浙江农村城镇化的现状与对策研究

" 党的十五届三中全会提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。把发展小城镇提到“大战略”的高度，意义十分重大。浙江要在全国率先基本实现现代化，离不开农村城镇化的推进。

一、小城镇在浙江经济社会发展中的作用

总的来看，小城镇的建设和发展，在解决人口聚居、发展农村经济和推进农村现代化水平等方面有着十分突出的作用。

1、新的农村人口聚居点。费孝通教授早在改革初期就认为，新型的小城镇可能成为防止人口过度集中的“蓄水池”，今后农业经济水平的提高不可避免地释放出长期关闭的传统农村的大量人口，如果没有缓冲和蓄积这股息流的中间体，势必引发显而易见的社会恶果，何况中国在几十年里也决不可能有足够的财力建成十多个人口在千万上下的现代化大城市来容纳这股人口巨流，因此新型的小城镇正可以发挥拦阻和蓄积人口流量的有效作用。

2、对经济增长方式转变有重大影响。在国民经济构成中，农村经济的比重大幅度上升，尤其是乡镇企业对农村、对工业、对整个国民经济的影响越来越大。但我们也深知，经过20余年的发展，乡镇企业虽然已经完成了以外延扩大再生产为主要特征的第一次创业时期；但分散、粗放经营的状况仍然十分突出，目前我省乡镇企业分散化、小型化在许多地方带来了环境污染、滥占耕地、信息不灵、交通不便。社会交易成本过高等问题，限制了乡镇企业上水平、上规模，阻碍着乡镇企业转变增长方式，甚至危及着乡镇企业自身的生存与发展。乡镇企业迫切要求集中联片发展，从而客观上要求发展小城镇。乡镇企业连片发展和建设小城镇结合起来，不但可以更好地积累资金，而且可以成为乡镇企业摆脱分散化、粗放性生产困境的重要途径，对于乡镇企业整体素质和提高，以至整个国民经济增长方式的转变也将起到重要作用。

3、对经济体制转变也有重要作用。小城镇是传统计划体制的末梢和薄弱环节，小城镇建设一开始就面向市场，既很少享受计划体制下的优惠，也较少旧体制的负担，因此，可从这个环节着手，用改革的办法加快小城镇建设，建立按新体制运行的小城镇。如果新型小城镇都能建成政府精干高效、政企职责分开、企业运行规范、市场竞争有序、社会保障完善的适应社会主义市场经济要求的新体制，这将对整个社会主义市场经济体制的建立具有重要意义。

4、小城镇可以促进城乡融合。小城镇处于城乡接合部和城乡融合的交汇点，是一种承上启下，兼有城乡特点的基层城镇。小城镇与农村相近，并有着密切的联系。它的建设费用低，恰好适合我国人口众多，建设资金紧张的国情。在乡村向城市过渡的进程中，必然要经历由小城市发展为中等城市再变为大城市的成长发育过程。因此，发展建设小城镇，逐步缩小城乡差别，完成从农村向城市的过渡，是实现有中国特色的城市化道路的必然进程。

5、可以完善城市化建设网络。小城镇的发展对于建立一个健康、持续和均衡的城市体系具有重要意义。一个地区的城市体系是一个多层次的网络，小城镇是这个网络上的一个重要基础环节。然而，长期以来在城市体系的发育过程中，出现了较为严重的“城市倾斜”政策，即将有限的资金用于重点发展大城市，结果在短期内造成大城市工业表面繁荣的现象。但从长期来看，农村城镇化建设的滞后必然要拖大城市发展的后腿。小城镇作为所在区域的经济中心，是大城市与乡村联系网络的中间环节，对于打破城乡分割状态，实现城乡一体化发展具有不可低估的作用：这包括城乡商品流通一体化，小城镇作为其中的商品供应地利商品交换的市场；城乡交通和运输一体化，小城镇作为既连接大城市又连接着周围集镇和广大农村的交通运输中转；城乡工业布局一体化，小城镇中的乡镇企业按国家产业政策发展，与城市大工业形成协作、配套的工业格局；城乡建设一体化，小城镇建设规模的不断扩张，使乡村建设与城市建设形成具有有机联系的城镇网络；城乡精神文明建设一体化，小城镇可将城市文明迅速向农村传播，较快地改变周围农村愚昧落后的状态，促进农村生产方式和生活方式向城市化转变。

