改革和完善攀枝花市新农村建设中的投融资决策机制探索

改革和完善攀枝花市新农村建设中的投融资决策机制探索

攀枝花市农村存在多民族、人口分散、交通差异较大、山地多耕地少、基础设施薄弱、农村青壮年外出务工多等现实具体情况。致使农村公共事业发展缓慢、村级集体经济薄弱、农民增收乏力、村社建设规划滞后、缺乏长效投入机制。政府在农村的投融资活动听命于政府的审批与安排，造成了投资决策的随意性很大，出现了长官意识、权利决策，从而出现“关系项目”、“条子项目”等现象。在这种情况下，农村投资决策出现了并非完全取决于项目的投资回报和预期收益，以及农村发展的迫切需要。而是可能在很大程度上受制于非经济因素的影响，如宣传能力、反复造访、寻找关系等。由于投资决策程序的不规范导致了投资决策权限与风险责任不对称。其投资决策权限往往被分割于不同的部门，在投资风险约束机制缺位的情况下，造成了投资决策权限与风险承担的不对称。这种不对称导致的投资总量和结构的失衡、或单个投资项目的投资决策失误，而无法追究投资决策主体的责任。在资金管理上，资金的追踪、监管和反馈较差。一是农村资金“政出多门”的分散管理模式，不利于发挥农村投资规模效益，致使资金无法集中管理、统一、有效利用。二是在执行农村资金使用过程中，往往是分资金、下指标、促到位，但资金的追踪、监管、反馈工作始终不能制度化、规范化，致使某些地方在局部利益、眼前利益的驱使下，经常挪用、挤占、截留农村资金，降低了实际到位资金规模。

笔者认为要改变这些现象攀枝花市应借中共中央关于建设社会主义新农村的东风——“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。”，努力提高全市农村、农民收入，使我市农民走向小康。要建立一个长期有效的投融资机制，改革和完善攀枝花市目前新农村建设的投融资决策机制。

投资决策机制改革的目标是建立各负其责、相互制约的三重决策机制。一是投资决策，即项目规划，要解决的问题是何时何地以何方式建哪类项目。一般来说，商业性项目的投资决策由资本所有者作出，公益性项目的投资决策由政府作出。二是资本决策，由权益资本所有者判断项目可能带来的收益(资本回报或者社会效益)，决定是否出资建这个项目，进而设计具体的项目结构。三是信贷决策，由债务资金提供者判断项目的风险和清偿能力，决定是否、以及以何种条件提供债务资金。建立三重投资决策机制不仅有利于减少和避免领导人的“形象工程”和“政绩工程”泛滥，还有利于项目决策民主化，以及项目建设可行性论证的科学化，促进项目实施失职的责任规范和追究。各类投资主体都要建立投资项目的科学决策机制，严格按程序进行决策。

一、政府投资项目的决策机制

对一般项目，出资人代表机构及下属企业既负责投资决策也负责资本决策，具体分工取决于各出资人代表机构不同的内部治理结构。重大项目，行政部门可以作出投资决策，但是必须由出资人代表机构决定资本决策的是与否，资本决策的硬约束在于资信等级评价，所以决策结果可能是否定性的，也可能是条件性的(追加注册资本、免税等)。信贷决策毫无疑问由银行作出，特别应指出其中包括政策性金融机构，政策性金融机构的“政策性”表现为其贷款方向服从国家政策、产业政策，而不表现为按照行政旨意或长官意志给不可能清偿的项目发放贷款。三重决策之间，没有审批插足的余地。惟有完全公益性的项目，仍需由行政部门完成项目决策，因为其筹资方式只能是以行政拨款(含公债)为主。即使是这一类项目，也应由专门的机构去组织实施，行政部门只负责规划和监管。

二、企业投资项目的决策机制

企业出资和农民一起建设的项目，除重大和特殊规定的项目外，无论新建、扩建和改造，均由企业和农民自主决策，自担风险责任，自主商讨项目的可行性，不再上报政府投资主管部门审批，改过去的审批制为备案制。重大项目建议书经镇政府投资主管部门提出审查意见后，报镇政府核准。核准是说明虽然不需要政府投资，但因为项目涉及国家的重大安全，就需要实行核准制，进一步缩小政府的审批范围。

