农村建设用地的流转及其立法保障思考

随着我国经济的发展和城镇化进程的加快，农村建设用地流转具有流转方式多、流转数量大、流转主体多元化等特点。但是过去我国发布的一系列土地相关的法律限制农村建设用地作为商品流通，这严重削弱了农民享有的土地使用权的权益属性，不能保障农民的各项合法权益。因此，立法规范农村建设用地流转管理，不仅能有效缓解城镇建设用地供需之间的矛盾，也可以促进农村经济更加活跃，提升农民的生活水平。

一、农村建设用地流转的现状分析

现阶段，农村建设用地更多的投入到土地市场和房产市场中，农村建设用地流转异常活跃，有力地推动当地经济和农民收益的增长。农村建设用地流转引发下列问题：

（一）致使落实土地征用制度成本明显增加

农村建设用地流转保障农村集体经济组织和农民获取相对应的土地收益，在相关制度下，他们所获得的收益远远比国家征用土地给予的补偿大得多。此时，不管是农村集体组织或农民，更多的愿意把农村建设用地投入到房地产市场进行交易，也不心甘情愿把拥有的土地被国家所征收，农村集体经济组织和农民对于国家征收土地有很大的抵触，从而致使落实土地征收制度需要增加成本，实施难度有所提升。

（二）无法保障农民个体权益

目前，农村建设用地流转具有流转方式多、流转数量大、流转主体多元化等特点。农村建设用地出让方的包括乡镇、村、农民个体土地使用者等，而受让方包括乡镇企业、农民、民营企业等。在此背景下，个体农民权益得不到保障，农民利益受损。同时，农村建设用地流转可取得较大的土地收益，但是，目前我国土地收益分配机制不健全，集体经济组织少数负责人掌握土地收益分配权，无法保障个体农民利益。例如，根据当前实践统计可知，50%以上的土地收益被分配给集体经济组织，较低比例收益分配给个体农民。

（三）存在“谁流转、谁收益”问题

统一法律规定的缺乏导致农村建设用地流转不规范，“谁流转、谁收益”局面存在。通常情况下，在房地产市场交易中，农村建设用地使用权人直接使用其使用权，而现有法律规定，在取得建设用地使用权时，其是基本无偿的。在此情况下，通过农村建设用地流转，用地使用权人获取较大的土地收益，严重侵害农民集体权益。同时，农村建设用地流转行为不规范对土地市场正常秩序造成严重影响，流失土地资产。在实际农村建设用地流转中，低于土地家价值流转、竟相压价行为盛行，与正常价值流转价值相比，农村建设用地流转价值较低，土地资产流失估量存在较大难度。

二、农村建设用地流转涉及的法律问题分析

与农村建设用地流转的现实需求相比，我国的立法存在滞后性的问题，比如土地征收补偿制度不合理、国有土地所有权与集体土地所有权处于不平等保护状态等问题，都将严重损害农民的合法权益。

（一）法律明确限制农民流转建设用地

我国颁布的《土地管理法》指出：“农民建设用地的使用权不能进行转让或出租应用到非农业建设中。我国物权法明确指出：“国家对农村建设用地实施保护政策，限制农用地流转成为建设用地，合理的控制建设用地的总量，不能在违背法律规定的权限内征收农村建设用地”。从上述情况可以看出，我国的法律不单规定土地不可在多个不同权利人之间展开转流，也表示农用土地不能转变为非农用土地建设中。

（二）国家征收涉及“公共利益”的范围不明确

在土地征收“公共利益”方面，没有明确的判断标准，《宪法》虽将征收土地的权力都交到政府的手中，但未设定公共利益的范围和权利等，这导致实践中不乏商业企业、甚至个人仍打着“公共利益”的幌子对农民的土地权益进行掠夺，胡乱使用政府土地征收的权力。

（三）法律规定土地征收制度建设用地流转唯一的合法途径

我国宪法明确指出：“国家可以根据公共利益的实际需求，能够根据国家的相关法律法规的征收和使用农用土地，并给予土地拥有者相对应的各项补偿。这一情况在《土地管理法》、《物权法》中也有类似的规定。如《物权法》明确指出：“为保障国家的公共利益，依照国家发布的相关法律规定合理征收集体所有的土地、个人房产及其他不动产业。”由国家的各项规定可知，我国发布的土地法律法规没有给予农村集体土地拥有者进入市场进行土地流转的权利，集体建设用地想要转变成国家用地，只有国家土地征收才是唯一合法途径。