6、小城镇是农村现代化的重要载体。小城镇的发展除了能产生巨大的经济效益外，还能产生广泛的社会效益，通过发展小城镇，可以促进农村现代化的实现。乡镇企业一小城镇一农村人口城市化的过程，是一个众多农村人口由农民转变为工人的过程，是一个把农村剩余劳动力这个人口压力转变为发展工业的动力的过程。当小城镇中的乡镇企业和其它所有制经济将众多长期从事分散劳动的自给自足经济的农民逐步变为掌握一定工业生产技能和一定文化知识、自觉遵守纪律、有组织的从事生产劳动的工人时，中国现代化的进程将会实现新的跨跃，而实现这一跨跃的载体是小城镇及其企业。在农村人口城市化的过程中，农民的许多观念和习俗以及价值取向都将发生根本性的转变。

二、浙江农村城镇化的动因

浙江农村城镇化发展的动因主要有以下几个方面：

1、家庭联产承包责任制的实行，加快了农村非农化的步伐，促进了小城镇的发展。

2、乡镇企业的兴起和迅速发展推进了农村工业化进程，拉动了小城镇的快速发展。

3、专业市场的发展与繁荣促进了农村第三产业的发展，推动了小城镇的建设。

三、浙江小城镇的类型与发展特点

小城镇的建立、发展和完善受社会、历史、经济、文化、生态环境、交通条件、政策制度等多种因素的综合影响与制约，一般都有各自的特色。从我省小城镇发展起步较早、发展较快的温州、宁波和杭州等地情况来看，小城镇发展有其自身的类型，其发展特点也越来越明显。

（一）浙江小城镇的类型

根据建制镇小城镇的实际情况来看；大致可以分为以下5种主要类型。

1、工业型小城镇。虽然我省农村乡镇工业很发达，小城镇建成区的工业企业分布密度普遍较高，但有些小城镇具有更为明显的工业企业群。一是“以工兴城”的工业型小城镇，如温州市瓯海的衙田镇、海滨镇，宁波慈溪的宗汉镇、象山的爵溪镇；还有一类是新兴工业型小城镇，几十个较大规模的乡镇工业企业或上百家乡镇企业构成了城镇的工业区，成为小城镇主要的经济和财税来源，成为小城镇建成区的一个十分重要的组成部分，不断推进小城镇发展与进步。这类小城镇尤以划片工业小区的小城镇最为突出，如萧山、绍兴等地的许多小城镇都有十分明显的新兴工业为主体的小城镇特征。

2、专业市场型小城镇。这种小城镇一般依托于一个或几个专业市场和市场群落，这些小城镇以市

场为纽带，以搞活流通为手段，通过聚八方货，招四海客，以带动地方农民家庭加工业发展为目标，小城镇办得红红火火，有力地推进了小城镇的发展。如温州永嘉的桥头镇纽扣专业市场。宁波慈溪周巷镇的中国食品市场等。

3、旅游型小城镇。我省旅游资源十分丰富。不仅分布在大中城镇，一些小城镇也因其独特的旅游资源、或为大中城市配套的外围型旅游资源而得以兴起和发展。此类小城镇因其所具有特殊的自然资源和文化资源，吸引了大量观光客，逐步发展成为以消费和服务业为主的小城镇。包括新兴旅游资源开发型小城镇，如杭州淳安的千岛湖镇，舟山普陀区的朱家尖镇；包括以旅游兴镇的自然景观型旅游型小城镇，如宁波奉化的溪口镇、金华永康的方岩镇；还有以历史“文化资源”为特征的旅游型小城镇，如宁波余姚的梁弄镇、温州瓯海区的古城堡下永昌镇、舟山普陀镇等。

