当代中国农民身份制度论

" 内容提要：当前农民身份制度赋予农民的劣等性待遇主要体现在对农民迁移和择业的控制、税收负担上的城乡差别、直接具有“农民身份税”特征的各种收费和摊派、财政分享上的城乡差别。农民身份制度的形成和固化，并非象一些学者 所说的那样是“必然的”、“必要的”，相反，它是一种脱离现实的、违反客观规律的错误 发展战略的政策体现，之所它能延续至今则是这一制度的既得利益者维护自身利益的结果。目前消灭农民身份制度、给农民以国民待遇是求解“三农问题”的根本出路，这一过程必然是冲击社会中一些强势利益集团既得利益的深刻 改革。

关健词：农民 身份制度 国民待遇

一、农民和农民身份制度 关于农民身份等级制度，郭书田等列举了十四项“社会制度上的差别”，包括：户籍制度、粮食供应制度、副食品和燃料供应制度、住房制度、生产资料供应制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度(郭书田等，19

90)。李佐军还进一步论证了政治、先天地位、参政机会、代言组织方面的城乡差别(李佐军，2000年)。凡此种种，农民都处于劣等地位(生育制度上农民能生二胎的例外，也对农民并无好处，还加重了农民生存危机)。

尽管改革开放的二十年之中，上列各项制度中有一部分己开始“松动”(如户籍制度有限地放宽了农民进城的限制)甚至取消(如粮油供应制度彻底寿终正寝)，但农民身份的“劣等性”仍很突出，当前农民身份制度的根本性内涵体现在以下几个方面。

（一）对农民迁移和择业的控制

1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》规定，一个人出生后，依据其母户籍所在地进行登记（现改为新生婴儿可随父落户）。在公安部门的严格控制之下，农民及其后代获得城市 户口的可能性极低（高考制度恢复后，农民子弟上大学是“跳农门”的主要途径 ），户籍制度不仅能限制农民本人的迁移和择业自由，还能使大部分农家子弟世代为“农”。农民身份的“凝固化”和“世袭制”是农民身份制度的重要组成部分。同非农户口的城市人相比，农民向更“高”的社会层次迁移至少受到以下限制：

⒈ 农民基本上不能成为“国家职工”或“国家干部”，即各党政机关、人民团体、国有或（城区）集体企事业单位排斥农民正式就业，农民只有先获得非农户口才有可能进入上述单位。“跳农门”往往是广大农民最大的渴望。

⒉ 针对进城务工或创业的农民，城市设置了各种“门坎”，如多种证件、多项收费、农民子弟进城上学高昂的“借读费”、农民务工范围（不少城市竟明文规定进城农民只能干城里人不愿干的脏、苦、累、毒的工种）和数量限制、吸纳城镇下岗职工的单位享受一些优惠政策或直接的经济补偿等 ，这使本就尽失“天时、地利、人和”的民工进城成本更高、竞争条件更恶劣。

⒊ 绝大多数单位对农民工实行同工不同酬的歧视性待遇，且不说各种历来视为城里人特权的福利待遇，就是正常的工资标准，农民工也比城市 职工低得多。

（二）“正税”负担上的城乡差别 另外，从1987年起，还先后开征了作为农业税组成部分的耕地占用税、农林特产税、契税。到1998年“新三税”合计达227.7亿元，“新三税”的开征，使农业税负担增加了一倍多。1998年农业各税合计398.8亿元，这对人均收入极低的农民来说，显然是不轻的。

农业税税额增长情况（单位：亿元）

年份 1978 1984 1985 1990 1995 1996 1997 1998 关于农业税和其它由农民负担的税种，还有对农民是非常不利的特殊性。其

一、在实际征缴农业税的过程中无论是按田亩(责任田也是按人头分)还是按人头征收，没有劳动能力的小孩和丧失劳动能力的老人都是实实在在的纳税人，这与城市退休人员不仅大都无税收负担，还能领到退休金的待遇真是天壤之别。其

二、农业税征税对象是农产品，实际缴的是现金，这种“所税非所出”的税制在农产品商品率极低(目前粮食商品率平均为36％)、农产品价格不断下跌时，“钱重谷轻”，使农民的现金收入更大一部分要用于纳税，农产品在贱买中又一次被盘剥。其

三、农村税收征收上的不规范是相当普遍的现象，如屠宰税不是按畜头而是按人头征收，各级干部为了显示政绩或者直接是为了收到更多的税款虚报农民收入也很普遍，这又加大了农民的负担。

