控权

控权－－平衡论之价值取向 任何脱离实际，无法指导实践的理论，其存在价值是值得怀疑的。法律反映着主体的价值追求，主体的价值追求亦只有体现在法律中才能奏效。

作为行政法的核心理论，“管理论”的价值取向是行政管理法，“控权论”的价值取向是管理行政法；控权－－平衡论的价值取向是体现控权－－平衡精义的现代行政法。其历史使命是在维护正常行政秩序的基础上，在行政法主体间合理分配社会权利（侧重体现控权），以趋于实现公共利益与个体利益均至最大值化，亦即平衡状态（Ｂｍａｘ＋Ｉｍａｘ）。

基于不同的核心理念与现实基础，每种历史形态的行政法运用特有的核心理念法律物化形式来实现各自的价值目标。譬如行政管理法强化、神化行政权，以对社会实行有效控制，实现统治者或管理者所期望的行政秩序；管理行政法旨在限制行政权，保护法律主体之平等性，促进自由状态之实现。

但其过份强调、依赖司法审查，以致与现代行政难以谋合；以控权－－平衡为核心理念之现代行政法，以行政自律为基础，兼以权力制衡与以权利制衡行政，，并适应社会现实之需要，强化管理、弱化行政，日益缩减强制性权力行政范畴，拓宽民主管理领域，其价值取向主要表现为：①行政自律。明确行政权力性质、授予目的及范围；合理规定行政职权、职责，并使二者相统一以利于正常行政秩序之维持与平衡状态之实现；行政实体法与行政程序法同重，并以富含公正与效率之行政程序防止行政权滥用；健全行政内部监督制度。

②立法权、司法权制约行政权。确认立法权之主导地位，行政权从属于立法权。

以立法受权、立法监督、司法审查作行政自律的外部监控。③以相对方权利制衡行政权。

权利是权力的界限，亦是权力之目的。一方面，民主的一个要义是广泛分配权利，以同权力抗衡，每一相对人皆可以己之权利抵制非法行政权；另一方面，分散的个人权利微弱，只有集合起来，转化为集体的权利或权力，才有巨大的力量。

解释放权利的“动能”，足以抗衡权力的“势能”。[17]现代行政法正是综合动用上述控权－－平衡方式以趋平衡（Ｂｍａｘ＋Ｉｍａｘ）。

现代行政权基于传统行政权，扩张为三部分－－强制性权力、报偿性权力、说服性权力，现代行政法顺应历史发展之大势，在行政法主体内合理分配社会权利，赋予行政主体以行政权力时，必然要综合考虑行政权内部组成之比例。强化行政管理与弱化行政权在民主政治下是辩证统一的。

与强制性权力作比，报偿性权力与说服性权力更体现民主化，有利于化解权利－－权力对立情况，减少行政摩擦，降低行政成本。控权－－平衡论倡导行政指导、行政合同等行政管理方式，既利于控权，又利于平衡。

合理配置与监控强制性行政权力，是控权－－平衡论的重点与难点所在，亦是现代行政法合理分配社会权利的主要矛盾的主要方面。 控权－－平衡论之法律物化 现代行政法的核心理念，在行政立法、行政执法、行政司法、行政监督与行政解释等领域物化为不同的法律形式。

同时，行政法作为部门法，又和立法、司法休戚相关。立法的控权－－平衡，是行政执法控权－－平衡的基础、司法审查权－－平衡利益衡量的前提、法律解释控权－－平衡的依托；行政执法的控权－－平衡使得立法确认的“社会权利分配”转化为实际的利益配置；司法审查的控权－－平衡利益衡量是行政法平衡状态（Ｂｍａｘ＋Ｉｍａｘ）实现的强有力保障；而控权－－平衡的法律解释（立法解释、行政解释、司法解释，学理解释）作为关节点而存在，保证控权－－平衡核心理念从立法－－执法－－司法之融合畅通。

故有学者称，制定法正是通过法律解释而转变为判决的。[18]