4、山海型小城镇。这类小城镇都是以地型地貌为基础，利用其独特的海域或山区资源，或者通过港口发展中转运输，或者利用山区特色资源发展小城镇。如温州臣海的灵昆镇、洞头的黄吞镇、台州玉环楚门镇等都是利用海岛资源发展起来的海岛型小城镇。而宁波象山的石浦镇、北仑区小港镇、温州龙湾区的状元镇、平阳的鳌江镇、舟山普陀区的沈家门镇等则利用港口发展口岸型小城镇。还有宁波余姚的四明山镇、温州瓯海区泽雅镇、“花果之乡”的茶山镇等利用其特有的山区资源发展独具特色的山区型小城镇。

5、综合型小城镇。它主要以“农工、商贸兴镇”为依托而产生的。虽然我省小城镇都不是纯之又纯的可以归为某一类型的小城镇，如工业型小城镇也有一定规模的市场，也有一定的旅游资源，但相对而言，在综合型小城镇中，其经济结构和城镇特色则显得更为多方面和更具综合特性。其中，一是新崛起的综合型小城镇，如被誉为“中国第一农民城”的温州苍南的龙港镇系由村变镇，它主要通过提供投资环境条件而筑城发展起来的；还有由大镇发展起来的综合型小城镇，如瑞安的塘下镇，乐清的虹桥镇和柳市镇，金华义乌的佛堂镇，宁波慈溪的坎墩镇；也有新镇迅速发展而转变的综合型小城镇，如宁波鄞县邱隘镇，温州的新桥镇，瑞安的梅头镇等。

（二）浙江小城镇发展的特点

从浙江小城镇发展的现状和历程可以看出，我省小城镇发展主要有以下几个特点：

可达2000万元以上，这极大地促进了小城镇的建设与发展。

四、浙江小城镇发展中存在的主要问题

由于历史等多方面原因，浙江小城镇发展中缺乏相应的政策引导，存在一些亟待研究和解决的问题，主要有：

4、城镇功能弱，对区域经济社会发展的拉动力、整合力不强。由于浙江城镇化的分散发展，导致主要城镇集聚不足，加之城镇建设水平低、管理薄弱，使城镇功能较弱，对区域经济发展的带动不强。据金华市调查，占全市城镇数98％、人口在2万以下的小城镇，其三产发展水平都较低，除一般商贸、娱乐业外，科研、信息、文化、体育等较高层次三产的发展都比较有限。由于城镇规模小，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足，使小城镇在人才和资金的引进、产品技术的更新、产业升级等方面都受到很大的限制，影响了小城镇功能的提高。

造成上述问题的原因是多方面的，有的是由于发展初期受客观条件所限，有其历史必然性，但主要还是政策环境和体制性矛盾所造成的。

1、政府宏观调控和规范指导力度不够。许多地方对发展农村小城镇重要性认识不足，没有把这项工作摆上应有位置。对小城镇发展的政策、农村城镇化规律和城镇规划工作等缺乏研究和重视，不少地方区域城镇体系规划尚未正式开展，致使城镇间在布局、规模、职能和发展方向等方面缺乏宏观调控和协调。

2、行政区划与城镇发展不相适应。目前建制镇主要以行政职能划分地域，造成城镇空间布局不合理，重复投资，重复建设。浙江不少经济发达地区国、省道沿线城镇密集，是带状发展，镇与镇间仅有几公里，有的甚至已连成一片。由于分属不同城镇，致使规划建设各自为政，城镇镇区无法达到最低的人口规模，要素集聚能力差，造成基础设施建设的浪费。行政区划不合理现象，不仅在县（市）域范围内存在，在县（市）域间也有这种情况，如一江之隔的龙港和鳌江两镇就分属于苍南县和平阳县。行政区划的不合理给政府调控与协调造成困难，制约了城镇发展及功能提高。

3、建制镇设置标准偏低。目前国家规定的建制镇设置标准为乡政府驻地非农业人口在2000人以上或占全乡总人口10％以上。因标准偏低，使得我省建制镇数增长过快。由于新设建制镇并非由上一级中心城镇的功能扩散发展起来，所属农村人口和产业的集聚与转移仍然比较有限，相当一部分建制镇的设置只是行政建制意义上的升级，非农产业的基础仍然薄弱，造成小城镇规模偏小、功能较弱，造成了城镇化表面快速发展的局面。