（三）“农民身份税”一“三提”、“五统”及其它负担 还有很多制度之外的收费。据原湖北监利县棋盘乡党委书记2000年3月写给国务院总理的信，该乡农民“不论是否种田都须缴纳人头费、宅基费、自留地费，丧失劳动能力的老爷爷老奶奶和刚刚出生的婴儿也一视同仁交几百元的人头负担。”(李昌平，2000) 这些负担非农户口的人大多数是不用承担的，因为这" 些相当一部分是用来养乡村两级干部的，而城里的干部都是“国家干部”，由财政开支；有一些开支本身具有公共品的性质，如优抚、民兵训练属国防经费，办学、计划生育属教育和公共卫生经费，也是由中央和地方财政开支的；一些财政没有统起来的开支，大都是由单位包办；至于上述的“隐性租税”，更是与城市居民无关。因些，“三提”、“五统”及其它收费和各种“隐性租税”显然只是农民特有的负担，在这个意义上，这些负担就是“农民身份税”。

（四）财政分享上的城乡差别

农民税外负担高企的重要原因在于财政投入、福利待遇和其它公共产品的分享上，城乡差别极其悬殊。“当市民以二元社会结构把农民排斥于全民范围之外而独占国家资源和全民财产后，农民在宪法上的双重身份最终回到单一身份——农村集体的所有人。这样，市民便以国家资源和全民财产为基础来发展城市，并且‘独享’城市发展的经济和文化成果，国家的财政收入便成了城市居民的财政牧入……；而农民只能依靠农村集体所有的资源和财产来求生存和发展，农村建设和农民发展就只能由农民自己解决。”(程晓农，200

1)现实很大程度上映证了这一看法。 ⒉ 中国福利制度本来就是典型的城镇福利制度和单位福利制度，当前全面的社会福利仅仅面向城镇居民，农村居民除少数“五保”户外，基本上没有什么制度化的福利待遇。在福利项目支出方面，占全国人口不到25％的城镇居民占有全国财政性福利支出的95％以上的份额；而占全国人口75％以上的农村居民的财政性性福利支出比重不足5％(郑功成，2000)。同时我国的福利制度以单位为本位实施，没有单位的农民与住房、医疗、退休金、养老保险、劳动保护、工伤待遇、休假、日常生活福利、福利设施、独生子女补助、免费培训等福利待遇无缘。

⒊ 由于财政投入向城市集中、农村剩余极其微薄且大量向城市转移，农村公共品和准公共品的供给与城市相比更是天壤之别，在道路交通、通讯、供电、教育、文化娱乐、医疗设施、消费品选择等方面，农民与市民是无法相比的。当然这些方面存在一定差别是不可避免的，问题是有些方面的差别是远远超过了极限，太“离谱”了。表现得最为突出的是城乡孩子享受义务教育上的差别待遇。目前，只有城镇中的中小学教育是真正的义务教育，由国家出人、出钱、出物；农村中小学义务教育大体上是“民办义务教育”，除公办教师的工资是由财政支付的以外，其它开支都是由农民自己掏钱。根据《1999年中国人口统计年鉴》推算，1998年，城乡义务教育阶段适龄人口之比约为3：10，而《中国教育经费统计年鉴1999》显示，1998年全国预算内义务教育经费支出为930亿元，农村只有400多亿元，由此可推算出，城乡生均教育经费支出之比为3.33：1。农村有限的义务教育经费大都用于教职工工资、民师补助、离退休人员费用这些“人头性开支”，用于改善办学条件的很少。1998年安徽省合肥市城区初中生人均非“人头性”的预算内公用经费支出达359元，而以农村为主的长丰、肥东、肥西三县只有16.

1、14.

8、7.8元，这一点钱还主要集中用于城关初中，农村初中几近空白。

有学者指出，在财政投入、福利待遇和公共品分享上的现行制度，“有可能加剧农村公共品供给的危机，最终结果只能是距我们所追求的使不同地区和从事不同职业的公民和法人单位能够享受相近的公共服务的目标越来越远。”(张晓出等，200

1)

二、农民身份制度产生和固化的“必然性”或“必要性”的思考和争辩

我国为什么要建立和实施“一国两策，城乡分治”的农民身份制度?比较有代表性的看法是：这是当时二元经济结构、“险恶的”地缘政治、赶超型发展战略等政治、经济环境下“不得已而为之”的(李佐军等，2000)。一些学者指出，50年代，我国现代性工业只占全国经济总量的10％，而“落后的”、“同古代没有什么区别的”农业和手工业占90％，国内经济水平相当落后，农业生产非常原始，而国际社会中一些资本主义国家对我国进行武力封锁和威胁。在这样的情况下，决策者从让“中华民族自立于世界之林”的愿望出发，选择了牺牲农民利益，进行工业化的原始积累，迅速实现工业化的赶超型发展战略。与此相适应，国家就必须制定一系列针对农民和农村的政策和措施，一方面限制农村人口的外流特别是流入城市，另一方面尽可能地从农业和农村调用大量的资源以支持城市工业的发展。

