水土保持发展的战略目标及建议

水土保持发展的战略目标及建议 水土保持发展的战略目标及建议 水土保持发展的战略目标及建议[摘要]针对我国目前生态环境建设和水土保持综合治理的现状及制约因素，面向我国21世纪经济社会可持续发展，提出我国水土保持发展战略目标及7条具体建议，为我国政府治理水土流失、改善生态环境提供宏观决策依据，将有助于促进我国生态环境改善、经济发展和社会进步。

关键词：水土保持 生态环境 发展战略 制约因素

[正文]：

一、 水土保持建设现状与问题

1 水土流失现状

表1 中国七大流域水土流失分布[1]

流 域 流域面积水土流失面积占流域面积 土壤侵蚀量

（万k㎡）（万k㎡） （%）（亿吨） 黄 河 75.0 46.00 61.3 16.00 淮 河 27.0 5.90 21.9 2.30 松花江、太 湖 3.60.296 8.2 0.14

其他流域 473.0 193.0040.8

2 水土保持综合治理与利用现状 在基础性研究方面，对不同地区水土流失的形成机制、发生过程、发展赵势以及对区域生态环境的影响作用，开展了近百项专题研究。特别是通过微观与宏观、机理与形态、室内模拟与野外观测、自然因素与人为活动综合研究，初步摸清了我国不同类型区水土流失的方式、类型、面积及发生发展规律，在对水土流失影响因子综合分析的基础上，初步建立了不同地区的坡面与小流域侵蚀产沙预报模型。

在应用研究方面，开展了小流域综合治理、水土保持措施及其优化配置、水土保持效益分析等多项研究，试验推广了以改变小地形和高效利用水土资源为主的各种耕作措施；以恢复植被，增加地面覆盖为中心的造林种草技术；以减少径流、拦蓄泥沙为重点的各种水保工程措施。先后建立了上百个试验示范小流域。开展小流域综合治理研究，因地制宜地提出一整套比较成熟的治理模式与配置技术，取得了显著的生态、经济效益。随着市场经济体制的建立，水土保持工作正在由防御性治理转向开发性，并逐步走向产业化。一些小流域在基本控制水土流失的前提下，结合地方优势开展了不同种类的开发性研究与建设项目，随着这些项目的不断深入，必将加快水土保持产业化的步伐，推动全国水土保持工作的深入发展。

3存在的主要问题

（1） 人为破坏造成新的水土流失尚未得到有效遏制

（2） 农业产出效益差，产业化困难重重

长期以来，我国在农业内部以粮食种植为主，高产值、高附加值的经济作物及畜牧业比例过低，导致整体农业产出效益差。农业产业化对经济发展的重要带动作用已成为当地干部群众的共识，但目前尚处于探索和起步阶段。主要问题一方面是产业化对经济发展的重要带动作用已成为当地干部群众的共识，但目前尚处于探索和起步阶段。主要问题一方面是产业化的思路尚不清晰，缺乏龙头企业的带动和产业基地的保障；充分利用不同类型区的自然条件特点和资源优势发展各自的支柱产业，尚需进一步研究。另一方面，我国西部地区经济社会发展相对滞后，大部分群众的主要投入及大部分耕地资源用来生产粮食，以解决温饱问题，尚未从小农经济生产模式中解脱出来，缺乏产业化意识和资金投入。

（3） 当前一些地方生态环境建设规划目标有不切实际的倾向

在生态环境建设的规划与实践中，一是"量力而行，集中治理，先易后难"的原则在执行过程中自觉不自觉地被违背；二是摊子铺得过大或规划的规模过大，着眼点在于怎样向国家争取到更多的资金；三是规划的实施具有短期性，一届政府一个战略，一个领导一种打算，缺乏保障边疆实施的政策制约。一些现有的水土保持措施和生态环境建设技术，由于短期内没有直接的经济利益农民难以接受。如黄土高原适生灌木柠条、牧草等的种植推广十分困难，政府一方面在生态环境建设中，注重农民利益和经济提高，同时要加强生态意识和可持续发展战略的宣传教育，把近期和长远经济效益统一起来。

二、 水土保持发展的制约因素和发展机遇分析

1 科学研究和技术推广相对滞后

我国水土保持工作历史悠久，经验丰富，但与发达国家相比，还存在较大差距，主要表现在：一是系统理论研究不够深入，科学技术指导作用乏力；二是水土保持科技成果转化率低，应用缓慢；三是城市化与建设项目产生的人为水土流失日渐严重。城市水土保持工作刚刚起步，尚缺乏技术标准和治理经验，取土开挖形成的高陡边坡、弃渣弃土造成的松散堆积物治理技术薄弱，标准偏低，严重影响了当地及下游地区的生态环境，也直接影响城市环境质量和投资环境。全国虽然有100多个不同层次的水土保持科研站（所），但普遍存在研究力量分散、仪器设备落后、高层次人才缺乏、低水平重复的现象，难以取得区域性的重大突破。

