土地股份合作制的经济学分析

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内容提要：本文分析了土地股份合作制产生的具体诱因、制度创新特征和后果，认为土地股份合作制是在特定条件下主要由土地增值收益所诱致的、一种过渡性的制度安排。土地股份合作制以股份化和合作化的形式实现了组织和管理形式上的一体化，以股份化的收益分配形式满足了社区内的多重需要以及将市场风险分散化，在一体化的基础上以决策权的集中化实现了对土地增值收益等各类潜在收益最大程度的挖掘和集体分享。土地股份合作制的实践从一个角度说明，改革现行农地征用制度，保障农民参与分享农地转用过程中的土地增值收益，已经成为促进城乡经济社会协调发展的现实要求。

关键词：土地股份合作制 经济学分析

一、土地股份合作制产生的具体诱因

在制度经济学看来，制度创新是各类市场主体面临各种外部条件变化带来的获利机会而不断改进、创新制度安排以获取潜在收益的过程。因此，我们可以从制度创新的外部条件以及制度创新主体所追逐的潜在收益两个方面来分析土地股份合作制产生的具体诱因。

（一）土地股份合作制产生的外部条件

我国土地股份合作制形式的制度创新实践虽然在一些农区也有零星发生，但是，比较成功而又得以稳定持续发展的土地股份合作制实践则主要发生在珠江三角洲和长江三角洲等地带的大城市郊区农村，这些地区工业化和城镇化程度高、二三产业极其发达、农业农村人口大量转移，正是这些因素成为土地股份合作制得以持续成功实施所不可缺少的外部条件。其中珠江三角洲地区以南海模式为代表，长江三角洲地区以上海模式为代表。

1．南海模式

30公里

2．上海模式

根据上海市农村土地流转研究课题组（2001）提供的资料，在上海市农村土地流转中，一些地区正在运行或试运行或即将运行一种农村集体土地流转模式，这种模式的基本运作过程是，农民以土地使用权入股给集体（村小组或村集体），然后由集体再入股到乡（镇）或更高级的特定组织，由这个特定组织运作入股土地并以固定的报酬返还给集体，集体再将所得的收益分配给入股的农民。这种模式被课题组称为上海市农村集体土地股份合作制模式。

根据课题组（2001）的介绍，上海模式的土地股份合作制实践的具体做法是：集体内部的农民将承包土地入股给其所属的村（组）集体，村（组）集体将农民入股的土地连同未发包到户的机动地“打包”后，以集体的名义再入股到特定的经济组织；特定的经济组织将各集体入股的土地集中起来，打破原有的界限，进行统一规划整理后，以出让、出租等形式将土地推向市场，形成一级农村地产市场；地产经过一级地产市场到使用者手中后，在合同规定的期限内，使用者可以再依照法律和合同规定有偿流转。农民的股份可以继承、抵押、买卖，不过在同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。特定的经济组织包括土地信托投资公司、土地信用合作社等，其担当的主要功能是：与村（组）集体签订合同，接受委托组织开展土地整理，提高土地价值；向市场供给土地，收取土地使用费；筹集、管理和投资股份土地基金，使其保值增值；支付集体和农民的所得。

上海模式的土地股份合作制实践也取得了一定的成功。这种制度安排保证了在统一规划的引导下，促使农村居民住宅建设向规划住宅小区集中、工商业向非农产业区集中；保证了将土地收益投资于建设城镇基础设施，解决了城镇建设资金不足的问题；同时，也为农民从事非农产业、增加收入创造了条件。

（二）土地股份合作制产生的诱致性收益来源

按照制度经济学理论，规模经济收益、外部性内在化收益、垄断性收益、土地增值收益、规避风险和损失的收益、规避政府管制的收益等，都可能引致制度创新。但是，这些潜在收益也可以通过产品和要素的市场流动得以实现。那么，在这些大城市郊区农村，为什么会出现超越一般农地流转形式的土地股份合作制的制度创新呢？

