国家政权建设与乡村自治单位——问题与回顾

" 在《基层政权：乡村制度诸问题》[1]中，我曾几次讨论到“国家政权建设”。那项工作的一个目标是，置疑一个主流性的研究路径：用“国家政权建设”作为影响乡村社会变迁的基本动因，或者，将中国乡村社会呈现的种种性质，认识为“国家政权建设”的后果。的确，从世界历史范围来看，民族国家和各种国家体系的建构（state building），是近代社会的主导过程之一，它对很多社会过程发生了前所未有的影响。不过我认为，在面对中国材料的分析中，“国家政权建设”是否可以令人信服地解释基层社会的种种现象，仍然是一个可以讨论的开放性问题。国家政权建设在中国的“实践”是否（确实）是针对它（在源初意义上）特指的一些基本问题？它是否企图根据不同于以往的原则和机制将社会重新组织起来？辨明这些问题不仅关系到经验证据的支持，也关系到对这个术语包含的若干规范标准的理解，即，我们的研究工作是在什么意义、什么标准上使用这个观念的？《基层政权》通过经验证据检讨了这个概念框架的解释能力，但没有给出“国家政权建设”的规范性内涵。也许，我假定人们已经了解了这个术语的规范性意义，而且这种了解和我本人的认识一致，遂把它作为一种无须交代的知识前提使用。我现在认识到，作为下一步研究的工作准备，把这个知识前提做一番清理是必要的。鉴于此，在我目前所及文献的基础上，本文将就上述主题进行回顾和规范性讨论，暂不涉及任何具体的案例材料。

（一）

在关于中国的分析中，我们似乎首先是从“后果”研究中发现“国家政权建设”这个观念的。一些相当有影响的作品，都或多或少地以“国家政权建设”作为前提，来说明中国基层社会近代以来的变化。这个视角的基本方向，在于认识近代以来的中国“国家政权建设”对于基层社会结构的影响。其中特别有影响的“士绅”解体研究，充分地运用了这个框架，它的表现形式是，研究者在解释近代“士绅没落、乡村衰败”的问题上，将目光离开士绅本身，扩展到士绅所处的宏观社会变动、特别是近代以来国家构成的背景中去。

在学者的使用中，国家政权建设不仅具有近代历史观的意义──即认为伴随着近代社会变迁过程，发生了一个国家权力的向下扩展现象，而且还有分析工具的意义──即认为，它的规范性内涵可以扩展用来观察中国社会的变动。这个变动在近代的一个引人注目后果，就是士绅社会在国家政权扩张的打击下逐步解体。“士绅研究”的一些基本结论集中地反映在Joseph W. Esherick 和 Amary Backus Rankin所编的文集中。 [2] 这类研究的关注点在地方领袖和精英的活动背景，它的中心问题，是了解地方精英通过什么方式进入国家体制，或者说，他们是怎样、透过什么机制被整合到国家权威中去的。这几乎是关于1949年以前基层士绅行为的讨论主题，很明显，这种研究假定，近代中国存在着一个宏观的整合过程，它同时也是国家权威中心的建构过程。这个过程如同一个巨大的马达，搅动着社会生活的行动方向，决定着社会成员、包括地方精英的命运。这些地方精英曾经位于基层社会的整合中心：

但是外部社会的发展破坏了传统的士绅升迁结构，使传统精英的地位下降。这种影响的基本结果是：造成士绅成分及其责任的变化，使得地方的整合力量被削弱。首先是他们的来源发生了变化，精英由一些受过良好教育的专业人员，转变为交易性的中介人充当。这引起了社区关系变化：原本必须经过士绅自己的努力──在家族中建立象征资本、承担博爱和其它社区任务、提供基本的社区需要，提供保护所需的庇护关系，建立社会领袖之公共身份，因而在地方社会取得广泛的统治合法性，等等。以往这种庇护关系发生的条件是，控制生产及主要农业资源的团体发育不完全或低度整合，──在这种时候，由地方精英代替他们达成社区整合。低度整合的原因在于，缺少有效的公民身份及商业交易，国家无能也无力保护公民在经济交换中的权利，只能允许使用地方权威结构来协调秩序。因此地方社会形成了以精英为中心的整合系统，它并没有进入国家为中心的整合系统。

由于“国家政权建设”过程的打击，过去的地方社区精英被逐渐清除，代之以企业型的、行政分支型的国家掮客的兴起（掠夺性经纪人）。这些人成为地方上的新权威，他们从政府和农民双方从事掠夺，增加个人收益。因此，地方的衰退和革命的发生，不是因为国家力量的衰落，而恰恰是因为国家力图强化自身政权的结果。只不过，近代的中国国家政权建设陷入了内卷化境地，即国家力图从民间抽取资源，进行政权现代化以强化自身，但在这一过程中，更多的资源被各种掠夺性经纪人用来谋取私利，结果国家权力的延伸导致社会的进一步被压榨和破产（杜赞奇，1995）。[6]内卷化对地方社会产生的重要影响是，保护性经纪人逐渐为掠夺性经纪人所代替，从而破坏了原来通过保护性经纪人所实现的国家与民众的文化联系，最终结果是，“国家的政权建设”过程破坏了国家自身在基层的权力基础。

