中国决策制定过程的三层分析

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[内容提要]：文章运用崔之元博士提出的三层分析，结合村民自治的实践对中国决策过程进行了研究。在此基础上，作者认为，现阶段要优化中国的决策，须建立一套中央、地方政府、民众三者互动的良性机制。

一基层创造：发展之原动力

追溯村民自治并不太长的发展历史，我们可以发现，从制度的雏形到逐步完善，几乎每一个环节都包含着普通农民与基层干部的创造。从目前可查的资料来看，村民自治的发祥地位于广西壮族自治区河池地区的罗城、宜山一带，具体而言是宜山县三岔公社。大概在80年底、81年初当地成立了农民自我管理的组织形式--村民委员会。稍后，四川、河南、山东等省的一些农村地区也陆续出现了村民委员会式的组织。当时各地的村委会名称并不统一，有的称村管会，有的称议事会，也有的称治安领导小组[4]，可见村民自治在起点上并没有承担开创基层民主建设先河的功能，干部和农民所关心的也根本不是民主的问题。随着家庭联产承包责任制等一系列农村经济体制改革的普遍推行，农民的自主性空前提高，农村社区经济、社会的独立地位日益彰显，以政社合一为特征的人民公社因失去赖以生存的基础而逐步空壳化并最终于1983年被废止，但是人民公社退出历史舞台的同时，国家并没有及时供给新的治理方式，因而在一些地方很长时间内基层组织体系处于瘫痪、半瘫痪状态，农村社区公共权力和基层组织出现某种程度的真空，导致宗族、迷信、恶势力纷纷抬头，地方治安混乱，集体利益缺乏保障，公共设施破败落后，民间纠纷此起彼伏。正是在这种严峻的形势下，村民委员会应运而生，以取代瓦解中的生产队，弥补公社解体后造成的治理真空并为农村社区提供必要的公共物品。如何伴随经济体制改革建立一套新的基层组织体系是一个全局性的问题，因而村民委员会的出现立即受到中央决策层的重视。

在中央的支持下，不少地方在进行政社分开、建立乡政府的试点中，开展了在乡以下建立村民委员会的试点。[5]包产到户也好，村民委员会也好，基层的创造往往出于最现实的迫切考虑，常常显得较为朴素，目标与功能相对单一，缺乏大面积推广的条件，这就要求中央、地方的政府及知识精英在尊重农民需要的基础上从初始创造中提炼出合理成份进行加工提升，并投入试点，在小范围的实践中纠偏、完善之后加以推广。这一轨迹在海选的创造过程中同样可以清晰显现。作为农民自发创造的一种选举方式，海选的意义也许已经远远超过选举本身，然而声名远播的海选最初竟起源自一位村支书的尴尬：1991年底吉林省梨树县双河乡平安村村委会开始换届选举。依照中国官场的惯例，换届选举通常只是一种走过场的仪式，而这次换届选举恰恰遇到了新情况。当时人们对原村长有些意见，认为他在处理村务方面不够公正，有偏私行为，而且村长的年龄已近50，也大了一点。原村委会的主要成员在办公室聊天时得知，村党支书对村长的态度是不保了。当时的村副主任和大队会计对此心领神会。他们都跃跃欲试，想竞争村主任的位置。在这种情况下，支书说他也不好办。一方面老村主任有人有意见（不适宜再任），另一方面新的竞争者又不止一人（不宜偏袒）。无奈之下，想出了一个绝招，给村民每人发一张纸，让村民来选择。谁得到的票数多，谁就当村长。[6]恰恰是这一无奈之举，催生了基层政治过程中新的游戏规则，它在以一种充满农民智慧的方式最大限度地平衡各方利益的同时，让农民彻底、平等地享有了理应所享有的委托人的权力。接下来的问题就是上面的态度了，所幸的是，在这一明显僭越官方正式颁布的选举规范的新事物面前，乡里的领导并没有阻拦，县委、县政府还及时加以肯定和合法化。在以后的几年中，县里的有关领导和实际从事指导工作的同志认真总结经验，并从选举方法环节、手续、农民负担（影响村民的参与和投票率）等方面考虑，对选举方式进行改革，删繁就简，优化程序，提高了整个选举过程的民主化程度。[7]从平安到梨树，从吉林到东三省，从北方到全国，海选在迅速推广的同时又因地制宜地创造了许多不同的操作程序。这一进程提示我们，在中国的决策过程中，创造与再创造是永恒的主题。村民委员会如此，海选如此，两票制如此，竞选组阁如此，村民代表议事制如此，村务公开亦如此。笔者限于篇幅，不能对诸多创造过程一一细述。中国农村的情况复杂（组织松散、认识差异较大、人际关系复杂）、发展又不平衡，因而不可能将法律赋予村民的自治权利，毫无遗漏地用具有操作性的刚性法规确定下来，形成一种被赋予法定权力的制约力。这就是至今只有村民委员会组织法，而无村民自治法的根本原因。这一认识为基层的创造提供了" 充足的依据。可以预测今后相当长的时期，在现有村民自治制度框架内，大量新生事物仍将层出不穷，唯有此种局面方可不断完善目前尚存在漏洞的制度框架。

