转型期政府体制内的制度变迁

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[内容提要]政府与公众互动式的良好沟通关系到公共问题的解决程度和政府权威的确认、公众对政府支持的程度。以杭州市市长公开电话为个案，用制度分析方法探讨该制度在实践过程中有效性治理的结构，认为它是转型期政府体制内有效制度稀缺下的制度补救，是一项改进型的制度安排。市长公开电话连结政府与市民，使政务公开与便民服务真正体现在实处，有较强的现实意义。当然，该制度也暴露出政府体制运行的固有缺陷。事实证明，许多公共问题的有效解决，最终有赖于政府体制改革、法治建设和各种社会制度的完善。

[关键词]市长公开电话 制度安排 制度稀缺 制度改进

[作者]徐家良 北京大学政治学与行政管理系博士生 浙江大学政治学与行政管理系副教授 汪锦军 浙江大学硕士研究生

从80年代开始，不少城市政府相继开通了各种类型的热线电话，包括环境保护热线和城市建设热线，解决了不少公共问题，改进了政府工作。但到90年代末，棘手的社会问题迎面扑来，一旦处置稍有不适，就会引发政治与社会的不稳定，这说明原有的制度安排已经无法适应市场经济的新环境，有必要探讨一种替代式的制度安排来解决原有的或新型的社会问题。杭州市政府正在做的这一方面的尝试比较典型地反映出制度安排与制度变迁中的一些共性问题，有研究与分析的价值。[1]

一、杭州市市长公开电话：制度改进型的一种尝试

根据新制度经济学的观点，制度是一个社会的游戏规则，是人类给自身施加的一种约束。而这种规则依照公共管理学理论可以分成两个部分：一是制度本身，即原制度。对城市政府来说，原制度就是各个职能部门，分别负有直接处理社会公共问题的职责；二是从制度本身中派生出来的，可以认定为派生制度。这部分制度与职能部门相对应，它没有管理社会公共问题的特有职能，仅仅辅助城市领导机关或职能部门，传递某一方面的信息，或根据授权协调相关职能部门的交叉性事务。据此，我们认定，派生制度既服务于原制度，又从一定程度上修正或弥补原制度的不足。市长公开电话是在原市长专线电话上沿袭过来的，它与原市长专线电话一样，都不履行社会公共事务的具体职能，不属于原制度，仅是一种派生制度，尽管如此，从内容、手段与宗旨等方面进行比较之后，可以认定，市长公开电话实际上是对派生制度的改进，较原派生制度具有明显的效率优势，属于原派生制度的帕累托改进，即市长公开电话是一种派生制度改进型的制度安排。

二、有效制度稀缺状态下的制度补救

尽管上述的简要分析让我们大致了解一个公开电话何以会受欢迎的前提基础性原因，但这只是引致良好社会效果的必要条件，而非充分条件。一连串的问题仍向我们袭来：公开电话何以成为解决问题的重要渠道?通过“12345”来解决社会问题的方式是如何替代其他解决途径而获得广泛拥护的?有没有其他更好的制度安排来促成这些问题的解决?民众何以会求助公开电话而不是寻求纠纷双方协商解决?政府为何要推行公开电话这种制度安排而非其他的制度安排?所有这些问题的答案都不可能在公开电话自身如何设置中加以得到，而必须把视角引向我们所处的广阔的社会背景中，在当前特定的历史进程中去寻求一种更具有解释力和说服力的答案。

(一)有关制度安排的两个问题

(二)有效制度稀缺的现时情境

一般而言，所谓的制度稀缺就是指有效制度的稀缺，这是很好理解的，因为一项制度安排假如在实际生活中是无效的话，那就会使这一制度形同虚设，起不到制度设计预期的效果。如果把制度稀缺与前面的制度安排中的两个问题联系起来考虑，就可以认识到，在任何一种社会状态下，都有制度稀缺的问题，只不过存在着在某些社会中制度稀缺程度低，而某些社会状态下制度稀缺程度高的差别而已。目前，我国由于正处于逐步完善社会主义市场经济的转型期，在新旧体制的交替中存在大量的制度空档或制度失缺，因此，制度稀缺的程度比较高，许多社会公共事务领域还缺乏有效的制度安排。