国家集聚资源的努力使主要负担落在农民身上，这表现为财政政策与农村经济发展的不适应现象。它导致了农民和地方精英的强烈不满，更长期的严重社会经济后果，是农民的破产、资源基础的枯竭、国家政权建设的目标落空。在这种情况下，地方精英面对的是两难局面：一方面，支持不得人心的国家收取资源，以取得国家对自己地位的合法性承认，但是不得不容忍它破坏地方社区，耗蚀权力基础；另一方面，他们尽力维持传统自治和社区团结，但与国家的对立使他" 们最后丧失自己的官僚地位。而他们中介性角色的退出，使地方社会的维持和国家政权建设都难以为继。

在上述双重危机下，这些不满混合为反抗不确定的目标：针对国家的抗租和针对地方精英的抗税，都成为农民运动的目标。显然，允许地方精英使用合法体制牟利，反抗必定会指向保护他们的体制－从而危及国家政权。农民的反抗引起国家重新进入租税关系，显示出一种自相矛盾的角色：为协调冲突和政治稳定，国家不得不限制地方绅士的租金来源，但为保持国家财政岁入持续，它又不得不保护、支持地方精英的合法性。国家的不断介入和地方精英寻求保护的需要结合到一起，结果是绅士和地方官员的勾结被强化。这种勾结关系让官员身份积聚个人财富的行为日益流行，而在过去，正式的官员身份不允许如此。官制能够提供基层官员地位、身份和保护，但不能给于他们私人财富，身份和财富的交换则可以使两种所需各有特定的来源，升官和发财越来越紧密地结合到一起。在长期的实践中，这种交换发展起来，它侵蚀了地方官员和绅士精英的整体品质，后者不断腐蚀官员，运用他们掌握的财富资源与前者交换保护，以稳定自己的控制权力。他们必须依赖官方的支持才能保证权力，不能独立支持自己，由此官员－精英勾连的地方网络逐渐形成。

这些研究各有侧重，但他们有共同结论，即都发现了以绅士为中心的地方社会结构的解体事实，而且他们都不同程度地指出，国家政权建设的权力集中化过程是上述“解体”的重要缘由。显然，这些研究的一个基本立场，是试图以国家的活动解释地方活动的变化。虽然他们主要的注意力不在“国家政权建设”本身，而在关注地方结构的变化，但承认“国家政权建设”这个过程的存在却是分析的前提。这就产生了我关注的问题：当学者们使用“国家政权建设”作为解释因素时，它代表的是什么规范内涵？从上面研究回顾中不难发现，学者们使用这个观念时普遍包含的内容是，国家权力的扩张，主要表现为税入汲取、控制地方资源、机构设置下延、向基层委任官员、官僚人数的膨胀等。他们共同认为，权力的集中过程引发了官治与（地方）自治的矛盾，这在客观上打击了地方权威，毁坏了地方整合秩序。这种“官治”和“自治”的基本对立也意味着，国家政权建设和基层权威构成权力竞争，二者互相具有负面作用。这里，权力的扩张及其与基层自治的对立，构成了国家政权建设最主要的特征，显然，国家权力的扩张在规范上乃至道德上，都不具有正面的意义。

（二）

“国家政权建设”，在欧洲历史研究中，是对一个客观发生的近代化现象的概括。的确，从这个现象中人们看到，分散的、多中心的、割据性的权威体系，逐渐转变为一个（以现代国家组织为）中心的结构。这个结构的标志之一是确立了一个新的政治单位：民族国家建制，它成为新的权威中心，原来分割式的权威结构发生了改变。但这只是结果性的特征，并不是原因性特征。为什么欧洲社会经由不同的变迁途径、最终却集中到民族国家这一形式上，并且取得成功？这是很多学者感兴趣的话题，但是除了认识到权力集中现象之外，我注意到，他们从民族国家的形成历史中发现了它的规范性内涵，正是这些内涵使得权威机构的变迁适应经济变化的潮流、选择了“国家”这种形式。Gellner提出，工业化和现代化浪潮摧毁了从前小而且紧密的政治单位，它们被逐渐地统和（incorporated in）到一个新的国家共同体中去了。对于社会成员的团体归属而言，这种变化产生出一种新的文化界定：随着大众教育和文字的普及，人们互相关联的能力得到发展，因为他们在逐渐地成为一个更大政治单位的成员。这是欧洲民族国家建构（formation of nation states in Europe）的过程，工业化的发展造就了这种必然性（E. Gellner, 1964,1983）。[15]Gellner在提到权力集中向新政治单位—国家的同时，认识到这意味着人们和其原属政治单位的关系发生改变，而这种改变将扩大人们的联系范围，因而更有利于工业化发展。

