我国国家审计公告制度及其效应分析

我国国家审计公告制度及其效应分析

一、引言

2003年12月，审计署发布了“审计署关于防治非典型性肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告”。审计结果公告第一次进入人们的视野，这在我国国家审计发展史上具有划时代意义。之后，审计署加大了对中央政府部门的审计力度，揭露了一些在预算执行和财务管理中的问题，并向社会进行了公告，从而引发审计风暴，给我们带来许多思考和启示。

审计报告的公布之所以引起风暴效应，在当时来讲，一是涉及问题的严重性前所未有，二是涉及的审计对象地位之高前所未有，三是审计报告措辞激烈前所未有，四是透明化前所未有。“审计风暴”就像一台加速器，大大推进了审计结果公告的进程。审计公告制度度越来越受到社会各界的关注，形成了特定范畴的效应。这种效应既包括具有积极意义的，也包括消极作用的。

实行审计公告制度，在世界上已经是一种通行做法。我国虽颁布了相关法律法规，但都还不具法律强制性，立法基点仅是“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”。构建审计公告制度是适应我国政府行政发展的根本要求。这不仅体现了各级政府践行“执政为民、以人为本”的执政理念，也体现了审计监督法治化进程。

可见，构建与运行我国国家审计公告制度是我国审计发展的必然趋势。这就要求我们进一步阐释审计结果公告及其效应的特性，研究其形成的理论基础，分析现实问题与情况，进而探寻完善审计公告制度以及优化其效应的途径。

二、国家审计公告制度及其效应的特性

（一）审计公告制度及其效应的内涵

国家审计公告制度是指国家审计机关依法将审计报告、审计意见书、审计决定书等形式所体现的审计结果，向社会公众或特定对象公告的一种制度。

“效应”原为科学术语，是由某种动因或原因所产生的一种特定的科学现象，或事物在社会上所产生的反应和效果。效应可以分为积极效应和消极效应。积极效应指某人物或事物在社会上所产生的正面反应和效果，消极效应则指负面反应。审计效应，是指审计对相关方面所产生的影响，这种影响有积极与消极之分，我们将积极影响称之为“积极效应”，将消极影响称之为“消极效应”。研究审计的积极效应与消极效应，对充分发挥审计的积极作用，科学预见与抑制审计的消极影响具有重要意义，研究审计公告制度的效应同样具有重要的理论价值与现实意义。

审计公告制度的效应是指审计公告制度对社会的相关方面所产生的影响。审计公告制度的积极效应是审计公告制度对相关方面产生的正面影响或积极影响。审计公告制度的消极效应是审计公告制度对相关方面产生的负面影响或消极影响。

审计公告制度效应所波及的对象包括各级审计机关、被审计单位、除审计机关以外的政府部门、人大、社会公众、投资者和债权人等方面。

（二）审计公告制度效应的具体体现

实行审计公告制度必然产生影响或效应，而且审计公告制度是把双刃剑，在产生积极效应的同时，也产生了消极效应。那么，审计公告制度的积极效应和消极效应都包括哪些具体内容呢？

1.审计公告制度的积极效应

审计公告制度的积极效应可以从不同角度进行分类，在此，我们从效应所波及的对象，即审计结果公告所影响的对象进行分析。

（1）对审计机关而言。审计结果公告对审计机关可以产生诸多积极影响。首先，有利于增强审计工作的透明度。审计不是风暴，而是透明。向社会公布审计结果，是国家审计机关提高其透明度的重要形式。其次，有利于提高审计质量。向社会公布审计结果，不但将被审计过程与结果真相公布于众，实际上也将审计机关自身工作质量情况公布于社会。社会以及被审计单位也会对国家审计机关进行制约，这就会对审计工作本身形成无形监督，迫使审计机关重视审计质量控制，以降低和防范审计风险。第三，有利于提高审计机关的社会地位。审计公告制度的实行，能使更多的人了解国家审计，了解审计机关的作用，促使其深刻认识到国家审计对于整个社会的重要性。所以，有利于提高审计机关的社会地位，扩大审计的影响力。

（2）对其他国家机关或机构而言。审计结果公告对除国家审计机关以外的其他国家机关或机构同样会产生积极影响。首先，有利于促进政务公开。政务公开是政府取信于民、提高执行效率和质量的必要措施和途径，审计结果信息既是政务公开的表现形式，也是进一步促进公开度的措施。其次，有利于发挥国家审计在国家治理中的作用。国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计发布审计公告，是发挥其在国家治理中特殊功能与作用的重要形式和途径。

