论全球化背景下中国政府行政模式的转换

" 摘要：政府行政模式（medel of governmental administration）是政府行政理念、行政职能、行政目标和行为方式的总称；它与一定的环境背景相适应，并随着环境背景的变化而转换。全球化（Gobalization）是对世纪政府公共行政面对的新环境，WTO的加入使这种新环境对中国政府公共行政的挑战更加严峻。全球化和WTO的加入必将促进中国公共行政的新发展和政府行政模式的转换。因此，如何在认识中国当前政府公共行政的问题与特征的基础上，具体分析这种新环境对政府公共行政的挑战与冲击，并探寻政府行政模式转换的途径，成为了当代中国政治学、公共行政学应当研究的重大现实问题。

全球化是全世界共同面临的一种发展趋势，它是政治、经济、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现利益方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果，具有超越国界和意识形态的普遍性。WTO是经济全球化趋势发展的集中体现，也是全球化系统中的一部分。然而，这种发展趋势在不均衡发展的条件下，对于正在迈向市场化进程中的中国来说既是机遇，也是挑战。因为，一方面这种发展趋势迫使中国必须融入到全球经济中去，否则，中国就不会有发展，甚至会被淘汰；另一方面，当前经济市场化的市场和全球一体化的经济，都是发达资本主义国家的市场与经济。无疑地，全球化和WTO的加入成为了中国当代政府公共行政环境变迁的一个日益显著的特征。中国政府如何采取对策。转换行政模式才能既顺应政府管理国际化（Internationalization）的发展潮流，又维护本国的利益和具有中国管理的特点，这是社会发展为当代中国政治学、公共行政学进行应用研究提出的前沿性问题。

一、中国当前政府公共行政的问题与特征分析

认识和分析我国当前政府公共行政中存在的问题是转换行政模式的基础性工作。因此，就得由此入手来进行本项研究。在政府公共行政方面，我国长期奉行社会主义制度和计划管理体制必须对政治、经济、文化和社会生活都实行高度集中管理的指导思想，使许多本来应该通过市场与社会中介组织来管理的事务，也都通过设立政府机构来管理。把太多的社会功能加在政府肩上，大大扩充了政府的职权范围。公共行政活动充分体现了政府干预的直接与广泛性。管理手段的单一性、行政命令的强制性和企业主体的附属性的总特征。实行对社会高度集中的管理与控制成为了行政活动的目标。“指令体系成为了唯一与法律等同的东西”。其结果政府权力日益强化、机构愈加臃肿庞大，导致了政府对公共物品供给的垄断、政府过度干预的低效率、财政赤字和社会主义民主发展进程的延缓。

从历史的观点来看，建国初期以来、特别是90年代提出建立社会主义市场经济体制以来，尽管我国对因国内环境变迁而带来的一系列政府管理问题进行了多次富有成效的改革，但诸多问题仍未取得根本性的解决，政府管理难以有效地适应全球化与WTO的要求。概括起来，当前我国政府公共行政存在的问题及其特征主要表现为如下方面：

第一，就我国政府公共行政的整体理念而言，现代市场经济与民主政治所要求的服务行政（Service Administration）和法治行政（Administration of the Rule of Law）理念尚未真正转变和形成。与建国时期的政府职能和根本任务相适应、与传统政治学和我国独有的“行政管理学”相适应，我国强调与信守政府作为国家的伴生物是一种凌驾于人民大众和社会之上的力量，“国家的本质特征是和人民大众分离的公共权力”。这种力量应当用以缓和冲突、保持“秩序”。这种观念一直延续到现在，由此形成的政府公共行政理念是：公共行政是直接维护政治统治的工具，忽视了公共行政在提供公共服务方面的服务性作用；“行政管理”主体与被管理对象（社会公众）之间的关系是不对等的关系，忽视了社会公众对行政活动的参与以及社会公众需求对政府行政行为的导向性作用；“行政管理”的功能是对社会进行管治，忽视了社会和社会公众对“行政管理”主体及其行为的制约与监督，忽视了“行政管理”过程中公共责任机制的建设与发展；随之而来便是忽视了行政权的制约性、行政活动领域的有限性以及行政行为的依法性。表现出整个“行政管理”日益凌驾于人民大众和社会之上的明显特征。