2 水土保持意识有待提高、宏观管理办度不够

我国政府相继颁发实施了一系列有关水保的法律、法规，但由于宣传不够等原因，人为造成水土流失的现象时有发生；另一方面，由于水土保持工作技术性、综合性很强，涉及的面广，遇到的问题较多，往往对造成水土流失的条件、途径、后果及防治措施等，认识看法不一，给水土保持执法工作带来一定困难；管理体制不顺、条块分割、各种措施综而不合，也是水土保持工作存在的主要问题之一；由于管理体制不顺，政出多门，各项治理措施相互脱节，搞工程的轻视坡面植被建设，搞林业的轻视沟道工程，大大降低了治理的综合效益。

3 治理任务艰巨，投入严重不足 4 抓住发展机遇，加速水土保持综合治理步伐

黄河下游日趋严重的"悬河"和1998年长江、嫩江与松花江的大洪灾，以及今年沙尘暴八次袭击北京市，再次昭示我们必须加快"治理水土流失，保护生态环境"。1993年国务院《关于加强水土保持工作的通知》中明确指出："水土保持是山区发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础，是我们必须长期坚持的一项基本国策"。我国政府将经济建设的中心向西部调整，中央领导关于水土保持生态环境建设工作重心多次做了重要批示，提出了"力争15年初见成效，30年大见成效"的奋斗目标。向全国人民发出了"再造一个山川秀美的西北地区"战略号召。把水土保持生态环境建设作为基础工程来抓，它不仅关系到我国农业的发展、农民的富裕、农村的繁荣，而且关系到整个社会、经济的持续协调发展，不仅关系到当代人的生产与生活，而且关系到子孙后代的生存和幸福，实施可持续发展战略，是保护中华民族生存空间的伟大工作，是中华民族历史上的一大壮举，也将是对世界文明的一大贡献。

三、 水土保持与生态环境建设发展的战略

1 总体目标

用50年左右的时间，将全国现有宜治理的195.54万k㎡水土流失面积基本治理一遍，完成一批重点水土保持生态环境建设项目，坚决控制各种新的水土流失的产生，遏制水土流失的发展趋势，建立起较完善的水土保持预防监督体系和水土流失动态监测网络，为经济和社会可持续发展创造一个良好的生态环境。

2 发展战略的基本要求

（1） 长远规划，分步实施

我国的水土保持必须从国情（区情）出发，长远规划，分步实施，从可持续发展的战略高度，制订切合实际的治理目标。 中期目标（2011-2030）：部分15°以上坡耕地退耕还林还草，水土流失治理面积占流失面积的60%以上，有效林草覆被率达到35-40%，退化、沙化、碱化的草地基本行到恢复，人为水土流失全面得到制止，已产生的人为水土流失80%以上得到恢复治理，水土保持措施多年平均年减少入黄泥沙6亿吨左右，农村人民生活初步步入富裕，达到或接近全国平均水平，生态环境治理度达到80%。

（2） 生态环境建设与农业开发相结合

通过生态环境建设与农业可持续发展有机结合，建立经济与社会协调发展、互相促进的新机制，不断改善生存环境，提高全社会成员的素质，满足人民群众日益增长的物质生活和精神生活的需要。以水土保持为核心，寓富民增收于生态建设之中，把恢复植被作为突破口，实施水土流失综合治理，带动土地利用结构调整，促进生态系统的良性循环，开发替代产业和增加就业，大力开发人力资源，投资基础设施建设，促进区域经济发展，为持续发展奠定基础。

（3） 以市场为导向，调整农业结构

我国农业生产结构性矛盾日益突出，不能满足市场对农产品优质化和多样化的需求。退耕还林还草并不仅取决于粮食，在有粮无钱的情况下做到全面退耕具有一定困难。因此，国家除了"以粮代赈"投入粮食和资金、促进生态环境建设之外，还应积极推动农业生产结构调整和农业产业化进程，大力发展

二、三产业。坚持以市场为导向，产足本地，面向全国，考虑国际。既要适应农产品市场的现实需要，又要研究和预测潜在的、未来的市场需求趋势，以满足社会对农产品的数量及多样化、多层次、优质化和动态发展的需求。

