积极运用财政政策加强供给管理

一、1998年财政政策的简要回顾

1998年我国国内国际面临的形势都比较严峻。东南亚金融危机的影响迭加到我国经济周期的低谷阶段上，外贸增长无力，又适值多年市场化改革终于引出“过剩经济”局面，国有经济战略性改组带来了大量“下岗”人员和失业压力，经济增长明显放慢，并出现了通货紧缩迹象。为此，我国政府果断决策，力求实行扩大内需、刺激经济的政策。

对此，中央银行陆续采取了取消贷款规模限制、加大信贷投放力度、多次下调存贷款利率、改革存款准备金制度、发展公开市场操作等一系列货币政策措施，但并未取得预期成效。在这一情况下，财政部报请全国人大对预算安排作出重大调整，运用积极的财政政策手段调控经济，实施反周期安排，启动经济增长。从总体来看，这次反周期的财政政策具有以下三个明显的特点：

（二）从政策调控的内容看，1998年财政政策既注意了总量调控，用以刺激经济总量回升、启动经济增长，同时也注意结构调整，兼顾经济增长的内在“质量”。这次向商业银行增发的1000亿专项国债，全部用于基础设施的建设，特别是农田水利、铁路交通、邮电通信、城市基础设施、城乡电网、国家储备粮库的建设与改造、长江黄河中上游植树造林以及水土保持等方面的建设，而没有安排任何一个加工工业项目，从项目的选择上尽可能避免走重复建设那种“高增长、低效益”的老路。

（三）从政策调控的方式来考察，财政政策正在实现由被动应付向积极、主动地实施宏观调控的转变。1979年以来，由于推行向地方放权、向企业让利等政策措施，国家财力削弱，两个比重不断下降，财政调控经济的职能弱化，财政政策表现相当被动，“低调”已久。其实，财政政策是国家在市场经济中实施宏观调控的重要手段，政府可以通过采取相机抉择的政策措施，调节经济结构，熨平经济周期波动，弥补市场缺陷，引导资源有效配置，促进国民经济健康发展。在1998年的调控过程中，财政政策明显地改变了“低调”姿态，财政部项怀诚部长针对当年我国面临的严峻形势，先后两次在《人民日报》发表重要文章，详细阐明了财政启动经济增长的必要性、可能性、基本思路、基本原则以及具体措施。这标志着财政政策在宏观经济调控上已实现了由被动到主动的转变。1998年的宏观经济调控措施极大地丰富了社会主义市场经济条件下政府调控经济的实践，为我国今后的宏观调控积累了宝贵的经验：（一）财政政策和货币政策在经济周期的不同阶段各自具有其发挥作用的“特长方面”。在经济扩张或高峰阶段，扩大或收缩的货币政策对经济总量的影响比较明显，可以比较有效地调节经济的发展速度；而当宏观经济处于相对收缩的阶段时，扩张的财政政策能起到更直接的刺激作用，较快速地带动经济增长，促使经济回升。西方许多经济学家认为，货币政策在启动经济时有时是低效的甚至是无效的（所谓“流动性陷井”），我国这次启动经济增长的实践也在某种程度上说明了这个问题。人们过去通常认为，“货币调总量，财政调结构”，其实，货币政策在经济周期的所有阶段并非对总量的调节全都有效，相反，财政政策在特定情况下也能有效地调节总量。

（二）在买方市场情况下，财政政策需要发挥更重要的作用。买方市场是指供过于求的市场，其形成原因固然与总需求不足直接相联，但其深层的根源仍离不开结构问题，特别是在我国这样的发展中大国和在经济起飞的阶段上。因此，财政政策作为调整结构最为重要的政策手段，需积极推进经济结构优化，改善供给结构和供给质量，从而缩小供需缺口。

（三）财政政策的起点和归宿应永远是整个国民经济。目前，国家财政仍然十分困难，振兴财政任重而道远。在这种情况下，更要求财政工作放眼全国和全球，胸怀宏观，从整个国民经济运行状况和世界经济动态出发，考虑政策设计与抉择，以有限的资金重点解决一些带有全局性的、战略性的问题。1998年财政政策之所以取得如此大的成效，关键就在这里。