我国虽然也强调政府职能的转变，但由于历次政府行政改革只注重了有形的机构裁减与人员合并，而忽视了服务行政、法治行政理念的转变与形成，终究使职能转变难以进行或流于形式。服务行政就是要使政府公共行政从更多地强调“特殊集团”的意志到更多地强调社会公众的意志；从公共行政活动以政府自身的规则为导向到以社会公众的需求为依归；从强调公共行政对直接维护政治统治的工具性作用到强调对经济、科技文化和社会公共事务的管理以及提供公共服务的服务性作用；从强调公共行政活动对上级负责到强调对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任机制。服务行政谋求提高行政效率的同时，更谋求提高服务质量和社会公众的满意程度，发展公共责任机制。

法治行政就是要坚持法律最高和政府权力应受法律约束。客观上说，社会主义市场经济作为一种法治经济，它在我国的确立和深入发展产生了对法治的极大需求，成为了全社会推动法治建设的内在动力。然而，法治只是社会政治上层建筑中的一部分，而且与上层建筑的其它部分相互联系、相互影响。当法律最高和国家公共权力应受法律约束的理念没有形成。上层建筑的其它部分没有随着法治建设的进程予以调整和改革的条件下，我国传统的“法治”观念不能创造更大的可预测性和政治的透明度、不能降低个人受专断的官方决定左右的变数、也不能做到加强司法和遏制权力腐败。

因为我国传统意义上“一切断手法”、“一切轨于法”的“法治”是建立在国家行政权高于立法权和司法权的体制基础之上。这种“法治”是作为国家行政机关管治社会的工具与手段而存在和起作用；它既无法形成对政府行政权力行使的限制与制约，也无法表现出它的最高权威性。在这种“法治”观念支配下，法只是掌握在政府手中而没有有效地被社会公众所掌握。这突出地表现为在政府行政权力运行的实际过程中，有法不依、执法不严、违法木究的现象普遍存在；法不能有效地为社会公众用来维护与实现自身的合法权，更无法有效地用来制约政府权力的行使；政府对社会公众赋予义务、剥夺权利以及对社会公众申辩的驳回，往往缺乏必要的和充分的理由与说明。因此，越强调“法治”和依法办事，就越导致了行政权力对市场与社会的干预和对社会公众合法权利的侵害，就越导致了权力的商品化。

市场化和民主政治的发展使政府公共行政的法治原则成为了法律最高的同一语。“法治意味着法律的统治”。这种法治应充分符合并反映市场经济的发展规律与要求，应充分体现社会公众的利益与意志；社会秩序应由这种法治来加以规定和维持。同时，法应为社会公众所掌握，为他们用来捍卫与实现自己的合法权利和制约政府权力而起作用。因此，树立当代市场经济与民主政治所要求的法治行政理念是我国行政发展的当务之急。

第二，就我国政府公共行政的具体环节而言，在行政立法方面，“法律的至高地位和至上权威尚未得到社会普遍认同的历史条件下，立法所追求的主要是法律的工具性价值。”这种“工具性”的立法指导思想导致了我国地方利益和部门利益“立法”的出现。本质上说，社会主义法是广大人民根本利益和意志的体现，但这种本质规定性并不能证明现实中的法就是人民根本利益和意志的体现。法是由国家机关制定或认可的，行政立法者借助立法来反映和确定其自身的特定利益、甚至维护其自身的权力和垄断地位的“经济人”特性使其不惜抵触宪法和法律，并呈现出主要不是从“全局利益”出发考虑问题，而是作为本部门、本地区代言人出现的立法特征。

