论我国存款保险机构的法律性质及职能

一、存款保险制度的概念

存款保险制度是指为了维护金融体系的稳定、保护存款人利益，对商业银行等存款性金融机构所吸纳的存款提供保险，在投保机构发生经营性困难、破产时予以援助或赔偿的制度安排，具有强烈的公共性。

二、我国存款保险机构的法律性质

我国存款保险机构应当是国务院单独出资设立的独立履行职责的事业单位。

（一）国务院独资设立

国务院是我国最高行政机关，由其单独出资设立的存款保险机构直属国务院，具有独立的行政管理职能，属于官方模式。官方模式的存款保险机构最大的诟病在于受到较大的政治压力。但也有学者认为，非官方存款保险体系仍然是在政府的监管和控制下运行的。[1]

1.提供充足的信心与资金保障

我国银行业金融机构质量参差不齐，五大行（工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行）的资产占比40%以上①，资金的多寡直接反应出银行的风险。我国是从由国家全额买单的隐形存款保险向法律明文规定的显性存款保险制度过渡的，不管是大银行还是小银行都不愿离开政府这强大且免费的救助者。因此，寄希望于各银行自发建立非官方存款保险制度是不可能的。从另一方面来说，我国富有浓厚的“官本位”气息，行政权一直拥有较高的社会地位，能够使存款人信服。此外，政府提供资金保障具有不可比拟的优势。资本金的注入为存款保险基金奠定了夯实的基础，有了足够的存款保险基金，才能在成员银行出现问题时，伸以援助之手，为其提供资金、助其继续经营，维护一国金融之稳定。

2.取得监督管理权的资格

倘若存保机构仅按照保险合同收取保险费，消极地等待银行破产进行赔付的话，将不能够实现存款保险制度促进金融稳定、维护存款人的宏大目标。风险防范与控制功能的缺乏，使得其他监管机构一旦对问题银行援助不利，存款机构将付出高额的理赔费用为之买单。监督管理权是存款保险机构救济、清算职能的基础，直接决定了存款保险机构的影响范围，也是存款保险制度权力配置的大趋势。从性质上说，监督管理权是行政权，应当由行政机构享有，国务院出资设立的存款保险机构已经带有行政色彩，赋予其相应的行政权力则是水到渠成。

3.与人民银行、银监会地位平等

目前，我国银行业的监督管理主要由中国人民银行与银监会实施，二者均是国务院领导下行使不同职权的独立机构。前者是国家金融行政管理机关、国务院组成部门，在维护我国金融安全上担任最后贷款人角色，属于事中干预措施；后者则是国务院直属事业单位，承担审慎监管职责，是事前防范措施。存款保险制度的设立标志着我国金融业三大“安全网”混合管理格局的形成，填补了事后减震措施的缺口，隶属于国务院的存款保险机构意味着“安全网”成员之间的地位同等。三大监管机构的职能互为补充又存在一定程度的交叉，因此，相互协作又彼此独立才能使三大银行业监管机构发挥出各自的功效，地位平等是三监管机构协作与独立履职的前提。

（二）事业单位

从立法上来说，存款保险机构作为事业单位是有法律可依的。我国事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。存款保险机构的目标具有强烈的公共性，符合“社会公益目的”；国家最高行政机关出资设立的存款保险机构，在设置机关与资产来源上跟事业单位是一致的；存款保险机构从事的是保险业务，属于金融服务行业，具有服务性特点，在营业范围上满足事业单位的要求。从实践来看，将存款保险机构作为事业单位也是有例可循的。银监会、证监会、保监会形成了我国金融业“三足鼎立”的监管体系，分别对银行业、证券市场、保险市场依法统一进行管理与监督，三者均属事业单位。

事业单位是我国特有的社会组织，已经引起过较多的争议，在中国的法律概念里，没有公法人、独立规制机构，但是却存在“事业单位”这被人们普遍接受的概念。因此，事业单位的定位在现行体制下是最为合适的。

（三）独立履行职责

存款保险工作专业性强、影响大，为保障其任何时刻都能够做出准确、有效的决断，要求存款保险机构具有一定的独立性。为保障存款机公平、公正、透明地履行职责，应当从履职目标、职权范围与法律责任三方面做出明文的规定，弱化政治力量的影响、利益集团的控制与权力寻租。

1.目标法定

法定的存款保险制度目标是存款保险机构履行职责的分界线，也是其拒绝一切与政府、利益集团不当干预的权利。但我们也要分清，促进金融稳定与维护小额存款人利益并非简单保护单个银行免于破产，而应将眼光放置一国金融环境，针对问题银行的不同情况，予以救济或者关闭。

2.职权法定

作为事业单位，存款保险机构的权力只能依法而定，法律授权而为之，法律未规定，存款保险机构为之则越权。职权范围的明确界定是使存款保险机构独立性具有操作性的措施，仅规定存款保险制度目标，却赋予存款保险机构模糊的权力范围，存款保险制度难以真正、有效运行。因此，本文建议，应当采取罗列加兜底的方式在法律中规定存款保险机构的权力，在保障存款保险制度有效实施的同时注重对存款保险机构权力的控制，以防出现权力的滥用。