首先，这种制度创新形式的出现，意味着这些地区面临着与其外部条件相联系的、其他许多地区尤其是一般农区不具有的潜在收益来源构成。我国土地资源禀赋存在地区差异，特别是各地区工业化、城镇化发展水平很不平衡，农民可获得的非农就业机会不同，因此，由农业农村人口向非农产业和城镇流动转移带来的土地集中和规模经营的潜在收益就存在差异。土地股份合作制的制度创新促进了土地集中和规模经营，有利于提高土地规模经营收益，因而不能排除土地规模经营带来的规模经济收益是引致这种制度创新的一种诱致性收益来源。但是，在我国许多人多地少的农业地区，规模经济收益诱致了农地流转，却并没有诱发持续成功的土地股份合作制实践。因此，仅仅从规模经济收益的角度是不能彻底解释土地股份合作制的制度创新的。而从土地股份合作制发生的外部条件来看，在土地股份合作制得以成功实施的城市郊区农村，由高度工业化、城镇化和经济快速发展引致的、与用途转换相关联的潜在土地增值收益成为一般农区不可与之比拟的一种潜在收益来源，这一点从建设用地市场价格的地区差异上就可以反映出来。在这些城市郊区的农村，农地转用过程中的潜在的土地增值收益要远远高于可能取得的土地规模经济收益，因而是潜在的土地增值收益（这种潜在的土地增值收益在农用地转变为建设用地后以建设用地的租赁收益等形式得以实现）主要诱致了土地股份合作制的制度创新实践。

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其次，这种制度创新形式的出现，意味着这些地区面临的、以土地增值收益为主的潜在收益只有通过制度创新才能为当事者所实际获得。土地股份合作制得以成功实践的地区，建设用地更为稀缺，一般具有很高的市场价格，与之相邻的农用地相应地具有很高的潜在增值收益，而这种潜在增值收益只有在土地用途由农用地转为建设用地后才能实现。对于农地转用，长期以来，我国实行农地转用的集中审批管理制度和统一征用制度。按照最早颁布的《土地管理法》，除乡镇企业用地、农村公共公益事业用地、农民住房用地，其他新增建设用地需要占用集体农用地的，必须经国家统一征用将集体土地转变为国有土地后由县（市）政府统一供应；如果集体经济组织兴办乡镇企业或者以集体土地与城市企业联营、入股的，可继续保留集体用地性质，无需由国家征用。1998年修改后的《土地管理法》明确确立土地用途管制制度后进一步强化了这种农地征用制度，规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民住宅经依法批准使用集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用集体所有的土地除外。”规定：“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”同时规定“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上人民政府土地行政主管部门申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准。”国家征用意味着被征地者只能得到征地补偿费用，农用地转为建设用地的土地增值收益则要由县（市）政府以租税费的形式抽走。因此，在既定的法律制度和管理体制下，集体经济组织要想实际取得潜在的土地增值收益，就必须通过制度创新来规避国家土地征用的管制，而现行法律制度为集体经济组织这样做也提供了一定的依据，即集体经济组织可以通过兴办乡镇企业或者以土地联营、入股的方式直接向地产市场供应集体建设用地。也就是说，土地股份合作制形式的制度创新之所以成为必要，是因为只有通过制度创新实现对国家土地征用管制的合法规避，才能实际取得潜在的土地增值收益。