二中央：提升、规制与推动

在我国，基层的创造如果没有国家力量的认可和推动，就只能局限在小范围，难以取得广泛的社会效应，创造固然有不可遏抑的自发力量，但它一旦进入政治决策过程，就必须接受决策机制的筛选与加工，这一工作主要由各级政府来完成。在这里，政府的作用构成了第一推动力。[8]

维护中央权威、全党服从中央、下级服从上级是指导中国政治运行的基本原则，无论在政党系统，还是政府系统，这些原则都有严密的制度保障。改革开放以来，它们虽然出现某种程度的松动，却远远没有达到改变政治运行格局的地步。因而从现实出发，我们应给予中央以首要的关注。在近二十年的发展中，村民自治起起落落，无不与中央的意图有关。透过以下所列举的文件法规，我们可以看到，中央的决策，往往是对基层创造与地方态度的回应：

从村民自治发展的轨迹来看，中央的决策并没有仅限于最初维护农村社会治安，解决基层组织瘫痪的考虑--尽管这样的考虑在当时是极端重要的，村民自治很早就和基层民主联系在一起，正因为与民主的关系，它在后来中国政治发展中走走停停也就不难理解了。基层朴素的创造，在中央的决策机制那里，被反复地赋予意义--往往是多重意义，在许多情况下，意义赋予甚至会掩盖事物的原有意图。经过提升的意义要以规制为载体，建规立制一方面可以具体阐释被赋予的决策意义，另一方面也为决策推行提供文本依据。中国的规制过程中充斥繁冗的党政文件、行政法规，其目的是要在决策信息渠道尚不健全的情况下，增加上下层级信息的接触机会，在自上而下的法令与自下而上的总结汇报的碰撞中不断修正与完善决策的方方面面。中国由于缺乏独立的利益表达主体，决策是政府主导型的--政府（党的作用在其中很关键）在意见综合的基础上，主导意义赋予，因而决策成形后，政府承担着推行的任务，即让社会成员理解或了解被赋予的决策意义从而在社会生活中贯彻实施之。