（3）对被审计单位而言。审计结果公告对被审计单位也会产生诸多积极影响。首次，有利于规范被审计单位的行为。实行审计公告制度后，被审计单位违规违法行为一旦被公布，必将造成其信用和商誉损失。通过舆论压力可迫使被审计单位接受审计意见和建议，从而有利于规范其行为。其次，有利于发挥审计对被审计单位的威慑作用。如果被审计单位存在重大违法违规行为，审计结果公布后，就会引起社会谴责和政府部门关注。这就对被审计单位和其他单位形成了威慑作用。

（4）对整个社会而言。审计结果公告对整个社会也产生了广泛的积极影响。首先，有利于保证公众知情权。有人认为，公众知情权是人权的表现之一。审计公告制度的有效运行对于满足公众对审计信息的迫切需求具有重要意义。其次，有利于充分发挥社会监督和舆论监督。将审计结果向社会公布，可以使广大群众更好地参政、议政，也为广大群众举报违法违规违纪的行为提供了条件，为审计查办大案要案提供有力的线索。第三，有利于促进审计工作与国际惯例接轨。审计公告制度在国外经济发达国家已很普遍，实行审计公告制度是国际上的通行做法。

2.审计公告制度的消极效应

审计公告制度是一把“双刃剑”，利用好了，具有积极影响；反之，利用不好，会产生负面影响，即消极效应。由于目前我国的审计公告制度还处于起步阶段，制度还不完善，在其运行过程中就会出现相关问题，如可能会加大审计机关被诉讼请求的风险。审计结果公布于众，在增加公众知情权的同时，公众期望与审计所能达到的目标之间的差距，即审计期望差距（Expectation Gap）也将随之出现甚至加剧。国家审计结果一旦错报、漏报而使公众利益相关者受到损失，利益相关者就会要求提供审计报告的审计机关承担相应的赔偿责任。所以，国家审计机关面对的诉讼请求将大为增加。从另一方面讲，审计结果如果仅在内部公开，被审计单位对其关切度相对较低；审计结果如果公告，情况就会不一样。公告内容一旦失当，被审计单位就会提出异议，并可能诉诸法律。另外，现实中，审计结果公告的内容规定还不够具体与明确，可能会泄露国家和商业秘密或其他一些不宜公告的内容。

当然，审计结果公告所产生的消极效应只是一种“副产品”，不能因其存在而否定这种制度的必要性和重要性。我们应力争降低以至消除这种消极效应，最大限度地增强审计公告制度的积极效应。

目前，我国社会政治经济制度的改革正逐步走向深入，国家治理体现出综合性和复杂性，在这种情况下，需要审计监督发挥其特殊作用。国家审计是国家治理的重要组成部分，具有免疫系统的性质与功能。国家审计要充分发挥这种功能与作用，则需要进一步强化审计公告制度。

三、我国国家审计公告制度及其效应的现实分析 应该说，我国国家审计公告制度已经有了一个比较具体的内容框架，也发挥了一定积极作用，但从整体上看，还存在很多问题，需要我们对其进行深入分析，以便有针对性地加以解决。

（一）国家审计公告制度运行效果不理想 根据现实情况可以看到，我国正逐步加大审计结果公告的力度，但与此相应的问责机制还不完善。其次，审计结果公告的内容中，单独公告效益（绩效）审计结果的不多；第三，部门单位预算执行审计结果虽然每年都在进行公告，但实际纠正的结果不理想。

（二）推行国家审计公告制度存在体制障碍

在我国，推行审计公告制度还存在着体制上的障碍。我国审计机关实行行政型的审计模式。国家审计的独立性和权威性受到严重影响，这使得国家审计具有浓厚的内部监督色彩。审计机关经费来源于本级政府，且人事关系也受制于政府。由于审计结果大多属于负面性质，故不愿意审计机关公布审计结果。

（三）国家审计结果公告的相关规定不健全

我国审计结果公告的相关规定不健全，主要表现在立法层次低，相关法律规定的内容不完整，与其他法律相冲突，审计结果公告缺乏全国统一标准。如关于上市公司的审计报告已有《中国注册会计师执业准则》等做标准。在此标准下，审计报告分为无保留意见、保留意见、否定意见和无法表示意见等类型，并附有上市公司会计报表等附件。国家审计结果公告却没有统一的格式可依，同一事项，可能这样表述，也可能那样表述，甚至表述不清楚。这就削弱了审计结果公告的积极效应，加大了消极效应。

四、完善我国国家审计公告制度进而优化其效应的路径

基于我国国家审计公告制所存在的上述情况和问题，我们应借鉴其他国家经验，加大改革力度，采取各种有力措施，以完善我国国家审计公告制度，进而强化其积极效应、抑制其消极效应。

