农民职业化的路径与保障问题研究

党的十八大报告指出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路;加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖;坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。可见，中央从宏观层次方面业已经认为农民职业化势在必行。

一、传统农民与职业农民的界定

农民，根据《新华词典》的解释，是指在农村长期从事农业生产的劳动者。然而，在我国的现实生活中，农民的涵义却远不止于此，“农民”一词更多的情况下指的是一种身份，与城市居民（以下简称“市民”）相对。农民从事农业生产更多的是一种不得已的选择，与市民相比，农民的经济、教育、医疗和住房环境条件相对较差，并且在过去很长的一段时期内，农民处于禁止向城市流动的状态之下，承受着诸多不平等的待遇。有的学者甚至认为，农民是一种低层次的社会等级，在以前，把下放当农民、到农村劳动，把户口从城市转到农村，作为政治处罚的重要手段。[1]改革开放以来，我国经济快速腾飞发展，经济总量已跃居世界第二大经济体，城市建设日新月异，人民的生活水平得到了质的提高，然而在中国的部分地区，这种改革开放的成果似乎并未被全民共享，很多农村地区仍存在农民解决不了口粮问题，发愁着子女的读书和家庭医疗问题等等。因此，如何在当前发展形势一片明朗的情况下，让成果共享，全民共富，是我们必须深思和探讨的问题。

农民，在过去乃至现在，长期以来作为一种身份标识为人们所印象，伴随着这种身份，其天然地依赖着土地，依附于农村。然而，国家在城镇化、工业化的倾斜发展时，对农村的建设显然不够，尤其表现在农村的教育和医疗水平与城市相比存在很大的差距。20世纪80年代推行的家庭联产承包责任制度，使得农村人人有田可种，将个人的付出与个人的收入挂钩，极大地调动了农民的积极性，解放了农村的生产力，解决了旧体制的“大锅饭”问题。但是随着经济社会的发展，家庭联产承包责任制度的弊端也逐渐显现，由于农户分配承包土地有限和家庭的分散经营的模式，难以形成土地规模经济效益。这种制度在过去能有效地解决农村居民的经济和温饱问题，但现今已经远远比不上城市居民的收入获取途径。随着经济收入的逐渐拉大，伴随的各种问题也逐渐显现，农村青年劳动力无心耕种，开始向城市转移，农村只剩留守儿童和留守老人，使得大量土地不能得到有效耕种，导致了大量土地的荒废。

本文所指的职业农民，是相对于传统农民而言的。农民职业化是指从传统农民向职业农民转变的过程。相较于传统农民，职业农民对于农业生产经营服务的选择更加主动，而不再是一种被动不得已的选择;农业经营服务的目标是最大限度地获取利润，而绝不再是仅仅为了生计;农业生产方式更加科学、采用先进的科学耕种方式、农业产业化规模化，而不是再是靠遵循先辈的经验法则、不再受到土地资源的限制。与此相伴随的是农民收入的极大提高、土地资源能够得到充分且合理的利用。本文所指的职业农民，与出身和身份无关，是以追求土地效益最大化为目的，采用先进的农业科学耕种方式，遵循和利用市场机制和规则，完全从职业的角度来进行农业生产经营服务的农民。

必须清醒认识的是，农民职业化绝不是一蹴而就的事情，而是必须经过长时间摸索、长时间规划和长时间引导的过程。农民职业化一般存在两个过程，一是农村劳动力不断地从农业向非农产业转移的过程，二是职业农民的培育和扶持过程。[2]首先，农民职业化必然伴随着土地的集中化和规模化。由于我国农民天然对土地的依赖性，如何有效地使他们“让”出土地，实现土地的集中化和规模化是应当首要面对的问题;其次，农民职业化必然伴随着农村劳动力从农业向非农产业的转移。我们必须认真处理好农村劳动力城市化的过渡问题，由于农村和城市家庭经济条件和社会教育环境的差距，农村劳动力的文化素质程度相对较低，所掌握的社会生存技能相对较为缺乏，如何正确引导和帮扶他们转型、获取相较以往更多的经济收入则是我们不得不面对的另外一个问题;最后，在实现土地的集中化和规模化之后，由“谁”来耕种、采用“何种”方式耕种以及实现“怎样”的耕种目标，也是我们应当处理的又一难题。诚然，农民职业化是一个漫长的过程，其也是一个社会综合互动的过程，离不开政治、农业、经济和法律等综合引导和规划，本文拟从以上所提出的三大问题入手，结合各方的解决方案，从法律的角度出发，探讨在农民职业化的过程中，如何充分发挥法律的保障作用，顺利推进我国农民职业化。