（四）土地征收补偿制度不合理

我国《土地管理法》明确规定：“国家根据法律法规征收的土地给予的补偿。2004年国家国土资源部制定完善征地补偿安置的措施明确指出：“土地补偿费和安置费的总和以其三十倍展开计算，并没有办法确保被征地农民处在原有的生活状态，由本地区人民政府进行合理安排，从国有土地使用效益中制定合理的比例对农民进行经济补偿。《物权法》也明确规定：““国家征收得到的建设用地，必须根据法律法规给予充足的土地补偿费、青苗补偿等有关的费用，为确保被征地农民的生活质量和水平，制定合理的被征收用地社会保障标准，维护多数丧失征地农民的合法权益。”由此可知，我国法律规定的土地征收的补偿标准是通过被征收土地的原有用途评估其价值，并给予合理的经济补偿。我国的土地征收给农民的不是价格而仅仅只是补偿，因此，被征地的农民所获得的土地收益大大低于被流转的土地的实际市场价值。

三、完善农村建设用地流转法律保障制度的思考

2014年我国国务院办公厅印发《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（以下简称《意见》），明确指出：必须遵循公开、公正、规范、因地制宜、稳步发展的原则，不断完善农村基本经营制度为基础采用规范的流转形式和完善额服务功能依据，从而保障农民和农村集体经济组织的财产权益，扎实做好农村产权流转交易市场建设工作。

（一）推进农村土地确权登记

实行土地所有权和使用权分离，允许建设用地使用权流转。可让渡性和流动性是农用建设用地主要的特征之一，这两个特征是保障资源的合理配置的重要前提。流转权是土地处分权的主要表现之一，也是土地产权产权的重要内容。土地作为生产资料和财产重要的表现形式，法律需要以适应土地利用规划为基础，使用盘活土地财产的相关措施，确保农用土地建设资源发挥最大的价值，通过土地流转达让集体用地组织和农民获得应有的效益。所以，颁布的《物权法》必须严格制定非农建设用地的流转办法和制度，在以维护集体所有权的基础上，允许土地使用权从所有权中进行分离，明确农户土地使用权具备永久性的物权的属性，使之能够流转交易。同时，应该修改《土地管理法》、《民法通则》等土地相关的法律法规对非农用建设用地的各项规定，保障合法的土地流转不会限入破产、兼并的情况中，有效改善现实与各项法律出现的冲突点，保障土地流转的形式更加规范。

（二）改革原有的土地征收制度

改革已有的国家制定的土地征收制度，严格制定公共利益的实际范围，尽可能确保农民合法权益不受侵犯。土地征收制度是国家使用公权力限制或剥削私权的重要措施，公共权益是确保土地征收制度合法的基础，必须制定合理的征收范围严格界定公权力剥夺私有权的权限。公共利益一定不是指商业利益，也不表示规定的环境下特定某一集团的利益。逐步落实土地管理制度，严格禁止农村建设用地流转为商品房开发用地。只有如此，才能科学设置经营性建设用地，从而不断完善土地征收补偿、救济制度，在最大程度上保障农民的利益不受侵犯。

（三）提升土地征收补偿标准

征收土地是国家使用土地征收权以强制性手段对农村建设土地进行转移或剥夺，采用这种方法对社会整体与土地所有者、使用者各方的利益实施调整，并制定科学协调被征收者的安置工作，尽最大可能维护被征收者的合法权益。根据国家市场价格对土地被征收者实施经济补偿是最常见的做法。因此，我国立法应该把过去不适宜的征地补偿标准和补偿费计算方法展开调整，从而提升土地征用的各项标准。调整土地征收各项制度时，不仅要考虑土地的农用价值，也要把农用土地用途转变后的增值考虑其中，为集体土地用地及土地农民提供与土地市场相匹配的补偿机制。这个时候，也必须把土地对农民承担的社会保障考虑其中，建立健全的补偿制度，尽可能为被征收土地的农民提供社会保障。建立科学规范的征地补偿制度，逐步对征地补偿协调和裁决机制实施完善，从而保障被征地农民和用地者的权利不受侵犯。

（四）设定合理的流转期限

（五）创建农村土地承包经营权流转平台

快速建立由市市级、县级、乡级、村庄土地流转交易平台，市县建立土地交易服务大厅。乡镇建立土地流转服务站，村庄的土地流转工作归纳到村民委员会职责范围之中，对土地流转的信息进行采集、发布、签订合同等，为农村建设土地的流出、流入提供最便捷的服务。确保两年之内全市土地承包经营权流转到服务网络中。允许农村建设用地出让、租赁、入股，并允许农村经营性建设用地用于商业、旅游业、服务业建设，推行与国有土地同等入市、同权同价。设置农村建设用地使用权益管理办法，创建兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配法，提升农民在土地增值收益中的分配比例。推行城乡建设用地增减挂钩试点，允许农村土地综合整理中建设用地指标在县域内的使用，增减挂钩得到的土地收益全数奉还到农村，用来改善农村发展和农民生产生活条件，从而提升农民的生活水平。