（一）修改完善审计结果公告制度相关的法律法规

审计公告制度还存在诸多问题，因此必须改革与完善。首先，改变审计公告制度的立法基点。规定审计机关必须向政府有关部门通报或社会公布审计结果。其次，逐步将审计结果公告制纳入法律范畴。审计结果公告制在我国尚在起步阶段。这就需要我们通过实践，将其逐步纳入有中国特色的社会主义法律体系。在立法层次上，充分认识到现实情况对立法的制约和不利影响，逐步提升审计结果公告制的法律规格；在立法主体上，应以地方人大、地方政府制定地方性法规和规章为先；在立法步骤上，应在特殊地区或政治文化中心城市进行以地方法规形式的试点，待试点成熟后，再制定统一性的法规。第三，通过相关法律和规章明确以下内容：哪些内容必须公布以及怎样公布，哪些内容不宜或不能公布；审计结果公告的具体范围和途径应该是怎样的；何时公告效果最佳；公告的程序和审批手续怎样才是严密和科学的；公告应遵守什么原则和理念等。通过实践不断完善和规范这些内容及其操作程序。最后，制定全国统一的审计结果公告标准。应当建立一套分中央、省、地、县四级有区别的审计结果公告标准。在制定中央和省级的审计结果公告制度时要多考虑全局性和宏观性，而在制定基层审计结果公告标准时多从微观方面入手。这套标准应分行政单位、事业单位、企业而设立，甚至可以分得更细一些。制定全国统一标准的审计结果公告，应有适当的前瞻性，如国家审计的审计重点或目标已由“真实性、合法性”逐步向效益性或绩效性转向，在制定审计结果公告标准时，就应考虑这种变化。

（二）优化国家审计结果公告的外部环境

从目前情况看，虽然审计署高度重视建设与完善审计结果公告制，并着力推进这项工作，但审计结果公告的环境还有待改善。改善审计结果公告的外部环境，首先，要建立公开审计结果的补救机制。通过建立有关机制，对审计结果公告中未能揭示的问题采取补救措施，降低审计风险。其次是加强与被审计单位的沟通协调。通过沟通，使作为被公告的单位能够从正面理解审计结果公告的意义。最后，审计结果公告制的顺利实施，需要社会各方面的共同协调和配合，如需要人大的重视，需要纪检部门、监察部门、公安部门、司法部门等部门的通力合作，需要社会公众的举报、监督，需要各种媒体的宣传和监督等。只有具有良好的外部环境，审计结果公告制度才会顺利进行，才会强化其积极效应，抑制其消极效应。

（三）改良我国现行审计体制，增强国家审计独立性

前面述及，我国国家审计体制是推行我国审计结果公告制的一大障碍。我们需要设法消除障碍以使审计结果公告制能够顺利实施并发挥出其最大效应。尽管目前改革现行审计体制有许多的呼声，但不得不考虑的问题是，我国社会的民主化基础比较薄弱，人大制度尚不完善，社会转型时期的不确定因素较多，修改现行《宪法》存在程序上、时间上的障碍。因而，近期还不便对审计体制做出重大的调整，可以参照改良派的思想，以审计机关的“垂直领导”取代现行地方审计机关的“双重领导”，使地方审计机关脱离与当地政府的关系，以增强审计机关的独立性。审计机关的独立性加强了，才可能更加独立、客观、公正地发布更多的、更有影响力的审计结果公告，审计结果公告制才会发挥出其应有的效应。

（四）防范国家审计结果公告制度下的审计风险

审计结果公告制事关政府及其审计机关的自身形象，必须充分考虑可能出现的各种困难和问题，并在实践中逐步加以解决。注意防范和降低审计风险，是保证公告制度顺利实施、规避公告法律责任的重要环节之一，而提高审计质量是防范和化解审计风险的关键措施。这就从客观上要求审计机关和审计人员要努力提高审计工作质量以防范国家审计风险，其措施可以包括：加强对审计人员的思想教育，提高其风险意识；加强对先进审计技术与方法的应用；充实国家审计力量；建立和完善审计结果公告项目质量控制制度；建立审计质量档案管理制度。只有强化审计风险防范，审计机关才能有效实施审计结果公告制度，才能充分发挥审计结果公告制的积极效应，抑制其消极效应。

当然，现行体制下，推进审计结果公告制度，某种程度上是一项重大改革，需要有其他各方面改革的配合与协调，不可能一蹴而就，必须做长期的战略安排和技术设计。