二、完善农村土地市场，健全农村土地流转机制

农民职业化必然伴随着土地集中化和规模化，虽然2007年我国《物权法》规定了农村土地承包经营权可以依法以转包、互换、转让等方式流转，然而在现实生活中，由于农民的市场意识较低、风险预测能力较差，同时由于国家尚未出台明确且规范的土地承包经营权流转规则和健全的土地承包经营权登记制度，导致许多并无务农意愿的农民不能及时地将土地流转、盘活资金，从而导致土地的荒废。此外，由于土地承包经营权的流转制度尚还处于摸索阶段，在推进和健全农村土地流转机制的过程中，要切实防控农民流转土地受骗、交易不公等情形，同时也要切实打击农村土地流转的投机行为和农地流转的“非农化”行为。 （一） 健全土地承包经营权登记制度

农村土地承包经营权在我国的权利体系中，属于他物权的一种，其明确的公示登记就显得尤为重要。在以前，农民对于自身承包的农村土地，即使发生了承包地的确权纠纷，由于农村的风俗和自治传统，也会在农村经济集体内部得到解决。然而，要构建一个良好、有序的农村土地市场，统一的土地承包经营权确权登记机制是必要的基础和前提，因为此时的农村土地不再只是面向农村经济集体内部，同时也欢迎有热情、有能力、有技术的非集体成员发展现代农业。面对未来即将出现的复杂多元的土地市场，我们应当事先做好农村土地承包经营权的确权登记工作，切实有效地保障未来农民顺利的流转手中闲置的土地承包经营权。

（二）完善土地承包经营权流转制度

要实现农村土地的集中化和规模化，关键在于土地承包经营权的流转。依据我国《物权法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》（以下简称《流转办法》）的规定，农民可以采取转包、出租、转让等方式进行土地承包经营权的流转，然而《流转办法》规定，承包方要想以转让的方式进行土地承包经营权的流转，其事先应当向发包方提出转让申请，在得到发包方的同意后，方可转让。笔者认为，此种方式的法律规制欠缺考量。土地承包经营权的流转制度正是为了顺应和遵循市场规则，吸引对务农有热情的、有能力的人发展现代农业，倘若对于土地承包经营权的转让也须经发包方的同意，此项制度会受到极大的限制。市场主体，只要是遵循自愿、等价、有偿等原则所达成的交易意向，都应当被赋予自由和尊重，而不是再人为地添加一道行政审批程序。在城市土地权利转让交易中，需要经发包方（即国家）的审批同意是一件让人不可思议的事情。

当然，农村土地承包经营权的转让审批是为了防止农村土地的“外流”和“非农化”，《物权法》和《流转办法》同时规定，本集体组织成员在同等条件下，享有优先购买权。同时，在完善农村土地权利流转制度的同时，我们应当切实加强建立土地流转的后续监控制度（本文后述），也是将使得农村土地“非农化”的担心显得无必要。

（三）建立土地承包经营权流转的后续监控制度

完善土地承包经营权流转机制是为了追求农业效益的最大化。在完成土地承包经营权的流转之后，国家应当加强对再承包方的土地使用情况进行监控和回访调查，切实保证再承包方并非为了进行“农村土地流转投机行为”和“非农化”行为，防止农村土地市场的泡沫经济。农村土地不同于城市土地，其流转的经济性质应当仅仅限于为农民的城镇化过渡提供经济基础，其更多地应当体现农业耕种价值。因此，其流转不应当像城市土地一般，完全遵循市场逐利规则，肆意放纵土地权利的转让和哄炒行为，国家应当加强行政干预和后续监控，保证农村用地转让后的持续耕种，而非短暂投机，对于再承包方受让后不耕种投机再转让行为，应当严厉查处。同时，应当严格禁止农村土地的“农用转非农用”，切实保障农民在转让过程中的合法权益，及时发布权利流转交易信息，防止农民因为市场知识和价格情报的缺失而受骗等不公允情形。