一般而言，这的确是权力结构的“集中化”过程，因为这个过程确实摧毁了地方分割性的权威格局，将管辖权强制性地上升到君主手中。但更深入地观察就会发现，这一过程实际上创造了一种新的社会身份──公民，并赋予其正当的、受到保护的权利。这些权利从前不曾在任何其它政治单位中得到确认。这些政治单位可以是很大的政治实体，权力也可以是相当制度化的，但它们代表的是一些特别的权力、统治者个人或王朝的利益，这些政治特权是一个未经区分的混合体，它绝对优先于社会。它的权力结构如同一个松散的封建统合圈，其中充斥着个体当权者、以及它们的追随者组成的社会联合体。这些团体边界多变而且不确定，它们缺少内聚性、持续性及目标性特征，缺少一种强制性手段使人们紧密地联系起来。而现代国家却可以让社会生活秩序建立在一种理性联系之上（G. Poggi, 1990）。[17]

受到现代国家保护的公民身份解放了个体权利，这意味着，国家政权建设同时也是权威角色、性质、及其与被治理者关系的变化。这样看来，在结构“集中化”背后更为实质性的内容是，一个新的公共组织──现代政府角色发育形成，以其为中心的、不同以往附属性质的权威和公众的关系逐渐确立。公共组织的权威来自于对公民权的保护，普通民众作为一种新的国家成员身份类别，拥有了新的、前所未有的权利，他们有可能在新政治单位的保护下，冲破旧地方贵族权威的压迫。所以，在欧洲的经验中，国家政权建设不是一个国家自己单方面受益的权力竞争过程，“这种趋势与公民社会的生长和公共领域的出现是同时发生的”（P.Duara，1994，页368）[18]，没有公民身份的确立和强大的保护出现，国家政权的集中化过程就得不到政治支持。

从这个意义上说，国家政权建设，并非只涉及权力扩张，更为实质性的内容是，它必定还涉及权力本身性质的变化、国家-公共（政府）组织角色的变化、与此相关的各种制度──法律、税收、授权和治理方式的变化、以及公共权威与公民关系的变化。这些方面预示着，国家政权建设能够成功取代其他政治单位或共同体、成为版图内公民归属中心的关键，在于伴随这个过程出现的不同于以往的治理原则、一系列新的社会身份分类，不同成员权利和相互关系的界定、以及公共组织自己成为捍卫并扩散这些基本原则、权利和关系的政治实体。在理解国家政权建设方面，这些方面代表的规范性意义十分重要。它的重要性在于，国家政权建设须以新的治理原则为基础建立政府组织，并用一系列制度建制支撑、规范它的服务。

根据新自由主义经济学的国家观念，中世纪后期的政治重组，是社会变迁引发的经济进一步重组的基础。国家是从这种政治重组中演进而成的现代组织，它的基本任务是“生产”社会公共产品──它们当中最主要的产品是安全和公正。国家靠它专有的权力──规定和保护人民取得、使用或转移资源的权利和义务──来完成工作，为此国家自己保持着对法律实施和暴力控制的垄断权，它们是规定并保护社会赖以组成的权利关系的垄断权，没有这样的垄断权，秩序无法继续。税款则是支付这些保护活动的费用来源，于是，建立税收体系和法律体系，是与国家组织密切相关的制度支撑。这两个体系，确保着国家与公民之公共事务的制度化关系。

在法律方面也是如此，随着社会经济的演变，社会行为的相对成本和效益会发生变动，这些变动不断产生着利益和机会。此时需要界定新的权利，来促进成本较低、效率较高行为的扩展。“国家政权”因此“建设”起来，它让自己承担运用法律保障经济自由与激励的任务，以满足社会的需要。否则个人和社会就无法利用这些经济机会，或者说，利用的代价（成本）很高。这要求新的政治单位（国家）必须成为法律进步的推动力量，用国家权威保护新法律的实施。但更重要的是新法律的内容──它通过新的权利分配保护经济自由，为高效、合法的交易提供安全，由此建立对国家的归属关系。相对于乡规民约、习惯法、以及各种局部意义上的地方性规则，国家法律通过重新分配权利减轻社会交易成本，并不断推进这些法律原则在全社会的广泛实施。