（一）立法－－行政 行政从属于立法。诚然，近现代行政权的扩张使得三权分立界限模糊，但立法－－行政矛盾体中，立法无疑居主导地位。

立法对行政的授权与监控是行政法控权－－平衡得以实现的基础。立法授权行政尤然。

①行政实体法。合现分配行政权力与相对方权利，使后者足以与前者抗衡（合理分配不同于等量分配，二者是质与量的关系）；合理配置行政职责与相对方义务，尤其要明确行政职责，保持二者统一，并使行政职权受行政职责的严格约束；明确行政法律责任[19]；行政主体法律责任规定更应明确、具体。

现实中的问题是，行政主体职权与职责脱节，行政主体法律责任规定模糊或根本缺乏规定，这是法制不健全的突出表现，对控权－－平衡极富挑战性，这亦反衬出控权－－平衡理论之现实性。②行政程序法。

行政程序价值目标之实现分为两个环节－－程序价值法律化与程序法律价值化，亦即应然价值与实然价值的关系。行政程序作为行政行为的形式存在，有独立的法律价值。

行政程序之兼有公正与效率的内涵，恰与法律所追求的（富有正义与效率的）秩序相吻合，基于此，有学者提出“法即程序”命题。作为公正与效率整合而就的行政程序对行政权的滥用作有力的牵制，是相对方合法权益免遭行政权践踏之屏障。

行政程序法中的社会权利分配直接体现着控权－－平衡理论精神。行政程序之与行政控权，在“控权论”得以淋漓尽致表现，管理行政法视行政程序与司法审查为箝制行政的双臂。

[20]控权－－平衡论客观地看待行政程序。行政程序法应当注重双向程序改革；通过强化行政逆向遵从程序和弱化行政顺向遵从程序来达到双向程序的平衡。

[21]即既要防止行政主体通过强化顺向遵从程序给相对方增加义务性设置，又须以必要的行政顺向遵从程序设置保证行政权之合法有效行使。在程序设置方面，控权－－平衡论亦是兼顾论[22]。

行政实体与行政程序是行政行为的内容与形式的关系。[23]控权－－平衡论兼顾行政实体法与行政程序法，同时强调应纠正现实中“重实体、轻程序”之谬。

现代行政法以控权－－平衡为核心理念，在整个行政法领域内，通过行政程序法与行政实体法对社会权利的合理分配，以实现公共利益与个体利益均至最大值的平衡状态。

（二）具体行政法律制度 控权－－平衡论是在“平衡论”基础上发展起来的作为现代行政法的核心理念，其法律物化形式殊异于体现“控权论”或“管理论”的法律制度。这具体表现在行政立法、行政执法、行政司法与行政监督等领域。

①行政立法制度。立法权本应由民选的立法机关来行使，这是民主法治之根本要求。

然行政现代化，已突破了议会立法能力之极限；倘然关于行政之立法权全盘交由行政机关又与法治相悖。故折衷二者便产生了“授权产法”。

现代立法机关经常进行“空白支票式”立法授权，授权立法极易被滥用。行政主体一旦滥用行政立法权便会造成社会权利分配之极大不公，乃至社会利益之配置严重失调。

因此行政立法中的控权－－平衡尤为重要，需要健全的制度籍以监控：ａ．建立申请立法制度；ｂ．建立立法机关对授权立法的有效监督机制；授权立法的内容、范围、目的力求明确，是保证授权立法合宪性与合法性之重要前提。ｃ．确立违宪审查制度。

②行政执法制度。行政执法是将抽象的法律规范具体运用到日常行政管理中，是行政关系－－行政法律关系的中介环节，行政法之控权－－平衡社会权利分配有赖于行政执法的严格遵循。

但是，盲目依赖行政执法人员的“自觉”必将导致平衡的破来。执法者确应是公共利益的代表者，但在具体的执法活动中，执法者未必代表公共利益，常常只是代表部门利益、地方利益－－甚至是代表个人利益。

