创新思维 拓展领域不断提高预算执行审计水平

当人类 社会 跨入二十一世纪的时候，世界 经济 全球化进程加快 发展 ,综合国力竞争日趋激烈;国内经济体制改革逐步深入,财政体制加快向公共财政转变,小康社会建设全面展开。面对这一切变化,我处在认真 学习 “十六大”报告,全面 总结 审计机关预算执行审计工作经验的基础上,按照局领导提出的“围绕基本审计职能创新审计工作 方法 ”，“从宏观的高度、深度和广度寻找突破口，使预算执行审计工作上层次”的要求，坚持“全面审计，突出重点”，创新审计思路、拓展审计领域、改进审计方法，努力提高预算执行审计质量。

一、创新审计思维

当前我国经济体制改革正向纵深发展，在体制转轨过程中，旧体制下长期积累的矛盾和 问题 逐步显现，新体制运行中的新情况、新问题将不断出现。随着经济体制改革的逐步深入，经济领域中的热点和难点问题必定要反映到预算执行中。因此,解决原有体制下预算执行中存在的问题，密切关注体制变革过程中出现的新情况、新问题，促进经济体制改革和公共财政框架的建立，将是预算执行审计工作面临的重要课题；其次,建立符合社会主义市场经济要求的公共财政体制框架，是现阶段我国财政体制改革的主要目标。按照公共财政的要求，支出结构调整力度将逐步加大：部门预算的实行使预算的透明度和约束力大为增强，国库集中支付制度从源头上治理截留、挤占、挪用财政资金等问题，政府采购制度则很大程度上提高了预算资金支出过程的透明度，规范财政转移支付、加强 会计 监管和整顿会计秩序的工作也将进一步深入,这些变革也将给预算执行审计带来新的挑战。

党的“十六大”提出“发展要有新思路、改革要有新突破、开放要有新局面、各项工作要有新举措”。因此，预算执行审计要与时俱进、开拓创新；要适应形势发展，促进经济体制改革深入和公共财政体制框架建立；要将审计的立足点放在促进上海经济发展的大环境中，使审计工作为市政府宏观决策服务。

譬如，今年我处预算执行审计在依法规范预算执行行为，强化税收征管的基础上，从七个方面积极探索促进本市公共财政框架建立，提高财政资金使用效益的新思路:第

一、结合以部门预算、国库集中支付、政府采购为主要框架的公共财政体制的逐步建立，促进政府支出管理制度改革；第

二、结合上海“十五”发展规划，促进财政收支结构优化，提高经济运行质量和财政资金的使用效益；第

三、结合所得税制度改革，促进规范化转移支付制度的建立；第

四、结合税收部门建立健全税源监督和控制机制，促进依法治税，规范税收征管行为；第

五、结合财政专项资金使用管理情况的审计，促进财政部门规范预算执行与资金拨付，完善内部控制制度；第

六、参照国民经济有关指标和预算收支考核指标，运用辨证 分析 方法，探索对预算执行与预算管理情况进行综合分析和评价方法；第

七、加强对预算外资金和财政专项资金的审计监督和综合分析，从源头上监督和控制财政资金的运行，完善预算执行审计工作体系，积极和各专业处室配合，提高综合财政审计质量。

结合上述审计思路的调整，今年在同级审中，我们在审计财政收支的真实性、合法性和摸清家底的基础上，着力抓住资金与政策两大要素，强化财政支出和税收征管的监督力度，规范收支行为，促进公共财政体制的建立。我们围绕各类财政专项资金，从支出结构、预算管理、政策效应、资金拨付、项目管理等5个方面进行全面审计、综合分析。针对审计查出的问题，提出财政部门应按照公共财政满足社会公共需要的目标要求，优化支出结构，加大对公益性、基础性领域的投入，加快推进以部门预算、国库直接拨付和政府采购为重点的财政支出制度改革，建立符合公共财政支出方向的预算管理机制；要围绕构建社会主义市场经济公共财政体制框架，进一步深化部门预算改革，全面实行各单位预算与预算外收入计划、政府采购计划同步编报、审批，努力做到部门预算在编制好的基础上执行好；要继续扩展国库直接拨付的范围，改革财政资金多头开户、分级拨付的运作方式，从制度上防范财政资金的滞留、挪用等问题；要强化预算约束和预算支出监管的职能，把应当纳入预算管理的预算外资金及时纳入预算管理，统筹有限财力，尽最大可能满足社会公共需要；要进一步抓好“收支两条线”管理，严格执行收缴分离制度，加强和改进预算外资金监管；要试行财政资金分配的评审制度，以公共性评判为核心，切实解决专项资金分配权分散和预算 内容 不够细化等问题，建立和健全财政资金分配使用的有效机制等审计建议。与此同时，我们还积极和财政部门形成合力，分析评价近两年来本市财政政策的执行结果及政策效应，以提高财政的宏观调控能力。