但是，这一定性迟迟得不到地方的认同，基层政权旧有模式我行我素，《宪法》的规定没有实践的回应。如何看待基层治理模式，这时出现了两种截然不同的思路。一些省及省级以下地方政府的思路是组建村公所，将行政系统延伸至最基层，全国人大常委会及民政部的思路是加强村民自治，将乡镇对村的法定关系由领导改为指导。即一条思路强调行政发展，完善政府组织，一条思路寄希望于群众自治，村民自我管理、自我教育" 、自我服务。[13]拥有重大影响力的某个人或某些人在决策的制定中常常发挥极其重要的作用。村民自治能进入决策核心层，纳入法制轨道，与曾任全国人大常委会委员长、中央政法委书记的彭真的积极支持与推动有莫大关系。彭真和邓小平在文革中都遭受过严重冲击，文革后的反思使他们共同致力于革除政治体制的积弊。但在农村问题上，与邓小平看重经济改革，给农民以更大自由不同，彭真倾向于夯实社会主义民主的群众基础。他说：十亿人民如何行使民主权利，当家作主？一个方面是通过各级人大来行使国家权力，另一个方面是在基层实行群众自治，群众自己的事情由群众自己依法去办，这是国家政治体制的一项重大改革。[14]认识上的高度重视可以在言行上表现出来，《村组法（试行）》从草拟到通过的三年多时间里，前后修改三十几次（稿），经过三次人大常委会会议和一次全国人民代表大会全体会议审议，在代表的反对，地方的抵制声中，彭真先后发表七次讲话说服动员，[15]成为建国后立法史上少有的典例。由于村民自治承担了民主的符号意义，八九风波后只能权且搁置。即使在处于低潮的90年代初，彭真还与时任民政部部长的崔乃夫多次谈及村民自治。他说，村民自治，我说的话，我可没有管啊，你可以打个头嘛。当崔谈到实行村民自治有思想阻力时，彭真站起来问：你的态度怎样？答：我非常坚决。彭真高兴地说：你坚决，我就放心了。[16]村民自治在九十年代中期再度兴起，其背景自然与八十年代不同。一方面，迫切与西方国家重续良好关系的中国政府在国际社会中时时遭受以民主、人权为旗号的诸多打压；另一方面随着国内经济的新一轮攀升，八十年代高涨的政治体制改革的呼声重又响亮。外要顾及政治形象，内要深化改革，面对国内国外严峻的形势，决策层急于寻找变革的突破口。

村民自治重回决策层的视域，自有其内在原因。其一，村民自治已有十几年的实践经验，中央多少掌握了一定的规律，现在赋予它政治体制之突破的意义既可体现中央决策的延续性，又可大大降低突破的风险。其二，改革开放虽然给农村带来巨大的面貌改观，但从总体上看，农民居住的分散性、生产方式的封闭性、社会交往与联系的局限性、思想观念的保守性依然没有得到根本转变，他们并没有形成一个紧密的利益集团，所能表现的群体力量仍很薄弱。[17]以农民为对象，以村为场域，实行民主，国家容易对局面实施控制，即使出现问题，也不致波及大范围的稳定。简言之，在国民整体素质不高，民主传统缺席，尚未养成民主之生活习惯的前提下，国家在考虑民主时尚需牢握闸门的开关。其三，以放权让利为特征的向地方倾斜的政策在带来活力的同时也引发诸候经济、地方保护主义等后果，在职责、事权尚没有划分清楚之时，中央与地方之间的讨价还价恐怕还会持续下去。中央为控制和监督地方政府，往往以下达计划指标的方式来确保社会总体目标的达成，但是计划指标只能保证显性目标（最典型的就是国民生产总值）的实现，在更为重要，且内容远为丰富的隐性目标（如政府的公平、公正、公开，社会的价值、环境保护等等）上，中央对地方的离心趋向常常显得无能为力。近年来乡村社会官民恶性事件层出不穷，触目惊心，足以为证。[18]一个社会的发展是整体的、全方位的和可持续的，中央政府要克服对于全局而言不利的地方离心趋向，必须寻找新的理路。从这一角度审视中央重提村民自治，其意图也就一目了然：中央试图借助基层民主的制度建构，让农民焕发出力量，以这种植根于民众的制度化力量来遏止乡村组织中的不良势力与不良行为，以形成中央与民众夹击地方的态势（诸如皇帝联合平民反贪官的历史事件，中国自古有之）。[19]

多种意图的交汇，使得村民自治较顺利地通过决策管道和立法程序，带着草根民主（Grassroots-level democracy）的符号象征，遂成为中外关注的热门话题。