二、今后财政政策调节中长期供求关系的基本思路

买方市场往往在发达市场经济下成为市场供求关系的一种常态。从发展看，建设社会主义市场经济的中国确实可能越来越接近这种状态。宏观经济调控政策当然必须兼顾总量和结构的调节，但一般总是要" 在经济总量或经济结构（换言之，调节总需求或调节总供给）两者之间选择其中一项作为调控重点。毫无疑问，在“鱼与熊掌不可兼得”的情况下，调控重点的选择与各阶段宏观经济形势休戚相关。一般而言，当宏观经济处于经济周期的衰退阶段或低谷阶段运行时，宏观调控政策应以总量调控为主、同时兼顾结构调整，采取各项措施恢复或启动经济增长；而当宏观经济开始脱开经济周期的谷底进入扩张阶段时，宏观经济调控政策须作出相应的调整，政策的侧重点应转变为结构调整为主、总量调控为辅。当经济运行进入经济周期中的峰顶阶段时，又需要更多地注重调节总量。简言之，除谷底和峰顶这样的特殊阶段特别需要需求管理去“熨平波动”外，结构调节的“供给管理”其实具有比总量调节的“需求管理”更值得重视的缘由，更是中长期的治本之道。对于我国这样市场经济正处在不成熟、不发达阶段的国民经济，在“标本兼治”之中尤其要注重以供给管理推进结构优化和经济良性循环。

从当前的现实情况并结合今后中长期发展的要求来看，我国宏观经济调控政策的重点应随走出此次的低谷阶段而有所变化，即：在适度调控经济总量的同时，着力调整经济结构，促进产业优化升级。具体有如下几点考虑：

（二）我国买方市场的外在表象是大多数商品库存上升，销售不旺，供过于求，但其内在的深层根源则在于经济的结构性问题，如：重复建设、盲目投资、地区产业结构趋同而造成的无效供给，企业产品结构不能适时调整和缺乏开发新产品的能力等等。在我国这样一个经济结构矛盾十分突出的国家，刺激需求只能从数目较小的增量上调节供需缺口，缓和有效需求不足的问题；而只有通过大规模的存量结构调整，才能从根本上促进我国在已初步出现买方市场的情况下实现经济的可持续增长。

（三）从世界范围看，知识经济、信息经济将成为21世纪各国综合国力竞争的主战场，科学技术的作用越来越突出，我国“科教兴国”战略能否得到有效实施，将在很大程度上决定我国在世界上的排名和位置。从国内看，庞大的国有经济存量如何盘活，使其充分发挥效益，是不能够回避的问题。这两个问题，一个关于经济的技术结构问题，另一是关于产业结构和所有制结构问题。两者从根本上影响我国中长期的经济增长，而且直接关系到中华民族能否在下一个世纪实现振兴。因此，宏观经济调控的供给管理政策必须对这些结构的调整优化积极助推。

总之，财政政策调节供求关系、应对买方市场的基本思路，在中长期有必要由“刺激需求、启动经济增长”逐步转变为更加注重“调整优化结构、促进产业升级”。具体而言，财政政策要立足于中国经济跨世纪的长远要求，在纷繁复杂的各种矛盾和问题中，紧紧抓住国有经济战略性重组和发展科技两个带有全局性和战略性的关键问题，并积极开拓理财和调控的新方式，以求有效地调整优化经济结构，促进中长期供求关系的改善。

三、积极推进国有经济战略性重组从庞大的国有资本存量入手调整经济结构

面对国有经济效益连年下滑，亏损面不断扩大以及国有企业战线过长、布局太散、重复建设多等难题，财政政策作为政府宏观调控体系中的主要手段之一，须与货币政策、产业政策、区域发展政策等协调配合，积极推动国有经济战略性重组，继而实现整个国有经济的战略性重组，从整体上搞活、搞好国有企业并积极推动我国多种经济成分的各种企业在市场竞争中实现产品更新换代和产业升级。财政政策支持资产重组是财政短期与中长期政策的基本结合点，因为在中国这样一个发展中大国，财政政策不仅有调节短期供求平衡的职责，更有促进中长期经济增长、资产质量改善和社会全面进步的职责。从当前资产重组反映出的一些问题来看，财税政策亟需作出积极反应，促进国有经济战略性重组。