为了使分析和论述紧紧围绕“市长公开电话”这一制度安排中心，下面着重从政府内部，政府与社会的边界处和社会三个不同的角度来分析制度稀缺状况。

其次，在政府与社会的边界处，同样存在着制度稀缺问题。政府与社会的边界处，主要是指政府与社会直接发生联系的领域，包括政策在社会中的具体执行，社会对政府的要求及政府与社会进行合作处理事务的公共领域。在计划经济下，整个社会结构单一，政府与社会交界处的摩擦较小。相反，在市场经济条件下，情况完全不同。由于利益日趋多元，决策日趋分散，使得政府与社会存在诸多沟通与协调的领域，这就需要建立起有利于双向沟通的协调机制，使政府的决策能迅速传达给社会，社会的意见或建议也能够很好地反馈给政府，在一些事务处理上双方进行良好地沟通，以促使问题的更好解决。实际上，由于政府自身官僚作风的惯性及政府改革的相对滞后，使得政府的作为往往与社会的需求脱节，无法跟上社会需求日益增长的发展速度。与此同时，政府与社会也没有创置出一系列行之有效的信息沟通途径与渠道，市民的意见或建议很难迅速而准确地传递给政府，听证制度以及公民参与决策制度等尚未制度化。显然，政府与社会之间急需有效协调的管理机制，以缓解政府与社会的紧张状况。

再次，就社会而论，目前最能概括出我们这个社会特点的一词是“转型期”。在这一转型期内，农业文明向工业文明和信息文明转变，计划经济向市场经济过渡，治理模式由个人权威型向法治型转变，这样，各种与旧有社会结构相适应的制度随着社会发展已远远不能适应当前社会。而新的制度由于社会本身的变动性及新制度产生的时滞性，不可能迅速产生，更为严重的问题是，各种新制度的设立到有效运转尚存在着一定时间的磨合期，所以，现行整个社会仍处于动态的变动之中，许多制度尚未有效建立，整个社会制度自然而然处于稀缺状态之中。

(三)一项制度补救的有效安排

众所周知，任何一项制度安排的作出都不是主观随意，为所欲为的，而是供给主体在特定约束条件下的理性选择。我国的现时情况是有效制度的稀缺，尽管制度的供给又受成本的限制，但政府在制度的供给中应当发挥主要作用。如何在当前制度稀缺的情境下，找到一种政府愿意并能够推行，又能满足社会需求，并且实施成本较低的制度安排，成为政府解决现实矛盾或冲突的一项紧迫的战略任务。从长远看来，一个社会的良好运行需要一套行之有效的制度规范，这里所指的有效性是指它一方面能够约束政府行为消极性程度的膨胀，另一方面又能就民众面临问题或寻求问题解决途径时能够及时提供规则依据。不过，考虑到这一整套完美制度的设计与创置需要较高的社会成本和一定的时间周期，一下子提供不是非常现实的一件事，这就迫使人们从短期效应出发，去寻找一种能解决各种社会公共问题，尤其是减少或降低社会与政府之间摩擦的替代性制度。当然，这种替代性制度既不是取消原制度本身，也不是在原制度基础上的改进，而是在利用派生制度的特殊功能给以加强与提升，即改进型的制度形式。若从这一意义上去理解，可以说“市长公开电话”正发挥着此类性质的制度功能。

市长公开电话从创制主体来看，是由市政府（包括共产党的市级组织）作出的，但它一出现就受到了市民的欢迎，可以说“市长公开电话”找到了满足政府和市民双方对制度需求的最佳结合点。