现实中还有的地方政府和部门，把计划经济体制下的“计划”翻版为行政法规，行政手段以行政立法的形式出现，并在公共行政改革和加强政府法制建设的旗号中用这种“计划”式行政法规去干预市场主体的经营活动，从而造成了市场经济的扭曲发展和一定程度的国家法制的不统一；导致了政府行政权力及其干预领域的不断扩张。政府行政立法还通常以收费、办证照等为内容，乱收费、乱罚款，在市场准入方面大做文章，造成了市场主体的沉重负担。这种“计划”式的行政法规对市场经济的大量干预，并没有充分体现政府行政机关维护市场主体和社会公众基本权利的意识和观念，甚至出现了政府行政机关以“泛化”①的行政法规任意干预市场经济活动的不当规制和规制泛滥等问题，形成了授权对象超越授权范围进行立法的大量事实。这是当前我国政府公共行政中应当引起高度重视的一个新动向。

在行政执行方面，总的来说，我国政府公共行政的执行问题重于立法问题，有法不依、执法不严、违法不究和执法不公的现象普遍存在。一方面，行政执行过程中执法不公的问题严重，一些政府行政部门、政府经济管理部门和垄断性行业，在利益的驱动下，利用职权或行业垄断地位助长权力进入市场和权力商品化，进而产生了以寻租（rent－seeking）为典型特征的“权钱交易”。另一方面，行政执行手段不力的问题突出、执行手段疲软。法律在赋予政府执行权力的同时，却没有规定强度相应的执行手段，执行往往都是根据地方政府或各部门的要求采取措施。这就会导致不采取措施就不能有效实现行政执行权；采取措施又没有明确的法律依据，甚至还容易受地方利益、部门利益和执行人员利益的驱动，滥用行政权。

在行政处罚方面，处罚的目的与手段之间不协调，以罚代刑放纵了违法者；处罚与违法行为所造成的后果不相适应，处罚软弱无力使违法者有利可图。同时，该得到有效规制的行政处罚权却没有得到规制，滥用职权的现象严重。没有处罚设定权的行政机关乱设处罚、且自罚自收；①有处罚设定权的政府机关超越其职权界限增加处罚种类，改变处罚适用范围，处罚不依程序。这已成为了社会的一大弊端。

在政府行政组织内部的相互关系方面，政府与企业、市场。社会公众之间关系的制度还没有建立与形成；政府行政组织内部在机构设置、层级划分。分工协作。沟通方式、职能范围等方面，存在着部门职能重叠、政出多门、长官意志。事权分散。扯皮推倭、相互制约、办事效率低下的现象；有直接或间接隶属关系的上下级行政机关之间、有授权关系的行政机关之间、一般权限部门和专门权限部门之间职权逾越或侵权的现象严重。

在政府人力资源管理方面，以客观、公平、公正和能力竞争为特征的人才选拔录用机制、绩效管理与评估机制、晋升机制、奖惩机制和公共责任机制尚未形成，公共服务意识和职业道德观念不强，缺乏公共伦理（public ethics）和健全的权、责、利机制，长官意志严重。由此发展到政府中的工作人员只对权力执掌者和上级主管负责人负责、下级的晋升与奖励通过满足上级的利益与欲望而获得实现的地步。普通公务员由升迁无望发展到渐渐丧失开拓精神和消极颓废，结果在政府行政组织内部缺乏了开拓进取的动力，缺乏了生机与活力。

在行政监督方面，国家权力机关和社会公众对政府行政机关监督的机制与渠道不畅通，导致监督职能弱化；没有把已有的各种形式的监督与追究领导责任直接联系起来，导致监督不力，导致实践中职务越大、地位越高，就越没有追究责任的状况，也导致了上有政策、下有对策、违法乱纪的情形时有发生。