（一）建立国有资产管理新体制，强化财政的国有资产管理职能，建立健全国有资产经营预算。

首先，在国有资产的具体表现形态上，要树立有形资产、货币、证券和商誉等无形资产是国有资产不同表现形式的观念。在传统计划经济体制下，政府通过财政拨款进行固定资产投资，人们便自然而然地认同了货币转化为有形资产这一国有资产转化方式。近来随着国有企业股份制改革的深入，人们又开始熟悉了有形资产转化为证券这一国有资产运营的新方式。而国有企业的出卖、破产，则是将有形资产形态的国有资产转化为货币形态。随着实践的不断丰富和发展，有形资产、无形资产、货币、证券之间的互换或者有形资产（或证券）的市场置换都会成为国有资产的运营方式。国有资产正是需要通过这种互换或置换形式，保持国有资产在总量上的保值和增值，同时在结构上不断优化，充分发挥国有经济对整个国民经济的调节作用。

其次在国有资产管理方面，总体上应将国有资产划分为自然资源型资产、公益型资产以及经营型资产三类，实行分类管理。概括而言，对自然资源型资产和公益型资产的管理，由产权管理机构向有关行政主管单位授权管理；而对于经营型资产，则需采取产权管理部门向中间层次的投资公司或控股公司委托经营的方式。这些投资公司或控股公司，对上接受产权管理部门委托的资产经营权，同时承担交纳相应的产权收入的责任。对下通过国有资产不同表现形态（有形资产、货币、证券等）之间的互换或置换，实施国有资本运营战略，保持国有资本保值增值。这些投资公司、控股公司等中间机构应按照企业化原则运营，脱离行政隶属关系的单线网络而相互竞争，即投资公司或控股公司的设置不按行政区划而按经济区域或企业群体多头分布，防止形成垄断局面，以强有力的法制规范公司层次上的公平竞争。在这一体系的形成过程中，与财政的分税制等其他改革措施配合，企业原来的行政隶属关系将被淡化，直至形成企业无行政级别，无特定“婆婆”，不分大小一律公平竞争的新局面。毫无疑问，这同时也会为企业间的兼并重组创造一个良好的外部环境。

再次，建立和完善国有资产经营预算，从价值形态上全面客观地反映国家以所有者身份取得的各项收入和用于国有资产再投资的各项支出，对整个国有资产经营的收入和支出实行科学化、规范化、法治化的管理。

（二）改进和完善税收制度，消除税制中阻碍国有经济战略性重组的因素。

1994年税制改革成效很大，为市场经济的发展创造了良好的税收环境，推动了经济结构的调整。但是，目前从国有经济战略性重组角度加以考察，现行税制仍有许多不完善之处，如：企业所得税依然按行政隶属关系划分收入，使政府对不同类型和行政归属的企业，支持、重视程度不同，并且极不利于不同层级、不同地区、不同所有制的企业跨地区、跨隶属关系、跨预算级次进行联合、兼并、合并、股份制改造，影响了企业组织结构的调整和经济结构的优化。又如，目前尚未设置社会保障税，我国社会保障制度在向“一体化”社会统筹和个人帐户相结合方向的转轨过程中很多问题难以解决，直接制约着国有经济的存量重组。

在市场经济下，税收制度作为国家宏观调控的一种主要手段，应通过制定合理的税收负担来尽可能把它对市场机制的扭曲减少到最低限度，实现“公平税负，鼓励竞争" ”，同时贯彻政府合理的“区别对待”的政策调节意图。今后在国有经济战略性重组中，税收制度要有利于体现上述特点，努力减少行业主管或地方政府与企业间依托于行政隶属关系的经济利益联系，以此淡化政府的行政干预，同时通过适当的税收调控促进兼并方与被兼并方之间的资产重组，并健全社会保障这种“安全网”与“减震器”。

1.要改变企业所得税按照行政隶属关系划分的办法。

从现实制约条件出发合理划分中央与地方的所得税管理权限，可考虑将企业所得税作为中央和地方的共享税种，采取按率计征的办法，由中央统一征收，然后按规定的比例分成给地方。这样既有利于中央所属企业与地方企业的平等竞争，断绝企业与各级政府的行政隶属“脐带”关系，有利于企业组织结构的调整和优化，又有利于调动中央、地方政府双方的积极性。总体上扩大了的共享税收，可待今后条件成熟时使之逐步分解、溶合于国税和地税之中。

