者角色，但在现实生活中协管员协助执法行为不文明、不规范的现象时有发生。每当出现侵犯公民权利的不良事件，基层行政机关常以“临时工”、“非行政执法人员”做挡剑牌，素不知社会公众的眼睛是雪亮的，这样做只能削弱基层政府的执法公信力。最为重要的是，在我国一些乡镇并没有独立的财政权，执法经费得不到有效保障已经成为一项急需解决的问题。

2 解决镇级政府行政执法中现存问题的对策

2.1 优化镇级政府行政执法环境

2.2 创新镇级政府行政执法模式

镇级政府执法旧有模式已经显得不合时宜，创新镇级政府行政执法模式已为大势所趋，通过运用新的执法模式，最大限度的改变镇级政府行政执法权错位、越位、不到位的现状，这也对建设基层法治政府大有裨益。当然创新基层镇级政府执法模式还涉及市、县（区）政府执法部门与镇级政府的人事权、行政事权及财政供给等各方面如何进一步匹配问题，笔者认为应该在改革试点的基础上总结推进。目前解决镇级政府权责不一的关键是执法模式的创新，必须创设一种能够摆脱现行镇级政府执法困境，同时又能调动镇级政府执法主动性的新模式，而县（区）行政执法部门派驻乡镇委托执法无疑是一种优选。为此，笔者认为市、县（区）行政执法部门派驻乡镇进行委托执法来解决基层镇级政府执法中存在的行政执法权限过小问题，具有切实可行性，一方面通过委托执法进一步明确界定镇级政府的角色定位，分清执法事项、执法权限与执法责任；另一方面又有利于形成快速反应机制，避免走形式主义，做到查处一起，威慑一片的长效机制。

2.3 切实提高镇级政府的行政执法能力

首先，应着力增强镇级政府行政执法的执行力，镇级政府行政执法是贯彻国家法律、法规的行政活动，使静态的法律、法规在社会生活中得到实实在在的运行。行政执法作为行政机关的一项法定公权力，任何人都不得以其来谋求私利。有法可依、执法必严已经成为行政执法的基本内涵，基层执法人员在执法过程中更需要对行政相对人进行释法明理，说明利害关系以及明确表明行政执法态度。镇级政府行政执法不同于服务性政府行政事实行为，镇级政府行政执法具有刚性行政行为特质，不同于柔性行政行为。一就是一，二就是二，不容讨价还价；其次，应着重提高镇级政府行政执法公信力，依法行政是依法治国的核心内容，行政法治是法治国家建设的重要一环，作为基层行政执法人员应当秉持“一碗水端平”的执法态度，坚守基层行政执法底线，树立正确的法律思想意识做到客观、公正执法，敢于勇于坚持原则坚决依法办事，使基层行政执法工作执行到位。基层执法人员也绝不能以行政权力来谋求私利，更不能把法律抛掷脑后违法执法，本着维护社会公平正义为己任，镇级政府执法能力建设应当长抓不懈。

2.4 完善对镇级政府行政执法的监督机制

笔者认为在加强镇级人大监督及上级行政机关监督的同时，还应注重发挥检察机关的法律监督作用，如：建立检察机关对镇级政府行政执法的监督机制，这也是由我国检察机关特殊的法律地位所决定的，我国宪法规定检察机关为法律实施的监督机关，适时将镇级政府行政执法行为纳入检察监督体系之中也是检察工作的题中应有之义。基层法院也要做好对镇级政府申请执行案件的司法审查工作，做到严格、认真、审慎对待申请强制执行事项，对于行政诉讼案件，严格按法律程序办事，切实增强司法机关对镇级政府的司法监督作用。

2.5 推进镇级政府行政执法保障机制建设

基层镇级政府行政执法需要法律、法规的明确授权，目前镇级政府行政执法之所以裹足不前，缘于行政执法权限有限，而今正处于社会转型发展的新时期，社会矛盾不断涌现，迫切需要改变镇级政府“小毛驴拉大车”的行政执法被动局面。笔者认为应在立法上授予镇级政府一些重要的行政执法权种类，如：可以授予除限制人身自由权以外的行政处罚权种类，增强行政检查监督力度，提高基层行政违法、违规成本，使其不愿违法、不能违法；其次，加强对镇级政府行政执法人员的教育培训。法律法规制定后，如何在社会生活中得到有效的贯彻实施，在很大程度上取决于执法人员的素质，基层执法队伍是基层行政执法的有力保障。基层行政执法说一千道一万具体的行政执法活动还是需要镇级政府行政执法人员去实施，基层行政执法人员的素质高低直接影响着基层行政执法的质量，目前基层执法人员招录需要门槛、需要规范，才能从源头上确保基层行政执法质量；最后应着力拓宽基层镇级政府执法经费保障机制。一方面需加大对镇级政府行政执法的财政补助力度，切实将基层镇级政府行政执法工作纳入政府财政投入的主要事项。特别是对于那些地处边远地区的镇级政府，省、市级政府在财政蛋糕的划分上更应向其倾斜，另外市、县（区）行政委托执法部门如能适时适当划拨一些行政执法经费给镇级政府无疑不是一种优选，让执法资源也能够适当向下转移，缓解基层行政执法经费不足问题。