探析地方政府性债务规范化

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地方政府性债券发行，适应了现代市场经济，顺应了经济发展规律，有利于地方财政筹措资金，支持基础设施建设，应对国际金融危机冲击，帮助早日走出经济增长低谷，对国民经济和社会事业的发展影响积极，具有联动关系。但是，在地方政府性债务快速发展过程中，也显现了一些不容忽视、亟待解决的问题：相关法律滞后，跟进不及时;在利益各方强力推动下，在不长的时间内盲目扩张，一味拓展融资渠道，推进经济投入，地方债务规模倍增;疏于对融资行为的监管防范等，导致一些地方政府负债逐年增加，地方财政和金融机构现实风险越来越大。若不严密关注地方债务趋势与情况，及时予以清理、控制，促使地方性债券发行规范化健康运行，将会严重制约地方经济发展的增长、制约金融业的发展。所以，笔者认为应从以下四方面入手，采取措施解困，规范地方政府性债务。

一、加强地方融资环境建设，维护金融稳定。为了充分发挥金融业对经济增长的推动能力，政策层面应高度重视地方政府性债券发行，应在有限制条件下，授权地方政府发行债券，营造有利于地方政府性债券快速发展的宏观环境，切实把金融监管作为发行地方政府性债券工作的重中之重，不断加以强化。要积极转变政府职能，提高行政效率;认真解决地方政府融资平台公司的法人治理结构不完善、政企职责不清，地方政府、地方政府性公司违规用承诺、信誉的形式为企业提供贷款担保，没有真正建立政府性债务风险预警机制和风险控制机制等问题;坚持全面监管与重点监管有效结合，不断强化监管手段，提高监管制度执行水平;建立健全依法监管、多层次、全方位的监管体系，防范政府地方性负债无约束扩张、偿债风险增大，坚决把债务控制在资源闲置程度之下，使债务发行规模科学合理，保障地方经济、金融稳健、协调、安全发展，营造良好的融资环境。

二、坚持可持续发展理念，确保财政资金安全运行。中央政府应积极帮扶地方培育新的经济增长点，适当扩大地方财权，有效推进地方发展与资金短缺这对严重矛盾的缓解，努力促进地方投融资平台设立和融资行为规范化;建立并完善法规，推进公平准入，改善融资条件，依法提高地方政府性债务透明度，扩大广大公民的知情权，健全社会信用体系。地方立法机构应建立政府债务规模约束机制;地方政府应将地方政府性债务纳入预算管理，结合自身经济发展水平、政府可用财力、建设资金来源结构及趋势等因素，对政府负债总规模、年度负债额、举债期限、还款资金来源等制定整体规划，科学控制投资规模，在可承受能力内进行融资，使财政债务保持在可持续的水平上，债务负担率相对稳定;积极建立风险预警机制和政府偿债机制，为所筹资金提供足额保障，切实控制好负债风险，进而控制和防范潜在的财政风险;严格禁止对外担保，确实保证财政资金运行安全。

三、规范地方金融机构信贷管理，加强风险控制。一是切实建立由股东大会、董事会、监事会和高级管理层构成的现代企业法人治理结构，实现“三会分设、三权分离”，以形成相互制约、监督的风险管理构架。二是在董事会下设风险管理政策委员会，根据行业形势的动态变化以及国际金融机构风险管理变化的趋势，制定重大的风险管理政策和制度，并监督执行。三是建立健全有效的风险识别、评估、监测和控制程序，营造良好的风险管理文化，实现对地方金融机构全面有效的风险管理。四是督促金融机构严格执行国家信贷政策及法律规定。要落实借款准入条件，审慎评估借款人财务能力和还款来源，凡是没有稳定现金流作为还款来源的，一律不得发放贷款;向融资平台公司新发贷款，应直接对应项目，严格执行国家有关项目资本金的规定;高度关注贷款风险控制，落实贷款集中度要求，坚持授信审批的原则、程序、标准，按要求将符合抵质抵押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保;对贷款投向须认真审查，使其符合国家规划和产业发展政策要求;严禁发放打捆贷款，严禁与地方政府签定无特定项目的大额授信合作协议，对出资不实、风险管理制度不健全的融资平台，严格限制贷款并督促建立风险防范措施;贷后管理应注重加大监督和检查力度，适时提高融资平台公司贷款的风险权重，依不同情况严格进行贷款质量分类。

四、拓宽地方建设筹资渠道，化解地方债务风险。地方政府性债务项目大多是基础设施，收益性不强，过多会给地方金融机构信贷带来潜在的、巨大的坏账风险;如果不考虑经济发展所处的阶段，地方长期发行建设性政府债务，依靠借新债来还旧债，地方政府性债券发行就会像滚雪球一样膨胀，达到难以控制的程度，给地方发展带来严重的经济问题。各地政府及金融机构应在彻底摸清存量债务规模及使用情况的基础上有的放矢采取有效补救举措。地方政府拟主要承担纯粹公益性项目投入，对融资平台公司贷款，力争在最短时间内消化、控制现有问题;对可以实行市场化运作的盈利性基础设施、市政工程和其他公共服务领域，大力鼓励和支持民间资本进入;而对于半盈利性项目，应以民间投资为主体，地方政府视情况给予一定补贴，从而充分发挥民营企业在经营机制、运作效率等方面的优势和活力，多渠道提高直接融资比重，有效化解地方政府性债务风险。同时也解决了目前民间资本投资渠道过窄的问题。