2.开征社会保障税，促进跨地区、跨行业、跨所有制的企业人员流动和资产重组。

3.适时开征资本利得税，促进和规范国有经济战略性重组。

在我国现行税收体系中，没有设置调节资本利得的专门税种。而随着国有资产“三改”（改革、改组、改制）的深入进行，企业资产的转让、出售、租赁等活动必将日益增多，这就要求对资本利得进行规范的税收调节，这既是政府管理、引导和调控资产流动、资本转移行为的客观需要，也是规范企业竞争行为和竞争秩序的一个重要方面。从总体来看，资本利得税的设计，一应着眼于市场经济的良性发展和资本市场的规范成长，二应促进平等纳税环境的形成，即给予不同资本的持有者以大体平等的竞争机会。

（三）适时合理实施“企业—银行—财政债务转换”，降低国有企业的资产负债率及银行的不良债权，从而减少产业兼并重组中来自企业负担方面的阻力。

将国有企业的债务负担转换为国有商业银行持有的长期国债，一方面是在解除这些国有企业债务负担的同时，启动他们按照现代企业制度的要求实行机制转换和资产重组；从另一角度看，商业银行大大增加了国债持有量，既提高了资产质量，也为中央银行大规模地开展公开市场操作奠定了基础，有利于健全财政货币两大政策的协调配合体系。

四、促进科技发展推动产业结构优化升级

科学技术是第一生产力。面对知识经济的挑战，发展科学技术、促进产业升级成为我国在总体发展战略上时不我待的必然选择。党的十五大报告指出：“要充分估量科学技术特别是高科技发展对综合国力、社会经济结构和人民生活的巨大影响，把加速科技进步放在经济社会发展的关键地位。”财政政策作为国家宏观经济调节的重要手段，在加速我国科学技术进步方面负有义不容辞的责任。

（一）树立“财兴科技、科技兴财”的观念，鼓励和引导全社会增加科技投入。

首先要加大科技投入力度，确保财政科技投入的增长速度高于财政收入的增长速度。这一点已由法律作出明确规定，问题的关键在于政策扶持重点的选择。从我国具体国情看，一要扶持农业领域的科技进步，这是我国在21世纪生存与发展的前提；二要积极鼓励企业运用高科技成果改造传统产业，尽快提高支柱产业和主要制造业的国际竞争力；三要加强第三产业的科技进步，因为第三产业将是我国未来吸纳就业人口的主要领域，而且其快速增长会成为国民经济持续增长的主导力量。

其次，要改革财政拨款方式和资金管理方式，科研经费要由养人转变为办事。改革科技三项费用的使用办法，实行招标、投标及专家评审制，切实加强财政科技投入的资金管理，提高资金的使用效益。

再次，要积极扶持科技风险投资，促进科技成果的转化。所谓科技风险投资，本是指把资金投向蕴含较大风险的高科技开发领域，以期成功后取得高资本收益的一种商业投资行为。西方发达国家科技风险投资在促进科技成果转化为商品的过程中发挥着关键性的作用。这本" 是一种市场行为，无须政府插手。但在我国市场机制尚不完善、又面临紧迫的“赶超压力”的情况下，政府仍需注入启动资金和实行政策优惠，引导全社会增加科技风险投入。

（二）完善现行税收制度，促进科技进步。

现行增值税的特点之一，是增值多的多征，增值少的少征，不增值的不征（以低税率产品为原料者除外）。这种中性、简便的税制虽有种种优点，但对于知识技术密集型的企业却有不利之处，因为高新技术产品往往也是高附加值的产品，消耗的原材料少，增值比重大，而按我国目前这种“生产型”增值税的要求，其可供抵扣的进项税额很少，不属于抵扣范围的技术转让等间接费用比重大，税收负担自然十分沉重。这与我国产业政策和经济发展战略目标相悖，在一定程度上抑制科学技术的发展。

在增值税未改为“消费型”增值税之前，税收政策可在以下领域作出适当调整，促进科技进步：

1.对于购入科技成果或接受科技成果作为投资的企业，允许其按发票金额或法定评估机构所确认的价值的一定比例（如10％）计入当期增值税进项税额。

这一措施在保证增值税链条完整性的基础上，既有利于我国为数众多的老企业实现传统产业的高技术化，促进国有企业固定资产大规模更新改造，同时也将在一定程度上推动我国产权市场和技术市场的发展与完善。

