提高政府会计信息效应的思考(1)

政府会计信息的有用性系指能协助信息使用者作出决策，决策有用性是会计信息的最高品质。一般情况下，人民群众和社会舆论界在评估政府的成绩时，最重视的是政府施政的效率及效果，而我国目前执行的预算会计无法提供政府全面施政效率效果方面全面有用的信息，因此如何提供全面效率效果等方面有用的会计信息，以提升我国政府机关施政及人民群众和立法机关问政的效率，是我国政府会计改革应该努力达成的目标。

目前我国政府会计信息的现状分析

目前影响我国政府会计信息有用性的问题不仅包括法规制度不健全，而且包括衡量焦点与会计基础不够明确、财务信息报告与格式规划不完整、绩效衡量标准欠缺等问题。现分述如下：

（二）现行的预算会计目标偏重于满足政府财政预算管理的需要。它在一定程度上忽视了政府单位作为一个独立的会计主体所应反映的必要信息。我国现行预决算编制方法采用收付实现制，在收付实现制预决算体制下，满足预算管理需要的会计信息主要是每年的收入、支出和结余信息。所以，现行预算会计主要是核算财政部门和各行政单位的财务收支及其结余情况，会计报表主要侧重于反映与之相关的信息。

（三）现行预算会计的目标仅限于当期财务资源。它没有充分反映政府部门和行政事业单位的资产负债状况，不利于对政府部门和行政事业单位加强资产、负债管理，防范和降低财政风险，提高政府提供公共产品的能力。

（四）现行预算会计的确认基础不能客观全面反映和评价政府绩效。在现行预算会计体系下，每一会计期间的收入支出表是以收付实现制为基础来列报每期收入和支出的，因此，每期所列报的收入与当期实际实现的收入往往有一定差距。而每期所列报的支出与当前实际发生的费用也有差距。在收付实现制下，没有成本核算，收入减去支出后的结余既不能反映政府单位的成本控制情况和投入产出情况，也不能反映政府单位实际的经营绩效和效率。

（五）现行预算会计报告仅仅是政府财务报告的一部分。现行的财政报告只是政府有关财政收支预算及执行情况的报告，有些信息在现行会计报表体系中根本没有得到反映。我国通常把财政报告称为“财政收支决算报告”。在理论上，政府的财政报告是政府财务报告的一个组成部分，而不是政府财务报告的全部，它无法也不能取代政府财务报告。在实务上，我国迄今为止还缺乏各级政府完整的财务报告。因为它并没有反映整个政府的财务状况、受托责任及其履行情况。

政府会计信息效应的基本特征

政府会计信息报导的最重要目的在于表达政府本身的负责性，并协助使用者评估其负责性。在新公共管理实践的推动下，社会公众的权利意识、法律意识和参与意识都明显增强，充分考虑公众对政府会计信息有用性的需求，是政府财务信息披露的一个基本出发点。一般情况下，政府会计信息有用性应具备以下特征：

（一）政府会计信息有用性应具有充分的透明度。政府财政收入主要来源于纳税人缴纳的税收，随着纳税人税负的增加，社会公众对财政收支状况的透明度、财政支出的用途、结构及其效果等就愈加关注。政府会计信息有用性要求政府的财务信息透明度包括两方面：一是财务信息的公开性。政府应公开披露可靠与及时的财务信息，有助于信息使用者评价政府的财务状况和业绩、运营活动以及财务风险。政府财务信息应通过相关媒体对外公开披露，使得财务信息需求者可以从不同渠道方便而及时地获取。二是财务信息的明晰性。公开披露本身并不必然导致透明，政府所提供的财务信息还必须清晰明确和易于理解。即政府公开披露的信息，应能够使其使用者相对比较容易判断政府的财务状况、运营业绩和潜在的财务风险。

（二）政府会计信息有用性应具有完整性和充分性。全面合理地评价政府的运营业绩，还必须依赖完整而充分的财务信息。完整性是指政府应该提供反映政府所有资金的运动状况及其结果的财务信息。政府性资金不仅包括财政性资金，还包括社会保障金、对国有企业投资以及国家债权债务等。排除其中任何一个方面，政府所提供的财务信息都将是不完整的，也就无法正确反映政府的运营业绩和受托责任的履行情况；充分性是指政府应通过财务报告披露更多的财务信息，即充分披露。政府财务报告应当提供广泛的财务信息，任何可以真实表述事实和状况的重要信息都不应当省略，任何将产生误导的信息都不应当纳入。

（三）政府会计信息有用性应具有相关性。政府财务报告应提供更多的对评价其业绩以及对资源提供者进行决策有用的财务信息。关于这一点，《国际公立单位会计准则第1号》曾做过阐述：“如果信息能够评估过去、现在或未来的事项，或确认、纠正过去的评估结果，则此信息是相关的。”实际上相关性包含其他许多质量特征，比如及时性、可靠性。从一般意义上讲，相关性的财务信息实际上非常广泛，甚至还包括一些非财务信息。