当然，当时的决策者选择这一制度的良好愿望是不必怀疑的，但说这一制度在50年代末是“必然的选择”——它是最能保证经济发展、国家安全的制度，笔者是怀疑的；如果说在目前仍是必要的，笔者更不相信。我的基本看法是；农民身份制度是在脱离实际的热情引导下的、违反经济发展基本规律的错误发展战略的政策体现；而它能够长期固化下来，则是这一系列制度的既得和益者维护自身利益的结果。

（一）农民身份制度无助于经济增长和国家安全，相反还带来了停滞和粮食危机等一系列问题

1、历史给了我们十分深刻的教训，忽视农民利益，挫伤农民的积极性直接导致农业发展停滞，威胁我们这个人口大国的粮食安全。

搞建设离不开经济主体—包括占当时人口90％以上的农民的积极性，而在现有的生产力水平下，离开物质利益来谈积极性是一种乌托帮式的意识，这一点现在应该是一个基本的共识。改革开放以前的事实是：牺牲农民利益，过度地转移农民和农村的剩余，又把农民局限在生活条件同城市存大巨大落差的农村，只允许农民从事比较利益极低的农业，严重挫伤了农民的积极性，使农业生产长期徘徊，“八亿农民搞饭吃，饭还不够吃。”甚至多次出现全国性的和地区性的大饥荒。农业不稳，粮食安全长期缺乏保障，这种情况下来谈经济发展，来谈国家安全，应该是底气不足的。

2、农业和农村剩余的过度转移，导致工农之间、城乡之间正常交换关系的中断，使整个国家经济循环的路子越走越窄。

在农业和工业、乡村与城市的关系上，过度从前者向后者转移剩余，甚至在没有剩余的情况下，把前者“简单再生产的份额”也转移走，能够确保后者的超常发展吗?赶超型战略实际上就是基于这种认识。笔者认为，这种认识是站不住脚的，这恰恰是西方学者所说的“合成推理的详谬”的一种。在这里不存在“农业减一即为工业加一”的算术法则，很明显，把农业和农村的剩余甚至简单再生产的部分用超经济的手段转走了，农业创造剩余的能力就越来越不足，极端的情况下，整个农业和农村经济会出现萎缩(这一点过去和现在都在反复验证，目前的“三农”问题又到非常严峻的时候)，这一方面使农业和农村可供工业和城市征集的份额越来越少，另一方面也使工农之间、城乡之间的交换关系难以为继。总而言之，无度的超经济转移会使农村乃至整个经济“蛋糕”越做越小。就是在现在，许多人也认识到，有效需求不足的根本性原因之一在于农民的收入太少，在于农村市场太狭小。事实是我们选择的赶超型发展战略最终得到的只是“欲速则不达”的响应。

3、农村劳动力没有与农村剩余同步转移，使农村人地关系高度紧张。"

以控制农民及其子弟自由迁移和择业为重要使命的农民身份制度，使农民在大量交出自己的剩余时，没有能够实现农村劳动力与积累的同向流动，极大地强此了中国人地关系紧张程度，它使得世界上40％的农民来侍候世界上7%的土地，这不仅意味着劳动力的巨大浪费，农村经济发展的长期停滞，还使得农民为了求生存不得不向土地过度索取，生态危机与这一制度的关联性不难在现实中找到证明。

4、新中国农民身份控制的放松程度与农村和整个国民经济发展状况密切相关，事实上对农民控制越紧、索取越多，整个经济发展越困难。

以农民的流动和负担作为农民身份控制程度的标志，我们不难发现这一结沦。改革开放以前，经济发展的长期停滞与农业和农村收入过多的超经济转移及农民身份的强力控制(不得进城，不得转业甚至不得兼业)有着直接的关系。改革开放以后经济增长率的维持，很大程度上得益于对农民身份制度的削弱——改革开放之初，农民身份控制相对削弱，农民积极性提高，农业收益和农民兼业收益普遍提高，而非农利益集团利益调整的要求的“声音”还不是太强，体现非农集团利益的政策调整也相对“滞后”，农民负担能保持稳定，剩余能较多地留存不来，给农民创业和农村发展提供了物质条件，农村经济进入了一个短短的黄金时期，城市经济和市民阶层也相得益彰(至少，市民们发现农副产品的供应是空前丰富了)，这是农民身份控制和“农民身份税”相对减轻的好处；而当前在“正税”和“农民身份税”大幅膨胀(这是农民身份制度的一种强化)，农业收益极低甚至为负的情况下，农民进城打工、在乡转业和兼业的收入使农民不至于大范围破产，勉强维系着城乡之间的交换关系不至完全中断。“农民用一百亩地的纯收入养活着一个国家干部，自己却外出打工谋生”(李昌平，2000)在一定程度上反映了当前的现实。