（4） 因地制宜，分类指导

对于不同生态类型区的治理开发，应根据其地貌类型、生物气候特征、经济社会状况等条件，坚持因地制宜、分类指导的原则。诸如晋陕蒙接壤多沙粗沙区，陕北和晋西黄土丘陵地区地水土流失异常严重的地区，应加大退耕还林还草的力度；在绥德、米脂、离石、甘谷、秦安等人口密度高和地形破碎的区域退耕还林草后，粮食生产难以自给，应列入以粮代赈的重点区域；在风沙交错的沙土区，土壤沙粒含量高，结构性差，风蚀严重，易沙化，梯田埂高时易垮埂，在该区水土保持耕作法应与梯田建设同等对等；而对于水土流失相对较轻的高塬沟壑区和其它地区，通过建设基本农田，在保障粮食自给或自给有余的基础上，进一步啬林草覆被。同时因地制宜发挥资源、经济、市场、技术等方面的区域比较优势，发展本地优势农产品，逐步形成具有区域特色的农业主导产品和支柱产业。

3 发展战略框架与对策

发展战略的核心是："预见性"，即对本行业的外部环境和内部环境的未来进行展望。外部环境分析应把重点放在我国正在发生的两个深刻转变上：从计划经济向市场经济转、从农村农业社会向城市工业社会转变，要考虑人口的变化及其他促成变革的因素，区域发展趋势及对水土流失形式的影响，以及对水保措施起制约作用的因素等。内部环境分析应确定适应外部环境发展趋势的能力，对水土保持行业的实力和弱点以及如何迎接未来挑战进行评价。

根据水土保持总体目标，我国的水土保持发展战略应按东、中、西部统一布署，综合治理。东部地区：巩固已有治理成果，在防台风灾害的同时，着重搞好水土保持预防保护及监督执法，坚决控制新的人为水土流失的发生，确保生态环境进入良性循环；中部地区：重点加强水土保持法制建设，搞好水保预防监督，遏制人为的水土流失，加大综合治理开发力度，加快丘陵地区水土流失工程建设，为该区社会经济的快速发展和我国经济向西部挺进打下坚实的基础；西部地区：是我国生态环境状况最为薄弱和今后水土保持生态环境建设的重点地区，应坚决控制开发建设过程中人为造成新的水土流失，大力开展退耕还林（草）、基本农田和中小型水利水保工程建设，推广雨水集流利用技术，发展节水灌溉，建设生态农业，减少江河泥沙，促进群众的脱贫致富，为该区的经济发展和可持续发展战略的实施奠定基础。

四、 几点具体建议

1 注重历史经验，坚持综合治理

以县为基本单位，以小流域为治理单元，以修建基本农田和发展经济果木为突破口，山水田林路沟综合治理的做法是成功的，应当加以肯定。但大规模的退耕还林还草和有计划地封山育林育草，这一综合治理中的关键环节未能取得突破。工程措施和耕作措施既是治理水土流失综合措施中的重要组成部分，又是有效实施造林种草的必要条件；特别是在半干旱区进行人工造林（含灌木）时必须强调以工程整地为前提；而在发展人工种草的同时，如果不将草纳入正式种植制度之中，并与发展畜牧业与饲草加工业相结合则很难持久下去。建议各地制定的生态环境建设规划必须是一个全面的综合治理规划，而不是单一的林草建设规划。

2 生态经济协调发展，生态优先

退耕还林还草是扭转生态环境恶化的关键，但如何具体实施却大有讲究。我们认为，对于25°以上的陡坡地，不是退耕后不再种粮就算完成了任务，而是要强调退耕后主要应作为营造水土保持林灌草的生态保护用地，即在一定期限内不再进行任何方式的收获和采伐。为此，必须进一步完善生态效益补偿机制，加大补偿力度。前一时期限内在拍卖"四荒"中，一些地方将牧荒坡地翻耕改种经济林果、药材，甚至粮食的做法，实际上是将天然植被变为生产用地了，应考虑其后果。至于25°以下坡地退耕后的利用问题，则应根据具体情况分别处置，同样应遵循生态保护为主的原则。对于地少人多、特别困难的少数地方，为保证群众生活和保护生态环境，则应考虑采取移民搬迁工程的办法加以解决。

3 把对天然植被保护、改良放在与退耕还林还草同等重要位置

人工植树种草无疑是使我国生态环境和农业发展步入良性循环的一个关键步骤，但必须把天然植被保护放在同等重要位置才能达到既定目标。黄土高原人工造林种草要取得成功很重要的一条是要依据植被地带分布规律和地形地