（三）

从这一问题看去，我们的“国家政权建设”是否呈现──解决了上述基本问题，是否它真正摧毁了地方绅士的权力基础──通过地方绅士的官僚化，建立了以国家为中心的统一管辖权威？是否它带来了新原则、新规范、新关系和新制度的扩展，是否它确立了公民的地位、并将有效保护他们的权利视为自己的责任？对于这些问题的答案，我没有把握，因为看不到上述规范性内涵的扩展。有证据表明，在学者们假定的中国近代“国家政权建设”中，虽然官吏的称号和身份普及到基层，但是在权利界定和治理的方式上，并没有完成权限的重新分配；在实质性的管辖权方面，基本的权力格局还是旧的，统一的行动规则──法律和税制体系并没有确立，农民仍然处于分割化政治单位的统治中。这些是我在《基层政权》中力图表达的结论。人们可以看到，这一点可以解释，为什么“响应号召”总是浮在表面，而“政令畅通”始终是难以克服的困难？因为它对分割式管辖权构成威胁。这样看来，我们似乎就不能断定，中国确实有着现代新政治单位──国家政权──的建设进程，也无法确定“它”和自治的对立关系。

是否“对立”的关键性标准，我以为是这个权威对现代公民权的推进作用。在欧洲及法国的经验中，传统意义上的贵族地方自治并非起到了这样的作用，相反，“国家政权建设”却成为公民权解放的保护者。可以作为对照的是，俄国十九世纪中叶开始的“地方自治改革”也是自上而下的，“它是中央政府完善过程的一个环节，和沙皇政府的改革初衷一致”（邵丽英，2000，页66）。[23]形成讽刺的是，俄国的自治改革要求“所有阶层在参加地方自治事务时，必须保留贵族事实上的优势地位，遵守财产资格原则”（同上，页52）；“地方自治的活动家们多数主张，保留农村村社，反对（斯托雷平）打破村社结构，建立农民个体土地财产关系的方案”（同上，页118）。这里，我们看到的不仅有官治和贵族自治的冲突，更有公民权利和地方贵族权利的冲突，我们并不清楚，官治和地方贵族自治在释放公民权方面各自的作用。

那么中国的材料证明了什么？如果，使用“国家政权建设”解释乡村关系时，它让我们看到的只是官治和自治的权力冲突、而不是组织社会之不同的规范或原则的冲突，那么，这种“国家政权建设”，很可能并不具有它代表的欧洲现象的丰富意义。如果在学者的眼中，“国家政权建设”只意味着权力扩张，由此与自治形成“对立”，从而将自治仅理解为针对官治的事件，……这种套路很可能阻止我们发现更多的东西，对分析上的进步无益。因为它单一的、以批判（而非解释）为目的的倾向，可能降低我们的多元敏感，成为认识自治问题的重要障碍。

注释:

[2] Joseph W. Esherick 和 Amary Backus Rankin, eds., Chinese Local Elite and Patterns of Dominance, University of California Press, 1990;

[3] 张仲礼，《中国士绅及其在十九世纪中国社会中的作用》，上海社会科学出版社，1991。

[4] 也有学者不同意这样的结论。例如在同一本书中，Rugao的文章指出，地方精英没有增长，发展也没有被侵蚀，相反，在国家的变迁背景下，地方精英投入了新的事业（进城投资工商业），集聚资源进入了新的政治关系。

[6] 杜赞奇，《文化、权力与国家》，江苏人民出版社，1996。

[7] Theda Skoclpol， States and Social Revolutions, Cambridge University Press, 1979;

[13] 松村歧夫，《地方自治》，经济日报出版社，1989。

[15] E. Gellner, Thought and Change, London: Weidenfeld and Nicolson,1964; Nations and Nationalism, Oxford: Blackwell,1983; 转引自Tom Bottomore, Political Sociology, London: Pluto Press,1979,pp78-79.

[16] Charles Tilly, The Formation of National States in Western Europe, Introduction, Princeton university Press,1975; Charles Tilly, ed., Coercion, Capital, and European States:AD1900-1990, Cambridge University Press,1990;

[18] P.Duara，中国近代史上的国家与公民社会，载于汪熙、F. Wakeman主编，《中国现代化问题：一个多方位的历史探索》，复旦大学出版社，1994，页363。

[19] Henri Lepage, Tomorrow, Capitalism, Common Wealth Publishing Co., Ltd., 1988.中译本：夏道平等译， 台湾经济与生活出版事业股份有限公司，1988。

[20] 雷吉娜. 佩尔努，《法国资产阶级史》，上海译文出版社，1991；转引自马华1998年论文,“国家政权建设：近代法国的案例”。

[21] James B. Collins, State Building in Early-Modern Europe: the Case of France, Modern Asian Studies (Cambridge University Press) Vol.31,No.3,1997, pp603-633;

[22] 参见莱昂. 狄骥，《法律与国家》，郑戈、冷静译，辽海出版社，春风文艺出版社，[1917]1999。

[23] 邵丽英，《改良的命运──俄国地方自治改革史》，社会科学文献出版社，2000。