总之，中国当前政府公共行政在很大程度上仍处于传统公共行政阶段，公共行政活动以效率和效益为导向与目标，公共行政的改革与发展也完全是作为寻求提高效率的途径。不言而喻，效率目标和解决各种利益冲突的民主目标在实际运作上的矛盾冲突和无法达到的统一，使得公共行政在把效率作为核心价值目标来追求的同时，忽视了公共行政应当重视与承担的社会公平、社会责任和服务质量；在强调政府与社会公众之间关系的不对等性和公共行政直接维护政治统治的工具性作用时，忽视了政府应置于社会公众监督之下的机制与渠道建设，也忽视了公共行政的服务性功能。因此，在全球化背景和加入了WTO的条件下，政府公共行政所存在的这些问题无疑地会使中国面临前所未有的挑战。

二、全球化对政府公共行政的挑战与冲击

" 20世纪末期，“全球化”这个词汇成为了一个用途广泛的流行语（Catchword）而出现在社会科学、各种公共场合与学术讨论中。它通常用来描绘这样一个基本事实：民族国家不能再用本国的解决方法来解决现在不断增加的全球性社会问题，这些问题的解决具有了全球性的尺度（global dimension）。这些全球性社会问题中最根本的就是人类的生存与发展问题。概括地说，全球性问题的形成和越来越突出是全球化产生的基础；全球化就是采取一定的方式去面对与解决全球性问题。

就具体含义而言，全球化首先是指政治、经济、文化和社会活动等各种因素相互连接、相互影响的动态过程。这表明的是各民族国家、政府和人民面对与解决人类生存与发展问题的方式。正如英国政治学家约翰·贝里斯（JohnBayhs）和史蒂夫·史密斯（SieveSmi山）所说“全球化就是世界政治、经济、文化和社会效果越来越相互连接、相互影响的过程”。步东尼·吉登斯（Anthony Giddens）强调全世界联系的增强是这个过程的根本特征。伊恩·克拉克（Ian Clark）认为全球化是国际联系的产品（the production of International Relation。）。

全球化还指各种因素相互联系、相互作用过程的结果。威廉（William Twining）认为全球化过程就是要在全球建立和巩固一个统一的世界经济（a unified world economy）、社会生态体系（a single ecological system）和一个复杂的通信网络（a complex network of communication）。弗共克J．利科纳（Frank J．Lechner）和约翰·博利（John BOli）认为，全球化正在使这个世界变成一个单一的地方，在那里，不同机构、组织的功能成为了一个系统中的一部分；距离远近不同的人们共同生活在一个星球上；不断增加的国际贸易和投资把许多国家带入了全球性的资本市场体系。全球化就是连续不断地把世界社会的各种因素都集中在一起的过程。

正是各种因素相互联系、相互影响的全球化过程形成了一种面对和解决全球性社会问题的新关系。这种新关系要减少民族国家解决人类共同面临的生存与发展问题的左右变数，使本土性在全球化的逻辑框架内运行。在这个意义上，全球化过程无疑地意味着民族国家都要根据这种新关系进行改革，使本国公共行政的理念、政府职能和运作方式适应全球化所形成的新关系。然而，当今世界各民族国家政治、经济、文化和科学技术的发展并不是处于同一水平线。在不均衡发展的条件下，这种新关系的形成过程必定会表现出全球化与本土化之间的冲突。同时，在超越国家为中心来思考和处理问题的思维范式以及强有力的国际协调机制尚未形成的条件下，还会出现各国为了谋求自我利益而在经济利益和权力平衡关系方面进行争夺而发生冲突，这表现为经济大国以其本国的制度体系与价值体系为标准去演化弱小国家。所以，在全球化过程中，如何趋利避害、做出改革与选择将是各民族国家的根本任务，转换行政模式就是其中的一个重要方面。

全球化对政府公共行政的挑战与冲击主要是由于已有的行政模式对全球化趋势的不适应性所引起的。全球化对政府公共行政的挑战与冲击主要表现为：

（一）全球化使政府公共行政的功能国际化。全球化作为21世纪影响人类社会发展最深远的现象之一，带来了公共行政的巨大变化。随着全球化的发展，WTO组织中的各种事务也变得日益复杂。对发达国家来说，已经很难准确地区分各种利益与各种关系；对于发展中国家来说，由于各种利益和管理能力的差异，使问题变得越来越大。一方面，资金、信息、技术和人口等各种资源都可以跨国界地自由流动，使国与国之间的政策相互影响；另一方面，像世贸、欧盟等跨国性组织对其成员国的事务也产生了更加重要影响，不仅可以透过资源的跨国性调配来获得最大效益，而且还可以直接影响成员国的政策。因此，全球化和WTO组织所具有的超越国界和意识形态的普遍性，在相当程度上对各国政府公共行政的主权（Sovereignty）界限产生了挑战与冲击，形成并代之以有效的国际合作机制，从而极大地推动了公共行政功能和政府管理的国际化。

