高校实施国库集中支付制问题及对策(1)

目前，绝大多数高校已被纳入国库集中支付范畴，虽然各地高校对于所纳入的国库集中支付范畴不尽相同，但将高校所有预算内和预算外资金都纳入国库集中支付范畴已成为各地财政改革的趋势。

一、高校实施国库集中支付制的方式与意义

(一)国库集中支付制的方式作为国库集中收付制度改革的第一步，国库集中支付方式是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。国库集中支付可以分为财政直接支付和财政授权支付两种方式，未支用的资金均保留在国库单一账户，由财政部门代表政府进行管理运作。实行国库集中支付制度不仅是市场经济国家的通行做法，也是解决我国现行支出管理制度中问题的一项重要措施。

(二)国库集中支付制的意义国库集中支付的方式与过去分散支付方式的主要区别在于改变了预算资金的拨付方式和程序，即改变了以往财政性资金层层拨付程序，而采取一种直接式的拨付，在很大程度上避免了财政资金在拨付过程中“截留、挤占、挪用”现象的发生。同时，对高校的账户管理由分散到统一，提高了高校预算执行的透明度，提高了财政资金使用的规范性、安全性、有效性；从预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度，保证了预算管理中预算执行环节的有效监督和管理；而且“有预算才有支出”的方式能促进高校部门预算编制更加科学、合理和细化。此外，由财政部门统一管理在国库单一账户中的未支用资金，降低了政府筹资成本，为实施宏观调控政策提供了有力保证，促进我国了公共财政制度的完善。

二、高校实施国库集中支付制的问题

(一)思想观念上的惯性与既得利益者的抵触情绪国库分散支付制度在我国已使人们在某种程度上形成了“路径依赖”，财政国库集中支付制度的实行，使人们在思想上存在一定的抵触情绪，更重要的是国库集中支付制度的实施牵涉了一些高校部门和单位在传统国库支付制度下享有的既得利益，如财政资金一旦拨付到部门和单位，就基本上脱离了预算硬约束，各高校领导可以自主使用财政资金，从中获取利益。国库集中支付改革后，单一账户和零余额账户的设立，使这些既得利益都将不复存在。思想观念的惰性与既得利益者的抵触情绪，为国库集中支付制度在高校的全面推行带来一定的阻力。

(二)国库集中支付制与现行高校财务管理和会计核算体系不匹配现行高校财务执行《高等高校财务制度》和《高等高校会计制度》，这一会计和财务制度实行的是“大收大支”与“收支两条线”的核算模式，它打破了预算内资金与预算外资金之间的界限，收入按来源划分，支出按性质和用途划分，因此，收入和支出资金没有严格对应的关系。实行国库集中支付制度后，财政性支出要求严格按照预算安排，内容明确，并通过零余额账户直接支付，这与现行高校会计制度不匹配且存在矛盾。为此，高校会计核算既要符合两《制度》的规定，又要满足国库集中支付要求，增加了会计核算的难度。

(三)国库集中支付制的实行制约了高校使用资金的自主权财政性资金实行国库集中支付方式，按照不同的支付主体，对不同类型的支出，实行财政直接支付和授权支付，对条件许可的实行直接支出，不允许采取授权支付，且按月编报计划程序和审批手续繁琐，时限要求严格。资金的使用必须根据用款计划和部门预算执行，每项费用开支必须核实相应的预算，在一定程度上削弱了高校的资金调度权，影响了高校资金使用的灵活性，增加了高校理财的难度。因此，国库集中支付制度实施后，高等院校的财务管理权特别是财政资金的审批权和调度权已在实质上很大程度收归于国家财政，高等院校的财务管理活动被压缩成单一的预算管理活动，仅存有单一的预算自主权。