在税收审计中，我们结合税制改革，强化了对本市税收政策清理审计。针对审计中发现的部分违规减免税收事项，我们不是简单的就事论事，而是追根求源，查实违规减免营业税、 企业 所得税的相关税收政策，从源头上予以清理。并提出税务部门要依法加强税收征管，继续清理与国家法规不符的地方性税收政策，防止税收流失；要在确保税政统一的前提下，积极开拓税收政策调节经济发展空间，培植税源，挖掘增收潜力，努力做到应收尽收，促进市级收入持续稳定增长的审计建议。

其次，在今年上审下中，我们根据上海“两级政府、两级管理”的运行体制，结合公共财政框架建立要求，坚持以经济工作为重心、贴近政府重大决策，围绕区县经济工作的热点和重点问题，以加强宏观管理，维护国家政令统一，规范预决算行为，提高财政资金使用效益，促进区县经济发展为目标，审计发现具有普遍性、倾向性问题，为市政府宏观决策服务，并协调好“上审下”与“同级审”关系，促进区县“同级审”水平的提高。我们重点对区县同级审中无法涉及的内容、区县同级审中的难点、区县经济发展中的热点与重点以及 影响 市级收入、市对区县的补助支出等内容进行审计。其中包括决算的真实合法性、区县长重大经济决策、区县预决算管理体制、土地批租、招商引资、税收的混级混库、市对区县转移支付资金的使用等等。针对查出的问题，我们从完善政策、健全制度，实现预算 科学 化和规范化的角度，提出切实可行的意见和建议,从而促进政府各部门深化财政体制改革，逐步将预算管理纳入法制化、制度化、规范化轨道，提高财政资金的使用效益。

二、拓展审计领域

党的“十六大”提出：“继续调整国有 经济 的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务”；“推进资本市场的改革开放和稳定 发展 ，发展产权、土地、劳动力和技术等市场，创造各类市场主体等使用生产要素的环境”。

通过对“十六大”报告的深入 学习 以及对我国审计发展前景的思索，我处在今年的审计工作中，结合上海区域经济发展的特点及经济工作的重心，新开设了两个审计调查项目，一是对市产权交易市场管理情况的审计调查，二是对国有资产管理体制与经营预算执行情况的审计调查。无论是从审计的 内容 还是从审计的 方法 上来看,这两个项目对于我们财政审计处而言是全新的领域。 目前 ，对市产权交易市场管理情况调查已经结束，通过审计调查，揭示存在 问题 ，从促进加强和完善宏观调控充分发挥产权交易在推动国有经济结构调整，规范 企业 转制行为，防止国有资产流失方面的作用；促进其规范交易行为，健全产权经济组织的管理制度体系，完善市场自律机制和监控机制，建立一个统

一、开放、竞争、有序的 现代 产权市场体系等角度提出了审计意见和建议。

对即将开始的国有资产管理体制与经营预算执行情况的审计调查项目，我们计划通过详细的审计调查，结合本市推行的国有资产经营预算，揭示存在的问题，促进国有资产经营预算行为的规范化，深化国有资产体制改革，完善 社会 主义基本经济制度；促进加强国有资产运营中的风险控制，提高资产运营质量；促进加强国有权益（包括收益）及投融资的宏观管理，增强投资决策的 科学 性；促进国有经济结构的调整和资源的优化，维护国有资产所有者的权益，实现国有资产保值增值。

国家审计机关的效益审计主要是对财政资金使用效益的审计,财政资金使用效益审计涉及经济效益和社会效益评价两个方面。其中，社会效益的评价包含很多层面,目前还没有建立评价指标体系。因此，在市本级审计和区县审计项目中，我们在常规审计的基础上，着重探索对政府资金管理效益的审计。政府资金管理效益审计是对政府部门安排的重点投资项目、重点资金、重大经费支出的经济性、效率性和效果性进行综合考核和评价，以增强政府部门的责任性、为政府部门进行监督和管理提供决策信息的审计新领域。实践中，我们力求通过对政府资金管理效益审计的目标、内容等的掌握，探索有效的审计方法，从而使审计结果为经济监督发挥最大的效用。