（二）全球化使政府公共行政向服务行政的方向发展。随着公共行政功能和政府管理国际化的加强，促使了公共行政所隐含的政府公共部门的基本运行方式、政府公共部门与市场和社会公众之间关系基本定位的变化。政府公共部门与社会公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系变为了公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。社会公众成为了政府服务的对象，是公共服务的消费者和顾客。这不仅使顾客、消费者、社会公众与他们作为社会的主人、所有者具有了同一的意义，而且，“权力是对公共服务供给的直接控制”，使根据社会公众的需要提供公共服务成为了政府公共行政的应有之义。这种变化对我国来说甚至将是革命性的变化。

与此相反，在同一时期内政府公共行政的目标却趋向多元化。服务对象的多元性和服务范围的广泛性决定了政府公共行政目标的多元性。全球化条件下的服务行政不仅要以社会公众的需要为其行为导向、照顾与采纳社会各方面的利益与意见。为此，各国政府都走向在线服务、构筑数字化政府。而且，社会公众对公共行政活动所供给的政策、规则、公共服务和公共产品的评价也是按照他们的意志和利益标准来进行。如果公共行政活动不能与社会公众的要求保持必要的一致，就会导致社会公众对政府公共部门的不信任。正是基于这种发展趋势，成本与效率观念、绩效管理、顾客至上、在政府公共部门与管理中引进竞争与市场机制等措施与方法为当今世界各国普遍采用。公共行政的目标也由单一地追求行政效率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、加强公共责任和提高社会公众的满足度。

三、转换政府公共行政模式已适应全球化的发展要求

政府行政模式是政府行政理念、行政职能、行政目标和行为方式的总称。全球化的发展为各民族国家改革公共行政、转换政府行政模式提供了新的动力与诱因，构成了改革与转换行政模式的强大背景。只有这样，才能融入世界发展的潮流。就中国而言，根据当前政府公共行政中存在的问题以及全球化的挑战，改革公共行政和转换政府行政模式应具体；做到：

第一，转换政府公共行政的管理理念。全球化所要求的政府管理理念包括社会导向（Community-Driven）、任务导向（Mission－Drive）、结果导向（Results－Oriental）、顾客导向（Customer-Driven）和市场导向（Market－Oriented）。这些“导向”是要将顾客的需求作为政府公共部门存在、发展的前提和政府改革、组织设计方案应遵循的目标，体现的是服务型管理。

这种管理理念下的公共行政改革包括：一是改革我国的政府机构。裁减不必要的机构，合并功能重叠的机构；对于那些本质上不属于政府功能的社区性、社团性活动转移给社会上的个人、团体和社会中介组织；加强与发展协调性机构。通过机构的分化与组合，改变我国政府机构高高在上的官僚机构性质而成为公共服务的供给者；实现各级政府之间、各政府机构之间的合理分工与适度分权。二是建立健全政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间信息交流的机制与渠道，建立和完善政府管理信息系统（Management Information system of Government）。运用信息技术使我国行政组织的金字塔结构改变成扁平式、无中心式的网络结构。信息技术的使用将使政府公共部门的各种行为更为透明。三是建立和发展公共责任机制，强调政府公共行政对社会公众负责、对结果负责和对绩效负责。事实上，只要政府对社会公众负责，社会公众也就会义无返顾地去履行他们的基本义务。政府责任是公共责任机制的重要部分。建设责任政府是建立和发展公共责任机制、遏制政府腐败不可缺少的。我国的情况也不例外。