三、加快推进农村劳动力的转移，建立公平合理的户籍制度和社会保障制度

农民职业化伴随着农村土地的集中化和规模化，同时也必然伴随着农村劳动力的转移。由于我国长期以来的城乡二元结构体制，在户籍和社会保障等方面，农村和城市有着很大的区别，极大地阻碍了农村劳动力的自由流动。因此，在推进农民职业化的过程中，必然要对现行城乡二元结构体制进行改革，建立公平合理的户籍制度和社会保障制度。

（一）推行户籍制度改革，为农民职业化营造有利的政策环境

在传统的城乡二元结构的户籍管理制度下，出生决定了地位，农村出生就是农民，城市出生就是工人，城乡分割的二元户籍制度，形成了农业户口和非农业户口。[3]过去，农民进城就业，由于户籍身份的限制，在用工、技能培训和居住等方面会遭受到阻碍，特别是《暂住证》等管理制度，体现了农民应非农业户口在城市管理中的被动地位。要推进农村劳动力的转移，首要的就是要推行城乡二元的户籍制度改革，当然本文所指的户籍制度改革并非单纯地全面放开户籍管理制度，因为这样做很可能超过城市的接受容纳能力，例如郑州市2003年的宽松户籍制度引来了大量的外来人口，并因城市不堪重负而在次年被部分叫停。[4]因此，户籍制度改革必然是宏观统筹和因地制宜的，各省市区根据其自身的农村人口和城市接纳能力，合理设定落户标准，有序引导农村劳动力的转移。

值得欣喜的是，2014年6月30日，中共中央政治局审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。《意见》指出，要尊重城乡居民自主定居意愿，优先解决存量，有序引导增量，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。同时，对各大城镇的户口迁移政策做出具体规定，要求全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件以及严格控制特大城市人口规模等等。但这些仍旧只是在宏观方面的规定，尤其是对于大城市以及特大城市的积分落户制度等等仍有待各个省市出台细则，而且由于通常积分制度会优先考虑学历高、专业强等高精尖人才，如何使农民应对积分制度的要求和其他城市居民的竞争，增强他们的落户竞争能力，仍旧需要探讨和规划。

（二）创新社会保障制度，扶持农民城镇就业

传统的城乡二元户籍制度，不仅限制了农民向城市的自由流动，还带来了城乡社会保障制度的不均衡化，农民在教育、医疗和住房社会生存环境和条件等方面，都处于较大的弱势地位，由此也导致农民的社会素养相对较差，在城市就业方面竞争力相对不足和对市场经济的把控和风险预测能力相对匮乏。因此，在推动农村劳动力向城市流动的过程中，首先应当在同一户籍制度的基础上，逐步推动城乡社会保障制度的一体化，将农业龙头企业的工人和非农产业就业人员纳入社保体系，从根本上给予农民“国民待遇”。[5]一方面由国家政策扶持，一方面主动吸纳有能力的农民城市就业，主动加入城市的社会保障体系，形成双向互动。 此外，应当帮扶提高农民城市化竞争力，加大对农民的职业技能培训的投入，合理引导农民城市就业，对城市用工缺口较大的岗位加强用工宣传，吸引农民的城市就业。应当号召城市企业用工均等化，不应当在用工方面进行歧视，对有潜质、有能力的农民应当吸纳就业，提供培训机会，积极推动农村劳动力向城市转移。