五、加快浙江农村城镇化步伐的对策建议

全面推进浙江农业和农村现代化，关键是加快推进农村城镇化，其主要思路和对策是：

1、贯彻党的十五届三中全会精神，提高对农村城镇化的认识，把发展小城镇作为农村经济和社会发展的一个大战略来抓。各级政府要从实现跨世纪战略目标和两个根本性转变的高度。充分认识发展小城镇对形成农村新的经济增长点，实现农村现代化和扩大内需、推动国民经济持续稳定增长的重要作用。要正确理解和把握这一发展战略，加强对农村城镇化问题的研究，把握小城镇发展规律，协调和处理好有关农村城镇化研究、规划、建设和政策等问题，改变目前多部门管理状况。同时，结合加快推进浙江城市化进程，把农村城镇化作为其中的一个重要方面来抓。

3、改革城镇行政管理体制，适当扩" 大小城镇政府管理权限。按照政企分工、政事分开的原则和“小政府、大服务”的目标，健全和完善与小城镇规模和经济发展水平相适应的政府机构。根据城镇发展的需要，赋予城镇尤其是市县域中心镇在计划、规划、工商和城镇建设管理等方面部分县级管理权限。按照分税制原则建立新型的财政分配关系，从财政体制上为小城镇发展建设提供更充足的资金。

4、制定和完善有利于小城镇健康发展的土地制度和社会保障制度是当前小城镇发展最紧迫的问题。土地使用制度改革，一方面要从保护耕地出发，制定农村非农用地规划。小城镇发展要尽量少占耕地，对城镇发展确实需要占用耕地的，要从动态平衡出发，给予保证；另一方面要积极探索农民进入小城镇后原有承包地和宅基地的流转制度，明确立地流转的途径和管理办法。对已办理城镇居民户口的农民应退出原有承包地和自留地，由集体经济组织统一安排转包，发展土地适度规模经营。对异地新建村民住宅或已在城镇购买商品房的，应退出原宅基地，由镇、村统一规划使用。改革社会保障制度，建立符合社会主义市场经济体制要求的新型社会保障机制，使进镇农民安居乐业。小城镇应建立健全三大保障体系；一是社会养老保硷体系。建立起以社会统筹和个人帐户相结合的个人储蓄积累式的农村社会养老保险制度；二是社会医疗保险体系。逐步形成以个人出资为主、集体补助为辅、政府适量投入的农村社会医疗保险制度；三是社会救济福利体系。逐步按最低生活保障线标准对民政救济对象实现基本生活保障。

5、加大投融资体制改革，建立小城镇建设的多渠道投入机制。在小城镇建设中．既要政府增加必要的投资，也要调动社会各方面力量，开拓资金筹集渠道，充分发挥浙江民间资金充裕的优势，建立以集体和个人出资为主，国家、集体、个人和外商共同投资建设的多元化投资机制。这方面，温州、台州等地已有一些成功经验，如土地使用权有权出让、房地产商带资开发、公用事业实行“谁投资，谁经营，谁收益、旧城改造金活存量、以项目为载体采用股份合作方式直接融资等；值得推广。

6、深化乡镇企业改革，完善农村集体资产管理体制。按照建立现代企业制度的要求，积极引导乡镇企业进行股份合作制和股份制改造，促进乡镇企业上规模、上档次，并引导乡镇企业向小城镇集中。探索以社区股份合作制形式改造农村集体资产经营组织，实现集体资产所有权、承包经营救和使用权工权分离大终改变外出入口对社区的人身依附关系。

7、根据区域经济社会发展状况，合理调整和提高建制镇设置标准。目前由民政部制定的建制镇设置标准，对浙好等人口稠密、经济较发达的沿海省市而言明显偏低，使建制镇数量增加过快，导致城镇化数量有余而质量不足。建议国家根据区域经济社会发展水平，设置不同的建制镇标准。对浙江等沿海省市，应提高速制镇设置标准，镇区人口规模至少在1万人以上。