因此，控权－－平衡论对行政执法的理论与实践研究，以及相关法律制度的制定之指导作用，是不言而喻的。③行政监督。

行政自律在很大程度上决定于行政内部监督机制的完善与否。行政监督之日常性、全面性对行政腐败起防微杜渐作用。

缺乏监控的灰色领域，往往是腐败滋生蔓延的温床。廉政公署制度、行政监察制度、行政审计制度等等对行政权之监控具有积极作用。

权力和监控同在。籍行政内部监督实现行政自律以至控权，正是控权－－平衡论与“控权论”过份依赖司法审查区别所在。

监督部门具有相对的独立性、权威性，是监控力度的重要保证。④行政司法。

行政司法最早用于法国的行政审判制度。行政司法制度应以控权－－平衡利益衡量为指导，维护行政法所确认的社会权利分配比例以及社会整体利益的配置。

（三）法律解释 连接立法和现实的纽带是执行法律、适用法律过程中的解释。控权－－平衡是现代行政法之核心理念，行政法律解释也只有在控权－－平衡理念支配下作出连贯一致的法律解释，才能保证各个法律制度间的融通。

正因为控权－－平衡行政法律解释既能维护控权－－平衡立法的客观标准，又有法律解释者能运适应社会现实之主观价值渗透，使得行政法律解释成为抽象法律规定与现实的纽带以及行政法链条中的关节点。其基本功能体现在ａ．补充立法不足；ｂ．作为立法价值补充；ｃ．造反相对正确的复数解释结论。

行政法律解释中的学理解解释亦不容轻视。事实上，一部新的法律、法规的调整功能的现实化在很大程度上依赖于社会主体的理解、执行、适用、遵守，而法学家相关的注释、评论在一定程序上帮助了社会主体对法律、法规的认知的实现。

因此，相对统一的行政法核心理念的确立，对于法学界进而对实务界都举足轻重。

（四）司法权－－行政权 司法权与行政权皆从属于立法权。司法权对行政权又有天然的制约功能。

通过司法审查维护行政法关于社会权利之合理分配，进而保障公共利益与个体利益之合理配置，无疑是强有力的。“控权论”过份青睐司法审查，只是对行政法的片面理解。

控权－－平衡论所倡导之行政自律，在很大程度上亦有赖于司法审查，这和权力制衡相符。控权－－平衡核心理念作用于司法审查则表现为司法审查中的控权－－平衡利益衡量。

利益衡量作为一种司法方法，于法官而言，无论其自觉与否都起着实际的作用。受不同的行政法核心理念支配或影响，利益衡量有明显不同的倾向。

譬如，公共利益（或称国家利益与集体利益）至上论对中国法官影响根深蒂固；而个人利益本位论又对“控权法”国家法官的思维方式起支配作用，因此，就同一个案件而言，即使相关法律规定相似，因利益衡量的标准不一也有可能得出迥异的结论。现代国家司法审查功能的发挥在一定意义上依赖于控权－－平衡利益衡量理念对法官的影响程度。

控权－－平衡利益衡量作为一种司法方法体现出三个特征：①利益衡量的价值目标是维护和保障现代行政法关于社会权利的合理分配，以及公共利益与个体利益的公正配置，促进平衡（Ｂｍａｘ＋Ｉｍａｘ）之实现；②遵循控权－－平衡立法以及一般法律原则；③利益衡量在自由裁量范围以内尽可能有利于公共利益与个体利益的兼顾。 立法是一个动态的过程，其内容亦具有动态性。

立法同时是为现实服务的，因此，亦具有现实性。立法确立的司法权和行政的基本关系，往往反映这两方面的特性。

[24]司法审查的范围在任何国家、任何历史阶段都是有限的，譬如国家行为、内部行政行为等通常不受司法审查。行政行为如果不加区分地均可被诉、均确定为受案范围，有时就可能损害国家和社会利益。

[25]司法审查范围的限制亦是现代法治国家兼顾公共利益与个体利益之需要。我国的行政诉讼立法正是基于现实的法治状况，兼顾公共利益与个体利益，作了比较客观的受案范围规定。

在行政诉讼法中亦能看出控权－－平衡理念对行政诉讼法的深刻影响。就我国目前而言，在无损于国家、社会利益的前提下，应尽可能扩大行政诉讼的受案范围。

随着民主政治的推进，社会物质资源的日益丰富；司法审查对于保障现代行政法在行政法主体间合理分配社会权利（侧重于控制行政权），从而逐步实现公共利益与个体利益均至最大值，即实现平衡状态（Ｂａｍｘ＋Ｉｍａｘ）的功能必定会日渐增强。立法的动态性，必须准确、及时地反映现代行政法关于社会权利合理分配的连续过程。