当然，我国长江三角洲、珠江三角洲的许多地方以及内地一些大中小城市郊区农村，农用地转为建设用地后的潜在增值收益普遍很高，但是，并没有普遍发生土地股份合作制的制度创新实践¶，这其中的原因很多，概括起来主要有：大多数城市政府对城市郊区农地转用所做的管制一般都很严格，必须由城市政府统一供应建设用地，或者由城市政府批准成立的各类园区管理机构来统一征用集体农用地并在统一开发后统一供应建设用地；许多城市郊区非农产业和城镇化发展速度虽然很快，但是，并没有形成强劲的、持续的、大面积的建设用地需求，只存在集体经济组织以集体土地联营、入股的方式与外来企业合作的个别案例；一些城市政府通过其他方式，如允许集体经济组织组建房地产开发公司，对部分需要转用的集体农用地在形式上办理征用手续后由村（组）集体自主开发建设，村（组）集体直接从农地转用和房地产开发中获取了较高的土地增值收益，从而使土地股份合作制的制度创新没有了必要；等等。而南海模式的土地股份合作制创新之所以得以成功实施，不能不考虑到的一个极其特殊的区位条件是，南海市毗邻广州市区，但又属于佛山市管辖，其土地利用不受广州市的统一管制，同时南海市又是农业部确定的农业试验区，可以更好地利用区位优势和试验区的政策空间进行制度创新实践。上海和其他地区的土地股份合作制实践，显然受到了南海模式的启发。不管怎样，无论是南海模式还是上海模式的土地股份合作制，它们的共同特点是，通过制度创新实践，由村（组）集体直接向地产市场供应建设用地，从而合法规避了国家土地征用的管制，避免了由城市政府抽去土地增值收益，实现了由农村社区实际取得和分享土地增值收益的目的。

二、土地股份合作制的制度创新特征和后果

（一）土地股份合作制的制度创新特征

许多学者从合作制和股份制相结合的角度来分析土地股份合作制的制度创新特征，认为土地股份合作制是对股份制的改造，对合作制的发展。土地股份合作制把股份制引入合作制，实行劳动、资金及其他要素的联合，可以容纳多种所有制，聚集和融通各种生产要素，扩大生产经营规模，发展社会生产力。比如，牛若峰（2000）认为，股份合作制是股份制与合作制两者的结合体，并从产权结构、要素联合、股权和决策制度、成员权利、利益分配、劳动者与生产资料的结合方式等方面分析比较了股份制、合作制与土地股份合作制的差异。

1．合作化与一体化

从制度安排的形成分析，土地股份合作制一个最明显的制度创新特征是合作化，即土地股份合作制具有合作制的某些特征。这首先体现在这种制度安排在农户合作的基础上将分包到户的土地重新集合了起来，以便更好地取得合作带来的经济收益；其次还体现在这种制度安排为社区内每一个成员提供了均等的、基本水平的社会保障。

然而，土地股份合作制与其说是一种合作化形式的制度安排，倒不如说更是一种一体化的企业制度安排。与严格意义上的合作组织相比，土地股份合作制更类似于一种通过合作化的形式建立起来的一体化的企业组织。事实上，南海等不少地区的土地股份合作制就是以企业的形式出现的。上海模式的土地股份合作制，虽然表现为由农户、集体经济组织和特定组织组成的相互分离的多个组织体系，但是，将这些组织综合在一起来看，其本质的关系类似于企业内部的委托代理关系，其特定的经济组织如土地信托投资公司、土地信用合作社等类似于企业的经理人组织，集体经济组织和农户更类似企业的股东。牛若峰（2000）将土地股份合作制所具有的一体化的企业性质特征做了具体描述：具有独立的法人资格；具有明晰的产权关系；建立了有限责任制度，实行自主经营、自负盈亏；按照企业制度的要求，建立了内部管理机制和经营系统。

从理论上讲，土地股份合作制之所以更是一种一体化形式的企业制度安排，是因为：土地股份合作制建立了包含土地、劳动要素投入的一系列长期契约关系；土地股份合作制通过要素合约，在农村社区内部实际上建立了一种企业内部管理关系。产业经济学所揭示的一体化的理由很多，包括降低交易成本、降低专用性投资风险、降低不确定性、降低信息费用、促进广泛协调、保障标准化的供应、消除外部性、避免政府干预、增加垄断利润、垄断某一产业、实施价格策略、消除市场垄断等等。就土地股份合作制来说，这种制度安排显然能够保证合法地获取土地增值收益和垄断收益，并在更大的范围内协调土地利用。而从市场和企业的替代关系来看，黄桂田等（2002）对企业和市场关系进行的解释，对我们理解土地股份合作制的一体化特征无疑也具有很大帮助。他们认为，企业契约是要素所有者之间为获得合作剩余而达成的协议，其基础是企业内分工和专业化带来的效益的提高以及技术或资产的集中使用导致的规模经济、范围经济等。事实上，土地股份合作制不只保证了村（组）集体对土地增值收益的实际获得和集体分享，同时也方便了大规模的专业化生产。