从政府的选择来看，一个良好" 的政府既保证能够为市民所认可，又能有效提供公共物品的服务，这样，政府通过设立市长公开电话，可以及时听取民众对政府的意见，了解政府自身在实际运作中存在的问题及整个社会发展的动态信息，从而更有效地履行政府职能。显然，市长公开电话的设立，政府不仅付出的成本较低，而且更重要的是政府可以获得较多的收益(缓解政府与社会的矛盾，了解社会信息，树立政府威信，发现政府内部运作的差错等)，对政府而言，市长公开电话是一项非常“经济”而富有效率的制度选择。

从民众来看，众多的市民求助于市长公开电话反映情况，寻求问题解决，这尽管不能否认市民在决策中存在偏好，即在一种文化心理上，许多市民存在政府至上的政治文化心态，对政府存在着较强的依赖感，但市民求助市长公开电话，更多地是一种理性的选择，即在某一问题出现后，人们会考虑各种解决的途径，并对这些解决途径的成本(包括投入成本、风险成本和沉没成本等)和解决效果进行权衡比较，从而寻找一条最适合自身又有利于达到最佳解决问题效果的途径。市长公开电话之所以成为众多市民寻求问题解决的途径，足以说明其在市民选择中的相对优势。

在现代化过程中，一套有效的法律运作体系还未完全确立，政府的许多政策缺乏稳定性，民众对许多法律政策还不了解，因此在纠纷发生后，如果市民直接与某一部门或组织进行协商，往往由于缺乏共同的法律认知及有效的制裁措施而显得困难重重，而选择市长公开电话这一途径，大多能得到回音，有较高的反馈率，再加上政府最高层的支持和权力的介入使解决效果从总体上看较为理想。怪不得，市民会毫不迟疑地认定，市长公开电话是市民解决自身处于弱势地位纠纷的一种优选途径。

不论是政府一方，还是市民一方都从这一改进型的制度安排中以最小的成本代价取得最大化的收益，双方间的这一关系，可以被视为互赢的正和博弈，政府和市民都获得皆大欢喜的结果趋向。市长公开电话这一改进型的制度安排表明，随着政府和市民双方需求满足程度的上升，制度稀缺程度就开始下降，从而达到制度改进预期的边际收益。

三、局限性与原制度改进分析

从本质意义上说，市长公开电话是政府了解社会信息，市民向政府反映有关问题的渠道。其实，在市场经济和社会多元格局的今天，在制度稀缺的现实状况下，公开电话从一出现就起着超过上述内容的作用，它不但是政府与市民沟通的渠道，而且是解决各种社会问题的有效机制。政府通过市长公开电话，可以在一定程度上解决因政府有效制度供给缺乏而出现的各种磨擦。但是，任何制度不可能完美无瑕，如果我们对其加以理性的检视的话，可以发现其存在着或隐含着诸多的缺陷或不足。

(一)公众行为预期的不稳定性

所谓行为预期的不稳定性，是指行为主体在寻求某一项制度安排解决纠纷时，无法预测到问题处理的某一种结果趋向。要了解制度预期的不稳定性，就必须首先明晰可以实现稳定预期的条件。行为主体对某一行为稳定的预期，需要其所赖以依存的制度的稳定性和有效性，且这一制度能明晰界定权利和义务关系，一旦某一主体违反其规定，就能按预先设定的规则受到相应的惩罚，因此，在一个法治健全的社会，每个人都明了自身的权利和义务，能预知某一行为主体违反了某项规定后将要承担的后果。而市长公开电话这一制度安排，其所设立的背景是一个制度并不健全的社会，整个社会还没有产生一套行之有效的制度来界定每个人的权利和义务，所以，如果两个行为主体发生摩擦，寻求公开电话解决时，行为主体双方对处理的期望往往是不同的。尽管有时候，最终的结局可能是引起纠纷的矛盾与冲突暂时得到了解决或缓解，但行为主体双方很难达到趋同的满意程度。从整个社会而论，由于每个人都没有一个统一的规则和预期，往往会出现更多的摩擦和纠纷，市长公开电话对此所能发挥的作用也只能是一个个具体问题的相对满意的解决，但不能形成人们统一的期望，无法产生一套行之有效的社会制度。正是在此意义上说，市长公开电话在现阶段发挥的只是一种制度补救的作用，对社会公共问题的根本解决还得有赖于政府体制的进一步改革，加强各方面的法制建设，培育和扶植解决问题的多元主体。