第二，重新界定政府职能。在全球化的发展趋势下，政府公共行政面对的全球性问题、公共事务与社会公众都具有广泛性、多变性和复杂性的特征，这使得越来越多的问题成为了公共行政的对象；国际联系的进一步加强使超越国界和主权的国际合作成为必要。这势必导致政府职能的泛化，使政府公共行政干预与涉猎的范围扩大。因为只有通过政府公共行政行为，才有可能制定出长期的、综合性的实施计划，确保政策的持续性和有效性。现实中许多国际经济的谈判与合作也都是以政府间的谈判与合作表现出来的。经济全球化过程也是国际经济政治化的过程，全球性问题只有通过政治机构之间的合作才能解决。这都会使得政府公共行政活动超越国界而广泛参与国家间、政府间的联系与合作。

另一方面，全球化发展的结果使提供公共服务成为了政府最重要、最广泛的职能和最根本的任务，政府的职责主要表现为确定公共服务供给的质量和价格标准，保证供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益、保障社会公平。同时，面对全球性问题，单独国内行动和决策所能解决的政策问题减少，通过政府间集体决策和政策协调来解决的政策问题增多。这又势必导致政府职能的弱化。有人正是据此提出了全球化削弱了国家主权的观点。

因此，在全球化背景下，我国重新界定政府职能就应包括泛化和弱化这两个不可或缺的方面；不能只突出一方面而否定另一方面。现阶段我国政府职能泛化的领域重点是加强国际经济、技术的合作与联系，保护和捍卫我国公民、企业在他国的合法权利，以及提供公共服务等方面。我国政府职能的弱化主要应采取：取消阻碍社会主义市场经济体制建立和发展的那些政府权力；把本来属于企业的生产经营管理权毫无保留地还给企业；对各级政府进行合理分权，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府；发挥社会中介组织和社会团体的作用；建立和强化政府宏观调控的权力。管理监督国有资产的权力和社会公共服务的权力。

第三，转换服务范式，构筑数字化政府。全球化意味着全球信息沟通网络的形成与世界联系的加强，这导致了公共行政对信息技术（IT）的战略使用和运用信息技术来实现公共行政的目标。我国在信息化发展方面还很滞后。因此，在实现政府管理模式由管理型向服务型转变的过程中，应当把模式转换与运用先进的科学技术有机的结合起来；方便社会公众和有利于传递公共服务的指导思想应当运用信息技术的手段和方式表现出来。最突出的表现就是构筑数字化政府、走向在线服务，包括运用信息与通讯技术、特别是因特网技术来管理公共事务和传递公共服务；扩大信息技术在政府公共行政中的应用与服务，把工业时代形成的集中管理、分层结构的“大政府”通过因特网信息技术再造为新型的组织形式与管理体系。

数字化政府（digital government）是数字时代信息技术和政府服务范式的革命，其核心是政府通过网络去处理属于其管辖范围内的公共事务和" 传递公共服务。社会公众通过因特网能迅速了解政府机构的组成、职能、办事规程、各项政策法规和政府服务项目等信息，在网上表达自己的意志和提出对公共服务的要求、实现权利和履行义务；同时，政府通过因特网公布服务信息。直接获得社会公众对服务种类与服务质量的要求与反馈信息。管理公共事务和传递公共服务。这有利于社会公众更完全地了解政府和政府更完全地了解社会公众、有利于提高政府收集与处理信息的能力和办事效率。有利于政务公开与透明。

第四，综合运用先进的管理方法。为了适应全球化发展要求，我国政府管理应由过去单一的方式管理到综合运用政治的、法律的、经济的和管理的手段与方法。主要包括编制战略计划和进行战略管理、加强领导与管理、推进政府公共部门发展、倾听顾客声音、提高服务质量、在线服务、项目评估。这对于我国协调市场与政府的角色，平衡效率与公平。责任、民主等互有冲突的价值，建设与国际惯例接轨的管理体制都是十分必要的。