(四)国库集中支付制的“零余额账户”不利于提高高校自主融资能力高校的快速发展与教育质量保障体系的完善需要巨额资金投人，而政府的支撑能力却在不断下降，学校自我发展的任务越来越重，需要高校采取融资、贷款、接受捐赠等多种形式筹措资金予以弥补。高校财务资金的合理储备与及时供应，为学校各项事业的正常运行与发展提供必须的经费保障，充足的资金不仅是维持高校正常运行的基本条件，也是促进高等教育事业发展的重要物质基础。然而实行国库集中支付制度后，将高校所有预算内外资金均纳入国库集中支付，统一上交国库，高校财务出现无货币资金的局面，这将严重降低高校的融资能力，尤其是银行贷款的积极性下降。另外，由于集中支付程序繁杂、审批部门多，因此审批时间长，财政授权支付额度到账不及时也会影响高校日常工作的开展。

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三、高校实施国库集中支付制的对策

(一)政府部门应着重做好各方面的改革首先，要加大宣传力度，增强高校参与改革的积极性与主动性。针对目前部分高校存在的抵触、不主动配合情况，财政部门应加大宣传力度，使高校明确财政补助资金和纳入财政专户管理的预算外资金。由于都是免税的，所以均属于财政性资金。高校各项行政事业性收费是政府职能的体现，收费资金的所有权归国家，调控权归政府，管理权归财政，使用权归单位；同时，应使高校明确集中支付后，作为预算单位的高校，其权力并没有实质性的改变，经费使用的决定权仍然在高校，只是不再直接经手而已。其次，应修改完善相关的管理办法，妥善解决实际中出现的新问题，结合高校的特点和管理的实际情况，尽快修订和完善国库集中支付制度改革相关管理办法和配套制度，尤其是解决单位零余额账户与经费存款账户并存等问题；进一步规范和完善国库单一账户体系，对高校零余额账户与实有存款账户之间划拨资金等具体问题予以合理界定；根据不同事业单位的行业特点，修订和细化国库集中支付试点会计核算办法，对于部分业务事项，可采用权责发生制。最后，适当提高授权比例及高校自主支配资金的比例，保障高校的办学自主权。

(二)从落实高校办学自主权的需要出发，结合授权支付的改进，适当提高高校自主支配资金的比例资金调度权是高校自主办学权的体现，也是适应高校面对社会需要调整办学的需要。从高校办学资金的来源上看，当前高校的经费构成已经多元化，包括财政拨款、收费、自有产业、科研、银行贷款、投资利得、利息、社会捐赠等，并且作为差额预算单位，其差额所占比重在逐年提高。可以结合授权支付的改进，将一定额度的收费中产业与利息收入、社会捐赠等都划入授权支付，同时扩大授权支付的额度，这样既有利于高校自主权的落实，财政也可以对这一部分资金实行“监督”。

(三)高校要做好各方面的配合首先，要进一步推进高校的预算管理体制改革。实施国库集中支付对高校财务管理带来的最大问题，是财务自主管理权与国库集中支付之间的非适应性问题。国库集中支付制度严格了预算执行，明确了按预算支出，不得擅自改变预算渠道的硬性规定，如果预算环节没有做好，集中支付环节就必然会出现难以适应实际需要的问题。因此，必须大力改进高校的预算，有效防范预算不足所带来的风险。其次，加强高校会计人员的业务培训I。高校预算管理体制的顺利改革有赖于高校财务管理人员综合素质的提高。由于种种原因，高校会计人员队伍的学历、职称都比较低，已不能适应高校会计核算和财务管理的要求。国库集中支付是一项全新的业务，随着改革的进一步深入开展，高校会计核算工作内容也发生了很大的变化，它将成为科学理财和财经决策的依据。国库操作员、计划编报员、审核人员、制单人员及会计主管人员不仅要了解国库集中支付制度，还应熟悉国库支付的操作流程与工作方法；不仅应具备扎实的财务理论功底和较强的业务工作能力，还应掌握一定的计算机网络知识，这就需要不断地进行会计人员队伍的培训，提高其工作水平、业务能力及职业道德水平，为不断完善国库支付工作、加强财政经费管理、提高资金支付效率提供人力资源方面的有力保障。

国库集中支付制在我国及高校推行的时间还不长，经验积累较少，仍存在一些问题。只要政府有关部门和各高校都重视财政国库管理的改革，并正视当前所存在的问题，积极寻找解决问题的对策和出路，就能将我国财政国库管理制度改革顺利地不断向前推进。

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