(二)政府强势。市长公开电话是由市政府设立的，从其核心职能而言，主要是帮助公众解决与政府行为有关的公共问题。这就有可能出现一个悖论：引发矛盾或冲突的行为由政府职能部门作出，而最后的裁决依然是作出该行为的政府职能部门，尽管有城市一级政府对职能部门的督促。因此，政府在处理公共事务中始终处于强势地位，很难保证不会偏袒自己。从报纸上公布的公开电话事例来分析，当市民对某些政府行为表示不满或怀疑时，公开电话所答复的往往是解释性的内容，而政府行为改正性的内容较少。通过市长公开电话，市民所能做的只是表达意见，而未必能对政府产生实质性的影响。

(三)事后补救的制度安排。勿庸置疑，一项有效的制度应当是既能防止、避免，又能控制重大瑕疵出现的制度，如果一项制度仅仅是当事件出现后才被动地起作用，那么这项制度只能是次优选择或是辅助性的制度安排。大量的事例表明，市长公开电话的主要功能仍然是一种事后补救的制度安排。由于政府自我控制的失范，一些职能部门利用公共权力作出一些不符合法律规定或不合理的行为，当这些行为产生效力后，与政府行为有直接或间接关系的某些市民把反馈信息传递到市长公开电话，从而使政府相关部门负责人或政府上层知晓，最终寻求公共问题的解决。所以，市长公开电话可以防止某一事态的蔓延，却很难阻止某一事件的发生。有时候，尽管最终使某一事件得到了处理，但与此事件相关的摩擦成本、人力时间的损耗都已无可挽回。虽然在某些问题上，政府凭借市长公开电话这一途径听取民众的反映，了解社会的信息，并通过对接收到信息的综合分析整理，预测社会某些事件发生的可能性，从而在事件出现前或起步阶段，就采取有效措施给以阻止，从而降低损失，但这也只能是某些需长期的蕴酿才出现的事件，对大多数事件而言，市长公开电话只有当纠纷成冲突发生后才知晓并着手解决。当然，随着时间的延续，市长公开电话通过对各种公共问题的解决，可以对城市政府所属的各职能部门产生较强的监督力度，督促各部门避免或减少官僚主义行为，提高政府工作效率，从而在一定程度上改进工作作风，拉近或缩短政府与公民间的距离，增加亲密度。[6]但无论如何，这并不能改变市长公开电话属于事后补救的制度安排的性质。

总之，在转型期特定的历史条件下，市长公开电话不仅有重大的理论意义，而且还有较强的" 现实指导意义。市长公开电话是一项改进型的制度安排,它在一定程度上起到了转型期政府体制内制度创新的功能。这一制度，在城市政府领导的有力推动与各职能部门的有机配合下，正有条不紊地进行着，它履行着政府信访工作的重要功能，发挥着对现实政府制度稀缺有效补救的作用，得到广大市民的认同，产生广泛而积极的社会影响，使城市政府与市民的和谐关系建立在有效需求与有效供给相匹配的基础上，从而为城市政府继续深化政治体制改革和经济体制改革创造了一个全新的释放能量的场所。

注释：

[2] 杭州市市长公开电话受理中心编：《杭州12345市长公开电话文件制度（试行）汇编》

[5] 卢现祥：《西方新制度经济学》，第137页，中国发展出版社1996年版。

[7] 樊纲：《渐进改革的政治经济学分析》，第48页，上海远东出版社1996年版。