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总之，对于政府来说，受托责任要求政府向公民做出回答，以证实其公共资源的筹集以及使用这些资源的目的是合理和正确的。在一个民主的社会中，政府财务信息的有用性在实现政府公共受托责任的过程中起着至关重要的作用。

提高我国政府会计信息效应的对策

（一）制定政府会计准则是提高我国政府会计信息有用性的法律保证。政府会计改革，是一场关乎政府的公开透明、管理方式、行政职能转变和预算管理制度的变革，是一项复杂的系统工程，既有理论层面的问题需要研究，也有技术层面的问题需要解决。基于目前公共管理体制改革的现状，以及满足广大信息使用者了解政府受托责任的情况，必须对政府会计行为进行规范。因此，笔者认为首先应在会计法的范畴内，制定我国政府会计准则，这既是我国现行社会政治经济制度和法律制度所决定的，也符合国际会计惯例。

政府会计准则是约束政府会计行为、指导政府财务报告的规范。从字面上看，“准则”似乎应该理解为标准或榜样，不存在强制性，但事实上，准则不可能是可遵守，也可不遵守的。会计准则的特定含义是：在政府会计处理和编制财务报告时，用来作为标准，要求会计人员和财务报告提供者自觉遵守的规则。由此可见，制定并遵循政府会计准则是提高政府会计信息有用性的法律保证。

（二）适度引入权责发生制是提高政府会计信息有用性的制度保证。我国预算会计几十年来一直实行的是收付实现制，不可否认，收付实现制对我国预算会计的发展起到了非常大的作用，而且今后可能在一段时间内的某个层面仍将继续发挥作用。但尽管如此，随着政府职能的转换，新公共管理的引入，政府会计对象逐渐由预算资金运动扩展为价值运动，为了更完整地反映政府受托管理国家事务活动和履行受托责任的连续性和全面性，同时也为了能够进一步分清各届政府任期内受托责任的履行情况，以及对下届政府造成的财务影响，防止本届政府为表现政绩而大量举债，债务由下届政府偿还的短期行为，政府会计确认基础有必要实行收付实现制向权责发生制转换。

国际权威机构对权责发生制为公共部门带来的优越性作了如下的表述：“世界经济合作与发展组织”指出：权责发生制真正超越了现金流概念，能够在全面受托责任基础上实施预算管理；真正以竞争性方法去实现绩效目标的最大化；更有效率、更有效果地进行资源管理；更科学、更合理地进行长期战略决策，以增强政府的持续运营能力。“会计师国际联合会”认为：权责发生制会计信息不仅能够评价政府预算的执行情况，而且能够证明政府及其机构利用财政资源的受托责任的执行情况，帮助会计信息使用者准确评价政府及其机构的绩效、财务状况及现金流量情况，进而正确作出经济资源最佳配置的决策；准确反映政府为其政务活动提供资金的情况，评价其融资及偿债能力以及评价政府部门提供产品和服务的成本、效率。

总之，权责发生制给政府部门带来了一种文化的转变，为政府部门建立高效、透明、廉洁、勤政的公共治理机制提供了高质量的有用会计信息。不仅提高了政府官员的决策能力和部门管理者的管理水平，而且使得管理者更重视政府机构的效率、效果等财务绩效管理问题。

（三）设计科学合理的政府会计报告模式是提高政府会计有用性的基础。在国外，政府财务报告是提供政府财务状况和运营绩效的一个最有效的信息渠道，其根本目的是为财务报告使用者评价政府绩效及政府受托责任的履行提供信息，从而解脱政府公共受托责任。为适应新公共管理的要求，政府整体营运效果及效率等新观念在不断发展，世界先进国家纷纷改变它们的政府会计报告模型。最近世界经济合作与发展组织的报导显示，过去会员国的公关部门，大多以现金制及基金会计作为政府会计报导模型，但是近年来，已有许多会员国改采应计制及编制政府整体的合并财务报表，譬如：美国、新西兰、澳大利亚、冰岛、瑞典、芬兰这些发达国家均已提供权责发生制的合并财务报表给使用者。

美国政府会计准则委员会于1999年1月发布了第34号准则公告——《州和地方政府的基本财务报表以及管理讨论与分析》。该公告规定，州和地方政府的财务报告由管理讨论与分析、政府层面和基金层面的基本财务报告、财务报表附注和规定的补充信息等组成。该委员会把这种由政府层面财务报表和基金层面财务报表组成的基本财务报表称为双重报告模式。两套财务报表分别在一定程度上满足了相应的政府财务报告的目标，其中政府层面财务报表的报告重点是政府作为一个经济实体的财务状况和业务活动成果，它主要提供净资产表和业务活动情况表两张基本报表；基金层面财务报表的报告重点是当期财务资源的流入、流出和余额以及可用于拨款的数额和政府遵守财政法规的情况。

总之，为提高政府会计信息的有用性，政府财务报告不仅应当反映政府财务信息，包括反映政府的全部金融资产、非金融资产和负债信息，还应当涵盖部分预算信息、其他公共部门的相关信息以及绩效评价信息等。因此，选择科学合理的政府财务报告模式是提高政府会计信息有用性的基础。

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