（二）农民身份制度的固化恰是这一制度的既得利益集团维护自身利益的结果。

1、农民身份制度也体现了市民身份的特权，因而市民阶层对可能冲击其特权地位的农民身份制度变革会警惕、不满和抵触，所以农民身份制度只对某些利益集团是“必要的”。

如果说农民身份制度的确立是一种战略失误，那么，这一制度给经济效率和社会公平造成长期损害的过程中，它能够被固化和延续下来，则只能用利益原因而不是思想认识原因解释——农民身份制度由于符合社会强势集团的利益要求，它被利用了、固化了。

从本文上述的农民身份制度的内容可以看出，非农利益集团享受到的种种特权将农民排斥在外，因而非农身份者拥有一种相对特权，农民与非农民之间在实际收入、实际生活水平、发展机会上存在巨大差距。如果取消控制农民身份的一系列制度，一是使利益分配的现实格局会做出极大的调整，最直接的表现是城乡居民负担和财政分享会趋向均等化，市民阶层会产生其既得利益直接“受损”认识；二是大量的农民向城市流入并且能取得市民身份，分享特权的阶层规模会“失控”，一块“蛋糕”当然是参与分配的人越少，人均分到的份额越大；三是农村劳动力大量流入城市加剧就业竞争，威胁市民的“饭碗”，压低市民的收入。因此取消农民身份制度最直接的后果就是对市民特权的冲击，市民集团当然会警惕、不满和抵制。

2、农民表达利益的“声音”远不及其它社会集团强，这自然向社会发出了农民利益可以被忽视的暗示。

农民不能较充分地表达自身利益要求，原因主要有：其

一、农民自身文化素质有限，生活环境偏僻，使农民表达自身利益的能力受到极大的局限，一个不争的事实是，在各种媒体上，反映农民利益诉求的极少，而充斥媒体的到是干部、知识分子和其它市民阶层的声音。 其

二、如果是农民身份，就不能担任国家干部，因而农民被排斥出直接制定政策的圈子，而人口最多的农民参加人大、政协的比例极低，农民参政议政的能力和条件都不及市民阶层。其

三、直接管理农民的是与农民利益取向大为不同的县乡干部，他们的非农身份，使他们在农民利益问题上没有切肤之痛。其

四、即使是农民出身，只要“跳出了农门”，就成为了农民身份制度的受益者，就有了新的利益取向，这样，农村精英分子通过招工、招干、高考等渠道大量流失，使农民利益的代言人更少。第五，其它各行各业有工会，农民没有农会或农协组织，农民表达正常利益要求的组织也没有建立起来。

正因为如此，农民利益很难得到较好保护，不利于农民的政策频频出台。农民在八十年代之初的改革中得到的好处很多又得而复失了。八十年代中期始，政府运用财政资金提高城市职工工资，增加市民的财政补贴；在放开价格的旗号下，国有企业(特别是农资、农产品收购等企业)利用垄断地位，向农民贵卖贱买，“价格双轨制”中，无权无势的农民更是被“官倒”狠敲了一把，农产品价格改革的好处被拿走了；紧接着，在务农的比较收益降低、农民同市民收入差距又不断扩大的过程中，县、乡、村三级干部人数十年问激增两三倍，增加农民负担的合法、不合法的政策不断出台。进入九十年代，对农民施惠的政策越来越少见，而让市民生活“锦上添花”的措施接连不断，如给“吃皇粮者”不断加薪，都市建设也不借血本。

值得一提的是，在种种不利于农民的政策出台时，不少学者们总是不断叫好。笔者记得，在八十年代后期就有人说，推动农村发展的一级火箭——政策已经“烧”完了，现在只能靠“科学”这第二节火箭了，这种说法显然是以农民身份制度合理、农民该受劣等待遇为前题。给“吃皇粮”的人加薪，也有人说这是给农民间接加薪——农民可以从农产品需求上升中得到好处，为什么不直接给农民财政补助，来给“吃皇粮”的间接加薪呢?对农民进城，一些学者的恐惧不亚于普通市民，他们会历诉农民进城导致市民失业、扩散农村贫困、城市治安恶化、城市卫生受影响、城市窗口形象受损等罪状，在政策研究圈子里，农民利益的代言人也是太少了。

三、要不要给农民以国民待遇?如何给农民以国民待遇?