3.责任法定

没有配以法律责任的法律授权都是滋生违法行为的沃土，建立权责统一的问责机制，使存款保险机构更加慎重地履行其职责。我国法律是否给予存款保险机构一定程度的法律保障，即存款保险机构、工作人员在监管责任上是否享有豁免权？法律免责权之不足将会影响执法者之敬业，特e是存保机构及其他金融安全网成员需负责进行检查、干预及清理问题金融机构，更是如此，[2]因此，合理程度的监管责任豁免是必要的。善意地履行法定职责，是监管责任豁免的要件。存款保险机构的监管责任针对的是小额存款人，对于超过规定的存款不负有理赔义务。此外，存款保险机构负有监管责任，但并不意味着向存款人保证银行不会倒闭。如果，存款保险机构在履行职责中存在过错或者故意，则应当承担超出赔偿范围的侵权责任。[3]

三、我国存款保险机构的职能抉择

在存款保险制度诞生初期，存款保险机构只具单一的理赔职能，随着存款保险制度的发展，衍生了其他职能。复合职能存款保险制度将风险管理扩展到整个银行运营过程中，事前对成员机构进行审慎监管，防范危机的出现；事后的整顿、清算为破产银行无害地从市场退出起到了重要作用，成为我国存款保险机构的首选。

（一）理赔职能

理赔是存款保险机构最原始、最本质的职能。当投保机构破产时，存款保险机构按照法定程序，提供赔付。

1.限额赔付

理赔分为限额赔付与全额赔付，所谓限额赔付是指针对银行存款，设定一个赔付限额，限额之内的存款充分赔付，限额之外的金额由存款人利用其它方式追偿。限额赔付是存款保险制度部分保护的体现，虽然完全保护能最大限度地降低银行挤兑可能性，[4]但也会诱使投保机构从事高风险的经营活动，引发道德风险。同时，限额赔付使大额存款人也承担了部分风险，促使大额存款人积极参与对银行经营活动的监督等作用，加强了对银行的外在约束力。

我国存款保险制度应当设置一个宜高不宜低的存款保险限额。赔付金额过低，将使存款人在银行倒闭时承担更多的责任；赔付金额过高，增加存款保险基金负担也容易诱发道德风险。我国是新设立存款保险制度的国家，存款人尚未树立风险防范意识，过低的赔付金额可能引发存款人的恐慌，因此，我国在初期可以考虑实施较高的保险限额，提供更大的保护。

2.直接向存款人理赔

鉴于银行体系的脆弱性与感染性，为有效避免银行挤兑的出现，理赔应当遵循及时有效原则。因此，在存款保险制度中，理赔对象为存款人，体现出了理赔的有效性与及时性：其一，投保银行进入理赔程序意味着该银行已经实际破产，因此，投保银行不一定能以法定主体的身份接受理赔。其二，若将理赔款交付投保银行，或将滋生投保银行利用理赔款项填补其他亏损或负债的可能性。其三，将理赔款直接交到存款人手中，削减了理赔的参与主体，缩短了理赔的整个程序，是最有效率的理赔方式，极大地维护了存款人的利益。

3.融资保障理赔

存款保险制度的融资职能分为向市场的一般融资与向财政部或央行的特别融资，但事业单位型存款保险机构在我国融资上受到了极大的限制。根据我国《银行法》的规定，人民银行只能向金融机构发放再贷款，目前也只有公司企业债券、地方和国家债券，《事业单位财政规制》规定事业单位也不能向市场借款。存款保险机构从事的是金融活动，强大的经济实力与融资能力是存款保险制度获得存款人支持与信任的保障。对于我国来说，存款保险制度是一项新兴的制度，有其独特性，为使其发挥出应有的功效，我们应当创新性地赋予存款保险机构特别融资的权利，以保障其在基金短缺时，能及时向人民银行进行再贷款、发放债券或者向市场借款以保障其融资实效、完成理赔的基本职责。

（二）风险管理职能

1.对投保机构的监督管理职能

2.问题投保机构救助与处置职能

对投保机构的救助始于风险发生，终于投保机构的终结，针对不同的风险程度，采取不同的救助方式。投保机构出现经营困难，存款保险机构应当按其所需提供必要资金、债务担保等财务与技术救助手段，助其渡过难关；当投保银行已经或者可能发生严重信用危机的时候，存款保险机构应当对该银行实行接管（特别资金援助、兼并、购买等措施）或者促成机构重组，以解救投保银行于危难之中；在投保机构有不能清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力之虞，存款保险机构有权向法院申请破产清算，以维护存款人的利益，稳定金融秩序。

3.担任破产机构的清算人

根据《商业银行法》，在银行依法被宣布破产后，由法院组织银监会等相关部门、人员进行清算。笔者认为，存款保险机构密切关注了破产投保银行各个经营阶段，对其进行了各种救助，应当是对该破产银行的整体信息最为知悉的机构之一，加之其也是破产银行的债权人（通过代位权），由其担任清算人，能够加快清算程序。破产银行债权人角色与普通债权人存在利益冲突，为其担任清算人招来非议。然而，存款保险制度的功能并不仅仅在于维护小额存款人的利益，还肩负着维护金融系统稳定的使命，因此，存款保险机构担任清算人角色是有必要的，其他的利益冲突则可由另外的立法规制。笔者建议以制定法的形式肯定破产机构的清算职能，使其与银监会以及其他主体共同合作与相互监督、实现债权人利益最大化，将破产银行对金融系统的影响降到最低。

四、结论

国务院直属事业单位型存款保险制度的定位，必将突破我国事业单位不能向市场融资借款的界限。由于存款保险制度自身的特殊性以及欲达之目标，我国必定根据国情创新性地组建存款保险机构。理赔、监管与清算职能都是存款保险制度的常见职能，我国在确立存款保险机构的职能后，应将如何协调三大金融“安全网”的监督管理工作作为要义，使三大监管部门都发挥出应有的效用，编织出牢固的金融“安全网”。

注 释：