（三）帮扶农民进城创业，多渠道推动农村劳动力的转移

经过笔者调查走访，发现农民在城市餐饮服务、家政服务和交通运输等行业都有足够的热情和较大的竞争力，当地政府应当出台政策，积极帮扶有能力的农民进城创业，提供资金信贷支持和创业扶持。上文提到，没有务农兴趣的农民可以将土地承包经营权转让而获取资金，但是农民天生地对土地有着依赖感，在市场意识尚未普遍形成时，土地承包经营权的流转可能较少。笔者认为，应当完善土地承包经营权的抵押制度，因为这样一方面农民可以通过抵押获取创业资金，另一方面又可保留土地承包经营权。然而，我国《物权法》、《担保法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》都规定，耕地的土地承包经营权抵押无效。从理论上看，土地承包经营权具备很强的社会保障和福利功能，以这类耕地的承包经营权作抵押，在抵押实现时，将有可能导致土地承包经营权人丧失这项极为重要的权利，沦为失地农民，引发严重的社会问题。然而，既然法律同时规定，土地承包经营权可以依法转让，就意味着我们在推动农民职业化的过程中，必须要摒弃农民应当人人有田可种、土地承包经营权是农民生活唯一保障的理念，应当在加快整合农村土地的同时，多渠道地盘活农民手上的土地资源，为他们的城市化提供资金，而不应当仍旧固步自封，停滞不前。因此，应当放开土地承包经营权的抵押监管，为农民职业化提供多种渠道的融资途径。

四、培育和扶持新型农业主体，建立和完善农民职业培训体系

农民职业化，其最显著的标志就是职业农民的出现，由于职业农民所追求的是土地规模经济效益，所面对的是规模化土地，其必须具备科学的耕种知识和专业技术、敏锐的市场察觉力和完备的风险意识。因此，我们必须面对我国当前农民素质普遍偏低的事实，完善相应的农业职业培训体系，同时，为了应对发展现代农业，培育职业农民，应逐步推行农业资格准入制度，从源头把关。

（一）分层次培育农民，建立阶梯式农民职业培训体系

纵观国外农业强国，无一不具备完备的农民职业培训体系，发达国家农业职业教育体系健全，各层次教育培养目标鲜明，特色突出，而且相互衔接紧密，学生毕业获得职业资格证书和文凭证书，就可以就业。[6]例如，法国的农业教育体系由中等农业职业技术教育、高等农业教育和农民职业教育3个部分组成，三类教育分别面向不同层次、不同基础的学生，全面全方位地对国内的农民进行农业职业培训。[7]因此，我国也应逐步建立阶梯式农民职业培训体系，尤其是针对成年农民，他们的务农技术大多靠口传心授，农业专业知识也因此相对薄弱，要加大培训投资力度。此外，针对国家通常会对农民和农业进行专项资金补贴，可以试行依据农业培训成绩进行考核，将农业补贴与职业培训向挂钩，提高农民的学习热情，主动学习农业生产知识。

农业职业化过程中，最显著的特征就是农民分化越来越精细，而不再同于以往的兼业农民，事无巨细的都要操心。随着新型农业主体的培育，技术服务型农民的出现也是必然，这类农民往往集中掌握某些农业技术、拥有一技之长，主要为农业生产者提供农业技术服务、信息咨询等劳务工作，获取收入。而这类技术服务型农民一般来自受过高等教育的大学生和研究生，事实上，我国目前的农业高等教育是比较完备和全面的，国家应积极引导吸引大学生到农村就业，成为新型农业主体的一份子。

（二）推行农业资格准入制度，提高农业就业门槛

千百年来，农民以身份择业，出生在农村的人大部分的情况下均以务农为生，这种身份主义的农民职业观给人造成一种印象，就是农民都是最普通的工作，不仅不用选择甚至不会去选择从业。然而，随着农民职业化的推进和职业农民的出现，我们未来对于农民的要求将大幅提高，无论是从知识素养、专业技术还是资金背景，都将会有很高的要求。其实在国外，农业资格准入制度一点也不陌生，甚至同司法考试、会计师考试一般为人们所理解和熟知，因为在他们的意识中，农民就是拥有专业技术、在专门领域的从业者，理当拥有从业资格准入门槛。例如，在法国，政府规定农民只有在取得合格证书后才能经营农业、享受国家农业补贴和优惠贷款的资格。[8]

由于我国农业从业者的文化素质相对较低、学习农业知识的热情普遍不高，推行农业资格准入制度，一方面迫使想要继续从事农业的农民们去主动学习农业科学知识，另一方面可以保证未来农业从业者队伍的基本素养，一举两得。我们应当摒弃，农民本身就是这个社会的弱势、知识缺乏群体，要求他们要通过专门的考核才能从业无疑对他们来说是雪上加霜的观念，开始树立起农民是一个专业的职业的理念，是一个应当拥有专业知识、经营现代科学农业的理念，推动农业新型经营主体的形成。