2.对科研单位、高新技术企业的“四技收入”免征营业税。

1994年税制改革后财政部、国家税务总局曾联合发出通知，规定对科研单位取得的技术转让收入免征营业税，并明确指出，这里所说的技术转让，是指有偿转让专利和专利技术的所有权或使用权的行为，从而将与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训等收入排除在免税范围之外。这使得科研单位流转税负担上升，因为此前与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训等收入与技术转让收入一样享受免征营业税的待遇。为促进科技发展，建议对科研单位的“四技收入”一律免征营业税。同时，考虑税收的公平原则，对高新技术企业的“四技收入”也应一视同仁，给予同样的免征营业税的待遇。

3.对企业自行研究开发科技成果或购入成果进行二次开发而发生的费用，允许其按新增加部分的50％从应纳税额中扣除（最高限额为30万元）。

根据发达国家的经验，企业终将成为市场经济条件下的科技投入主体，但需要国家对此给予引导和鼓励。如果我们在对企业购入科技成果的行为给予税收优惠的同时，对企业研究开发行为却不给予同样优惠，则将打击企业增加科技投入的积极性，阻碍企业向科技投入主体的角色转换。为此建议，对企业自行研究开发科技成果或购入成果进行二次开发而发生的费用，允许其按新增加部分的50％从应纳税额中扣除（最高限额为30万元）。这一条可以鼓励企业自身的科技研究开发。

4.对特许权使用费所得予以一定优惠。

科技工作者是我国科技事业发展的中坚力量。如何保证科技工作者通过科学研究和发明创造得到更多的实惠，是我们制订税收政策应考虑的重要内容之一。特许权使用费所得从性质上讲类似于稿酬所得，同属智力成果带来的收益。为鼓励科技进步，矫正科技工作者实际收益偏少问题，对非职务发明者的特许权使用费所得以及非职务发明者取自单位特许权使用费所得的资金，建议在计征个人所得税时，允许按应纳税所得额减征30％。

五、积极运用财政贴息杠杆加强供给管理和结构调整

在运用财政政策实施中长期经济发展所要求的供给管理时，亟需以积极开拓的精神探索和解决好调节方式转换问题。某些调整结构的传统方式在新时期的功效已显著减退，但这并不意味着财政政策将日趋无所作为。我们可以并应当适应市场经济中政府“间接调控为主”的客观要求，发展新的调节方式与手段。这里以贴息方式为例作重点讨论。

（一）走依靠增加财政基本建设直接投资的老路，既不现实，也难有效。

对基建项目直接投资，过去曾是财政支持国家重点建设、优化经济结构和对社会投资实施调控的主要手段。但在经过近20年改革开放、投资体系发生重大变化后的今天，财政用于基建项目的支出已降至每年五六百亿元的水平，占全部支出的比重很低，占全社会固定资产投资的比重则更加微小。如果以增加财政对基建项目投资支出的方式作为优化结构的主要手段，从今后看既不现实，也难有效。

目前国家财力严重不足。1997年，国家财政预算支出中用于基本建设的到位资金仅为591.6亿元，占财政总支出9197.1亿元的6％。1998年财政扩大举债规模增加基础设施投资是特定年份的短期调节措施，无法年年采用。在中央财政债务依存度已极高的情况下，余地已很有限。面对中长期优化结构方面大规模的投资资金需要，财政若想通过增加直接投资来满足，显然捉襟见肘，力不从心。

（二）应积极探索运用财政贴息方式支持政策性融资，拉动社会投资加快结构调整。

从以上的分析中可以看出，财政通过增加预算支出中基建项目的直接投资规模，已难以有效服务于宏观调控和结构优化目标。因此，应当转变思路，更新方式。我们认为，当前切实有效的措施之一是积极探索运用财政贴息方式支持政策性融资，变直接投入为间接拉动与协调引导，充分发挥经济杠杆作用来影响其他投资主体的行为，以期达到“四两拨千斤”的引致投资效果。