三、探索审计方法

加入世贸组织，我国对外经济联系的状况对宏观经济和国家财政的 影响 将更加直接，政府必须进行适时的宏观调控，才能趋利弊害。为此，财政审计除了需要及时调整审计思路、不断拓宽审计领域，还需要不断创新审计工作方法，只有这样才能满足不断发展变化的财政审计工作需要。

在实践中，我处努力实现从微观审计向宏观审计，从财务收支的真实性、合规性审计，转向绩效审计的跨越。 研究 探索财政审计的最佳方式和效果，尽快适应不断变化的审计对象的实际。审计过程中，我们打破就帐论帐的传统审计方法，采取从资金活动走向经济活动，从经济活动走向政府决策，从政府决策走向宏观经济政策，全面综合 分析 地方经济运行中存在的普遍问题，对区域经济的运行情况及其效果进行评价,提出审计意见的现代审计方法。通过对资金总体规模、支出结构与支出方向、资金管理模式、政策效应、项目管理等分析全方位审计财政资金的运行情况；我们从原来查错纠弊事后监督，逐步上升为以系统评价、完善控制、提高效能为目的的事前、事中监督与事后监督相结合的审计，将审计监督贯穿财政资金运行的全过程；我们改变以往就事论事的审计方式，探索解剖麻雀、就事论制、以点带面的审计方法。对审计中出现问题，从制度上找寻根本原因并将视野扩展到整个上海经济领域，发现带有普遍性的问题，有针对性提出有效可行的意见和建议，从而促进整个上海的预算管理水平的提高；我们从以往流于形式的程序性的审计，逐步向全面审计、突出重点，提高资金使用效益、防范审计风险的实质性审计发展。审计的对象要全面、审计的资金要完整。强化预算执行情况的审计、强化对重点部门、重点单位、重点资金的审计，尤其对那些政府投入的带有指导性，体现政府决策的专项资金的审计,以反映政府决策的正确性和投资的效益性。

审计方法的改进需要辅以相应的审计手段。尤其是我们现在所处的是知识经济 时代 ，它的一个最大的特点是科学技术在整个经济领域、管理领域 应用 程度越来越高。而目前，我们的审计基本上运用的是查阅、检查、询问等比较传统的审计技术，审计的手段滞后于预算管理、财务管理发展，这与新的经济发展形势很不适应。目前，财政税务管理过程中基本上普及了 电子 化办公，逐步向无纸化过渡。而要适应这种变化，必须提高审计手段的 科技 含量，探索审计方法。摆在我们面前的就是 计算 机审计方法的运用和普及。

我处在计算机审计方面也作了尝试和探索。通过进入被审单位业务管理软件系统（例如，税务系统的CTAS软件系统），一方面，使用口令直接进入系统，直接获取真实、全面的审计资料，另一方面利用软件强大的检索和数据分析能力，通过软件对被审单位的所有业务数据进行分析，从“面”上发现问题线索，然后集中力量寻找突破“点”，降低审计成本、节省审计时间，极大的提高了审计工作的效率。

然而要充分发挥计算机在审计领域中的作用，就必须做到“人机结合”，即在运用计算机审计这一辅助手段的同时，不能忽略提高审计人员的业务素质。例如，在税务CTAS系统中，虽然在一些方面很好的提高了审计效率，我们也发现了还有很多软件系统的功能，由于审计人员的相关知识欠缺，没有得到充分地利用，一定程度上是一种资源浪费。因此，在今后我处仍将以加强计算机审计技能的培训作为工作重点，增强“审计资格”的紧迫感和危机感，切实抓好“人、法、技”建设重要的一环，提高财政审计工作“含金量”。

为适应WTO规则要求和加快发展社会主义市场经济，我国的经济体制改革的力度正在不断加大，公共财政的框架体系正在逐步建立，预算执行审计工作面临新课题、新挑战。我们必须积极创新审计思路、拓展审计领域、改进审计方法，不断提高预算执行审计水平，充分发挥预算执行审计在经济领域中的监督服务作用，为全面建设小康社会，推动上海新一轮的发展做出应有的贡献。