三、地方政府：压力下的自主

1988年：福建、浙江；1989年：甘肃、贵州、湖北、湖南；

1990年：河北、黑龙江、辽宁、青海、陕西；

1991年：天津、山西、四川、吉林、新疆；

1992年：河南、宁夏、山东、内蒙古、安徽；

1993年：西藏；

1994年：江苏、江西；

从简单的三层分析来看，对于村民自治这一决策，基层、地方政府、中央远未达成认识上的一致，虽然《村组法》已正式颁布，但分歧依然存在。从总体上说，现在仍处于从过去的公社体制，到暂时的无序状态，又到形成与社会主义市场经济相适应的经济、政治体制的过渡时期[28]。村民自治无论在理论上还是实践中，许多环节线条还不是很明朗，需要继续探讨。从决策的有效性来看，上、中、下三层的磨合将长期进行下去。

结语

从包括村民自治在内的农村经济、政治、社会各项决策制定、运行的过程来看，三层分析模型强调上下互动，有其植根于中国特殊国情的内在原因：中国各地发展不平衡的客观现状导致无法用统一的标准要求各个地方，因而中国的决策大多采取较富弹性的政策形式[29]，即使是法令，一般也是从原则上进行规制，具有相当大的可纠错性和含混性，为以后的修订留有余地。同时为避免划一性可能造成的不良后果，中央的决策为普通民众的创造与地方政府的灵活措施提供相当的空间，允许在不触及根本问题的前题下因时制宜、因地制宜。另一不得不承认的事实是，当前社会信息机制仍不健全。在改革开放所带来的诸多社会变化中，有几项特别引人注目，一是中国社会各阶层的利益意识被充分激活，二是人民代表大会制度在意见表达方面地位有所上升，三是传播媒体反映底层状况，充当民众参与管道的作用日渐突出，但是任何事物的发展都有一个过程，在一个全能主义政治体制有着长期影响，并强调官僚等级制的国度里，社会信息机制的完善历程是极其漫长，同时又必然伴随斗争的。高级机构中群众代表的薄弱和独立传播媒体的缺乏导致信息的诸多空白，因而精英对于政治将会如何发展或是基层怎样看待政治的问题所知甚少。这曾经是、并且仍将是真正的危险所在，因为决策者的信息来源主要依靠官僚等级制，而达到最高层的是对基层情况十分间接和有选择的表述。[30]基层，特别是农村基层意见表达的主体性空缺、管道不畅是我国决策过程在起点上面临的问题。要克服该问题对决策信息的严重制肘，政府，特别是中央政府应充分尊重基层具有创新意义的信息，主动构建中央政府-底层民众，地方政府-底层民众，中央政府-地方政府三级互动的有效信息机制。中央、地方、民众三方要共享分工合作的收益，建立报酬递增的制度，其首要的前提性环节便是理顺三层互动的信息机制。从《村民委员会组织法》反复修改的过程中，我们可以看到这方面的起步性努力。据全国人大常委会法制工作委员会副主任、法律专家张春生说，法律在反复的修改过程中，广泛吸收了从普通农民到李鹏委员长的各界人士的意见和建议。常委会将法律草案公开发表，向全民征求意见，得到热烈响应，征集到各类修改建议逾千条。李鹏委员长为这部法律的修改亲临农舍，开展立法调研。之后，草案又按照常委会委员及地方和部门各界人士的意见作多次修改，在村委会的选举、决策、管理和监督各个环节作了详细的程序性规定，各界人士的意见被直接写入法律。[31]

注释：

[1][19]崔之元：《混合宪法与对中国政治的三层分析》，载荣敬本等著《从压力型体制向民主合作体制的转变--县乡两级政治体制改革》，北京：中央编译出版社，1998年版，页183～198；

[3]江泽民：《全面推进农村改革，开创我国农业和农村工作新局面--在安徽考察工作时的讲话（一九九八年九月二十五日）》，载北京：《人民日报》1998年10月5日；

[6][7]景跃进：《海选是怎样产生的》，载广州：《开放时代》1999年第3期，页14，17；

[11]白钢：《村民自治与治道变迁》，载北京：《民主与科学》1999年第1期，页19；

[17]宫希魁：《用大视野审读农民问题》，载北京：《改革内参》1999年第5期，页13；

[23][24]白钢：《中国村民自治法制建设平议》，载北京：《中国社会科学》1998年第3期，页90～93；