从性质上说，财政贴息属于财政信用范畴，贴息资金来自预算内资金。它通过政策性优惠弥补项目直接经济效益方面的缺陷，体现国家产业政策，是政策性融资的有效工具，其合理使用可以动员社会资金，引导社会资金流向，从而影响社会总投资的规模、结构和效益。目前，我国每年用于财政贴息的资金规模很小，财政贴息方式尚未充分发挥作用，应当予以加强，使之成为中长期加强供给管理的有效工具。

（三）财政贴息方式运用中应注意的几个问题。

1.加强选项、可行性论证和科学决策，坚持政策性与效益性的统一。

一定时期内可用于政策性投融资的资金是有限的，财政贴息也不可能适用于社会投资的所有项目。因此，切不可因贪大求功的心理而盲目乱上项目，造成宝贵资金的浪费损失。

在项目选择和评审上，应坚持集体审议、专家咨询论证，实行科学决策的原则，切实作好可行性分析，避免“长官拍脑袋”的决策方式，保证项目的政策性，并力求实现社会效益与经济效益的最大化，使“好钢”真正“用在刀刃上”。财政贴息项目是以保本为前提的，那些根本无还贷能力的项目建设，仍要由财政直接拨款投资。

财政贴息率的确定较为复杂，必须把严谨的态度和科学的方法相结合。目前，可考虑将贴息率分为若干档次，按项目盈利能力和回收期限的不同加以区别对待。

此外，应加强对项目贷后的管理，确保本息回收和资产保全，完善日常监督，使贴息目的真正实现。

2.加强审计力度，严格抑制寻租现象。

整个经济之内存在政策金融与商业金融“双轨运行”的情况下，贴息支持下的政策性融资具有诱人的优惠条件，执行机构的工作人员手中把握着相当的权力。如何抑制寻租现象的产生、防止“权钱交易”，确保政策资金的合理使用呢？有效的手段之一是建立严密的内外部监督机制，形成强有力的审计和责任制等约束手段。具体讲，可以考虑建立多重审计体系：一是内部审计，形成一套规范化、科学化的指标考核体系，对资金使用和贴息率作出明确严格的规定，构建项目审批、登记备案、事中事后核算监督的全方位监控机制；二是外部审计，包括财政监督机构对贴息业务机构的审计和审计部门对财政的审计，条件成熟时，可委托社会中介机构参与监督审查。与此配套，应有对于违规、寻租行为严厉的惩戒制度和各个工作环节上严格的责任制。只有真正落实层层审计、严格监控和责任制，才能确保贴息活动的制度化、规范化，把寻租现象抑制在最小限度。

3.加强与有关部门的协调。

（1）与发展计划委员会的关系。

财政贴息所拉动的资金应纳入全社会资金流向流量中统筹考虑，其投向应体现国家宏观政策目标，对其规模也应审时度势、瞻前顾后、适度把握。因此财政部门的贴息运作应与国家发展计划委员会保持密切沟通与协作。在制定规划、选择工程项目和设计具体执行方案等方面尽可能达到完善、合理。

（2）与中央银行的关系。

中央银行肩负着控制货币供应总量、稳定币值的重任。央行对利率和货币供应量的调控影响着财政贴息率和财政贴息杠杆作用的大小，而贴息拉动的政策融资与商业融资又形成社会融资的合力。因此，我们不能不认真考虑二者间的相互作用影响。目前商业银行在贷款项目上十分谨慎，这一方面与经济景气状况有关，另一方面是银行加强资产负债管理的正常结果，体现着银行企业化改革的深化。通过财政贴息方式向基础设施提供融资可以与银行深化改革并行不悖，商业融资机构可以从自身利益出发，跟随政府的投资导向和经济手段，向基础设施项目进行配套投资。财政与中央银行要通过彼此的密切配合，共同构建好财政政策性融资对社会资金的引导机制。

（3）与已组建的政策性银行的关系。

政策性银行是执行政策性投融资的机构，也是与财政贴息关系最为紧密的机构之一。但目前我国三家政策性银行与财政的关系尚未理顺，处于财政体外而协调困难。因此，一方面财政应继续积极地用财政贴息政策对政策性银行予以支持，最大限度发挥政策性银行办理政策性业务的作用；另一方面，也应与有关部门配合，尽快理顺政策性银行运作机制。