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2．股份化与集中化

土地股份合作制在合作化的基础上实现了土地集中和规模经营，并按照农户参与入股的土地资产的多少，进行收益的股份分红。土地股份合作制显而易见的另一个基本特征是这种将土地资产进行股份量化以实现土地实物集中，并按照股份分享收益的股份制。股份制一方面是按照公平原则实现土地合作化的一种方式；另一方面它又是实现社区多重目标的一种制度安排形式。股份制照顾了农村社区的多种需要，比如为农村社区成员提供社会福利保障，为农村社区公共物品供给筹集资金，实现自身的赢利和积累等；在股权设置上包含了集体股和个人股、基本成员股和普通发展股等名目不同的股份，有的地方按照社区成员的年龄设置股份，并且社区人员发生变化股份要跟着进行调整。可以说，资产和收益的股份化是土地股份合作制与其制度安排建立的方式以及社区的多重需要相联系而必然具有的制度特征。

综上所述，土地股份合作制正是以股份化、合作化的形式实现了组织和管理形式上的一体化，以股份化的收益分配形式满足了社区内部的多重需要以及将市场风险分散化，在一体化的基础上以决策权的集中化实现了对土地增值收益、土地规模经营收益等各类潜在收益最大程度的挖掘。

（二）土地股份合作制的后果

1．土地股份合作制下的农村社区内部关系

土地股份合作制是在土地承包制的基础上进行的制度创新。在土地承包制下，农村社区内部的土地经济关系主要包含以下几个方面：一是集体与农户之间以承包的方式按照政策和法律要求在土地承包合同中约定农户的土地权利与义务，由此农户对于承包地享有土地承包经营权，在土地用途管制下农户可以独立做出土地利用、投资、处置等方面的决策，农户可以将土地承包经营权进行转让、出租、继承；二是农户的土地承包经营权一经设立就具有一定的独立性和排他性，这种权利可以在一定的效力范围内对抗集体经济组织，非特殊情况（如发生自然灾害使大部分土地损毁、土地征用等）集体经济组织不得随意调整、收回和处置农户的承包地；三是村（组）集体按照人人有份的原则进行土地发包，并在特定条件下可以进行土地调整，承包地成为农民最基本的生活、就业保障。土地股份合作制的实行，在一定程度上改变了土地承包制下的农村社区内部关系。

首先，实行土地股份合作制后，农民在土地实物上的土地承包经营权转变为土地股份合作制中价值形态的股份，农民不再直接拥有土地实物上的权利。与此相联系，具有社员权、身份权和一定物权性质的土地承包经营权转变为股份制企业中的股权，农民的就业、生活保障由不动产上的物权保障转变为土地股份合作制下的股份收益保障。这种建立在股份收益上的保障和建立在直接附着于土地实物的土地承包经营权上的保障，具有了很大差别。建立在直接附着于土地实物的土地承包经营权上的保障是一种不动产物权保障，具有与不动产属性相关的稳定性、持续性。而土地股份合作制中的股份收益保障是一种相当于债权的保障，其保障程度将取决于土地股份合作制企业的收益水平和股份分红。如果股份合作制企业效益不好，股份分红很低，农民的土地权益、基本生活保障、就业保障等就很难保证不受侵害，而农民要想收回承包地也是不可能的。这在纯粹的农区必然是一个大问题，而在大城市郊区，伴随城市拓展和非农化进程，这种风险会随着城乡经济的迅速一体化而化解。

其次，实行土地股份合作制后，作为集体代理人的社区合作组织或合作企业成为实际的土地资产经营者和管理者，农民作为股份持有者在成为土地股份合作组织的股东的同时，也成为其雇佣者。虽然许多地方的土地股份合作组织设立了股东代表大会、董事会和监事会，但是董事长等重要职位一般仍然主要由村干部交叉兼任（朱守银等，2002）。这里可能存在的问题是，在农民个人股份极其分散、集体股一股独大的情况下，由于面临很高的内部监督成本和管理成本，很容易形成“内部人”控制的局面。