（一）要不要给农民以国民待遇?

我们对八十年代初农村改革的成功总是津津乐道，实际这种成功算不上什么奇迹，是农民身份的有限解放取得的结果，换一句话说，这就像是我们先捆住了农民的手脚，再放松一点之后的效果，是对政策失误不彻底的校正的结果。农民身份制度的变革远未到位，政策这一级“火箭”远未烧完。

⒈ 现存的农民身份制度对我国的经济和社会生活的发展并没有起到促进作用，相反现在发展中的诸多问题都同农民身份制度有关，这以点本文煎面己作了论述。

⒉ 现代文明和市场经济不可能永远容允仅仅因为身份不同而受不平等待遇的制度(种姓制)，不能容允在户籍、迁移和择业、超经济负担、财政分享等方面把人们分成“命中注定”的两种身份等级的做法(秦晖，19

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4)。何况国家宪法也赋予了任何一个公民在上述方面的平等权利。

（二）如何给农民以国民持遇

解决中国农民问题的根本出路还在于取消针对农民的种种带有歧视性的身份制度，给农民以国民待遇。尽管这可能是漫长的 过程，但一个健康的社会要不遗余力地去缩短这个过程。

农民的国民待遇，可以概括为迁移自由+择业自由+平等的经济负担+平等的财政分享。把这些变为现实，我们要做的不仅是思想解放问题，而是要真正进行利益调整的革命。

⒈ 尽快取消户籍制度。农业户口是一种“贱民”身份的标志，取消了户籍，一系列针对农民的制度将无法落脚生根。

⒉ 给农民以选择不当农民的自主权。把农民限制在土地上，在当前本己过时，因为农民大量进城打工、创业是不可逆转的。现在应该面对现实，承认农民作为公民自由迁移和择业的权利，离开土地进入其它产业者将不再是农民，务农者也要取得市民的权利—特别是在择业上不再有身份限制，过去的农民也可以在就业竞争中担任政府公职。

⒊ 在承认包括农民在内的所有公民自由迁移、自由择业的权利的同时，现存的利益分配格局必将受到前所未有的冲击，并在利益机制的作用下逼着我们去求解农村的难题。很明显，在没有农民身份制度的前题下，你再要对务农者实行过去一样的剥夺，农民可以以逃离来对待，这样自然会逼出农村的种种问题的根本性解决，如基层政权问题、机构臃肿问题、农民负担问题、土地负担化问题、农业生态问题等，其根源就在于把农民管死了，农民被固定在土地上接受种种不合理的待遇；而农民取得了自由身份，农村基层政权和农村干部的行为将发生变化，农村基层之间将会产生争夺农民的竞争——哪里提供的条件最优越、哪里的土地负担最轻、哪里的干部最能为农民服务，哪里就最能吸引职业农民。

⒋ 与其它社会成员拥有同样身份的职业农民理应同其它社会成员一样承担税负，城乡税制要统一，工农之间的税负要趋于一致。我们应尽快仿效世界上绝大数国爱的做法，取消农业各税。

⒌ 在农村实行公共财政。国防、科教文卫、基础产业、基础设施、环境保护、公益事业、社会保障等方面的公共品或准公共品支出，各级财政都应纳入自己的预算，不应在农村再行摊派。农村现有的各种收费和摊派，如“三提”、“五统”的内容都是公共品，如优抚、民兵训练属国防经费，应按照城市做法，由中央财政开支；九年义务教育、计划生育等应由地方财政开支。各个纳税人，不分职业和地域应获得平等的公共品待遇。

⒍ 改造现有福利制度，实行标准的、统一的社会福利制度，并向农村开放。

参考文献

1、李佐军，《中国的根本问题：九亿农民向何处去》，中国发展出版社2000年版。

2、郭书田等，《失衡的中国》，河北人民出版社1990年版。

4、秦晖，《“离土不离乡”：中国现代化的独特模式?》载《东方》1994年第l期。

5、秦晖，《“农民”和“农业者”》，载《中国农民》1996第3期。

7、程晓农，《被忘却了的农村改革》载《经济管理文摘》2001年第1期。

8、郑功成，《中国社会福利发展论纲》，载《社会保障制度》2001年第1期。

10、陆学艺，《走出“城乡分治，一国两策”的困境》，载《读书》2000年第5期。

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2、温铁军，《新世纪的“三农”问题》，中国宏观经济网2001年1月。