三、改革农村资金管理方式

第一，农村财政资金相对集中管理，提高资金利用效率。统一财政对农村资金投入渠道，集中管理使用所有的财政支农资金，将国务院扶贫办、农业综合开发办、财政部和农业部的农业项目资金以及各级政府的财政支农资金统一归集到农业部门进行调配使用；建议由农业银行统一接受和管理财政支农资金，以确保国家支农资金的落实和资金使用效率。

第二，对农村专项资金，实行专人管理、专账核算、专款专用。全面推行财政无偿资金的报账提款制，有偿资金委托银行放款制和项目资金公告(公示)制。报账提款制是指在建设项目的建设内容、标准和总预算确定后，由项目建设乡村向财政部门预借部分建设资金，先行组织建设，然后再向财政部门报账核销，财政部门对不合理支出有权拒绝报销和拨付资金，项目建设不能够报销的费用支出由项目单位自行承担。

第三，加强对资金的监管、检查。审计部门对农村财政资金的运行进行事前、事中、事后监控，将日常检查和重点检查有机结合起来，必要时对专项资金聘请中介机构进行审计，加大对违规违纪事件的查处力度，逐步形成有效的农村资金监督检查机制，杜绝挪用、挤占、滥用现象发生。

四、改革农村项目管理方式

对政府投资的项目要实行严格的管理机制。概括起来称为“五制”:项目的法人负责制、工程的高度标准制、工程的合同管理制、工程的监理制、法人对工程质量的终身负责制。但对小型项目，政府采取辅助投资的形式，很难实行工程“五制”。这就要明确小型项目的产权，落实管护主体，建立必要的运行管理制度，保证项目正常运转。

五、建立健全农村信用体系

严守信用，确保各类契约关系的如期履行，是整个经济体系正常运行的基本前提。十六届三中全会

提出建立“道德为支撑，产权为基础，法律为保障”的信用体系，发展信用经济。农村融资难问题的另一方面，与当前的社会诚信低也有直接联系。为此，全力规范农村社会信用行为，依法营造社会信用环境也是当务之急。

第一，采取有效手段理清乡村债务，解开农村债务链，减少乡村债务负担。进一步促进乡镇企业产权改革，规范企业内部管理，依法注册、清理债权债务，完善财务制度，搞好信用评级达标；强化舆论监督，对违规企业充分曝光，对不守信的企业进行起诉，全力营造信用社会环境。

第二，建立农村资信评价体系。就投融资而言，各类借款者的基础素质、偿还能力、偿债的时间状态、可信任程度、信誉质量等各方面因素的差异，构成了他们不同的资信。在市场经济条件下，金融市场是开放的，投资借贷是频繁的，投资者能否融资以及以什么样的代价融资，取决于他们的资信。可以说，资信是投资与融资之间的通道和接口。在农村要建立信用评价体系，一方面，可通过大力宣传、教育，进行信用乡(镇)、村的示范，推进农村信用建设，营造信用观念，同时贷款也适当向信用乡(镇)、村倾斜；另一方面，可由信贷员、村干部、社员代表等组成资信评估小组，搞调查，公开评定信用用户，确定信用等级，并发放贷款证，形成户主登记(建立信贷关系)—农户申请—调查核实—资信评定— 核准额度一贷款发放—贷后检查—贷款证年鉴等一个完整的过程。

第三，支持信用管理体系的建设与发展。充分发挥信用中介组织的功能，利用专门的信用管理机构—顾问公司、理财公司、担保公司等组织规避信用风险，完善社会信用风险体系，为农村投融资创造良好的信用环境。

六、改革农业管理机制

市政府应根据形势的发展，对既有农业管理机制进行适当调整。第一，强化农业部门的职能，涉农事项均由农业部门牵头负责，其它部门给予指导和支持；第二，增加农业部门管理涉农事务的必要权利和资源，提高行政效率和行政协调性；第三，建立农业和农村经济机制改革和政策拟定的总体协调机构；第四，因地制宜设计地方农业管理机制，将水利、畜牧、农村企业局归并到农业局门，整合或撤并乡镇无实际意义的“七站八所”。

要推进攀枝花市社会主义新农村建设，如投融资决策机制不科学，就不能起到财力支持的重要保障作用。因此必须改革和完善攀枝花市政府、企业对新农村建设的投融资决策机制和资金、项目管理机制；建立健全农村信用体系和改革农业管理机制。