再次，实行土地股份合作制后，凭借土地增值收益和各类经营收益，农村社区的公共物品供给能力增强，农民家庭化的、以土地保障为主的生活、医疗、就业保障等部分地纳入了企业化、社区化的货币形式的保障体系。比如，南海市实行土地股份合作制后，大部分村（组）利用集体资产股收益为农民发放退休金和升学参军补助，提供合作医疗保障；通过修建道路、学校、幼儿园以及环境绿化等，改善农民的生活环境，提高农民的生活质量。

2．实行土地股份合作制后的农村社区外部关系

在土地承包制下，按照有关法律，村（组）集体与外部的土地经济关系集中体现在因城市建设、经济发展等需要县（市）政府征用农村集体土地上，即县（市）政府根据建设需要，可以征用集体土地。土地征用后土地权属性质由集体转变为国有，并纳入国有土地供应渠道，经营性用地以出让的形式供应给企业和房地产开发商，县（市）市政府在农地转用、土地基础开发和土地出让环节收取土地增值收益；公益性用地则直接划拨给公共公益事业承担者。

土地股份合作制的实行，改变了农村社区与外部的这种土地经济关系。首先，实行土地股份合作制后，村（组）集体的集体行动能力和谈判能力增强，在此基础上由村（组）集体或土地股份合作组织按照统一规划，以联营、入股、出租等形式直接向城市企业等各类建设用地者供应工业区、商住区内的土地，合法地规避了国家土地征用的政府管制，形成村（组）集体透过土地股份合作组织直接向建设用地者供应建设用地的渠道，在一定区域范围内打破了县（市）政府垄断建设用地供应的格局，并将土地增值收益留归集体和农民，使村（组）集体和农民实际分享到了经济社会发展带来的土地增值收益。再次，实行土地股份合作制后，由于农民集体性地获得了土地增值收益，并且依靠这种收益由村（组）集体或土地股份合作组织区向农民提供社会保障和社会福利，从而使农民参与工业化和城镇化的机会成本大大降低。

三、结论和启示

（一）结论

第一，土地股份合作制是主要由土地增值收益诱致的一种制度安排。实行土地股份合作制可以把农民分散的土地集中起来由集体经济组织统一规划、统一安排基本农田和建设用地。这样做除了可以促进土地集中和规模经营、取得土地规模经营收益外，更重要的是可以在现行的法律框架内以土地联营、入股的方式直接向地产市场供应土地，实现对国家土地征用的合法规避，将农地转用过程中的土地增值收益留归村（组）集体。实际上，一些地区农村的土地股份合作制之所以成功并得以持续，主要的原因在于这种制度安排帮助农民获取了土地增值收益。可以说，是农地转用后的土地增值收益保障了土地股份合作制股份分红的不断增长，维持了土地股份合作制的稳定发展。

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第三，土地股份合作制是一项实施成本相对较高的制度安排。从土地股份合作制的设立来看，对土地实物和其他财产的价值进行评估和股份量化，在农村地区本身是一项成本很高的工作。从制度安排的目标来看，土地股份合作制一般被赋予了多重目标，既要为农村社区的成员提供社会福利保障，又要为农村社区公共物品的供给筹集资金，还要实现自身的赢利和积累。制度安排所追求的多重目标从根本上决定了这种制度安排的运行成本相对较高。

总之，土地股份合作制不是一种具有普适性的制度安排，也不是一项经济而又稳定的制度安排，不可能成为我国农地制度改进的基本模式。从普遍的要求来看，我国农地制度建设的基本方向在于建立和完善土地承包经营权物权制度。

（二）启示

土地股份合作制本身具有其特定条件和局限性，但是，土地股份合作制的制度创新实践所昭示的事实却具有极其深刻的现实启示意义。

土地股份合作制的实践从一个角度说明，随着我国市场经济的不断发展和工业化、城镇化进程的不断推进，农地转用中的土地增值收益及其区域差异日益显现，如何在城乡之间公平分配这种土地增值收益，已经成为政府在土地政策改革和相关法律调整中必须予以正视和妥善处理的重要议题。在城市居民已经获得自有住房而可以获取土地、房屋等不动产增值收益的今天，必须改革现行农地征用制度和集体建设用地流转制度，建立具有普适性和可操作性的制度安排以保障农民集体性地参与分享农地转用过程中的土地增值收益，保障农民的土地财产权利免受不公正对待。

土地股份合作制的实践同时说明，我国大中城市的城乡结合部特别是一些大规模建设拓展地区的农村，完全可以走一条与一般农区不同的、由城市带动并与城市社会经济直接对接的主动型的农村工业化、城镇化发展道路。这种发展模式的具体内容可以概括为：发展与城市经济相配套的房地产业、加工业、观光旅游业、流通服务业、环保产业、生态产业、特色农业等，使农村产业直接与城市经济对接；农村集体经济组织直接向规范的企业化组织转变，如组建房地产开发企业、花卉园艺企业、物业管理公司、流通服务企业、物流配送企业等；农村土地资源开发利用，在保障农民个人权益、尊重农民意愿的前提下，由农户的分散决策直接向集中化决策转变，统一规划、统一建设工业园区、商务区、居住区、生态绿化区和城市特色农业园区等；在发展非农产业的基础上，农村社会保障由低层次的土地实物保障向企业化、社区化以至社会化的货币保障转变；户籍登记，由城乡分割管理向城乡一体化管理转变；社区管理由村委员会管理下的农村社区管理模式向城市街道居委员会管理下的城市社区管理模式转变。而要实现这种模式的发展，需要充分尊重农民享有的土地发展权，改革现行征地制度和集体建设用地流转制度，让农民参与分享土地资产性收益特别是土地增值收益；需要给予农民更多的自主权，让农民以企业化的方式组织起来，从事房地产业、加工业、服务业等

二、三产业，促进经济结构转换和升级；需要配套改革城乡分割的户籍登记制度，向统一国民待遇的一体化管理转变；需要统筹协调解决农地转用、城镇建设、工业园区建设、基础设施建设、迁村并点、土地整理、农用地保护、生态环境建设、产业结构调整、劳动力转移、就业培训、社会保障、户籍登记、社区管理等重大现实问题。

土地股份合作制的实践还说明，在推进“三农”问题的解决过程中，让农民以适当的方式组织起来，提高其集体行动能力，让农民自己认知、表达并保障自己的利益，才能保证不被集体性地剥夺，才能保证其平等地参与分享改革、发展带来的收益。

参考文献：

刘守英：“土地使用权流转的背景、原因及要注意的主要问题”，《国研报告》2001年11月16日；

国务院发展研究中心课题组：“南海土地股份合作制在探索中完善”，《中国经济时报》2003年5月16日；

刘季芸：“南海市农村土地股份合作制促进了土地资本化”，载《农村集体土地股份合作制理论与实践》，中国大地出版社，2000年。

朱守银等：“南海市农村股份合作制改革试验研究”，《中国农村经济》2002年第6期；

史金善：“社区型土地股份合作制：回顾与展望”，《中国农村经济》2000年第1期；

上海农村土地流转研究课题组：“上海市农村集体土地股份合作制模式的研究”，《上海综合经济》2001年第7期；

崔智友：“中国村民自治与农村土地问题”，《中国农村观察》2002第3期；

王小映；“土地股份合作制要慎行”，《经济学消息报》2002年1月4日；

牛若峰：“农民集体所有土地股份合作制的前提和根据”，载《农村集体土地股份合作制理论与实践》，中国大地出版社，2000年；

黄桂田等：“企业与市场：相关关系及其性质”，《经济研究》2002年第1期。

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①有关这方面的讨论可参见《农村集体土地股份合作制理论与实践》，中国大地出版社，2000年。

据报道，成都市目前已开始试行股田制，见《中国经济时报》，2003年7月25日。