合作治理视角下的农村垃圾问题研究_以麻城市夫子河镇村组为例_吴高辉

　　中山大学研究生学刊（社会科学版）

　　第36卷第4期JOUＲNALOFTHEGＲADUATESVOL.36№4

　　2015SUNYAT-SENUNIVEＲSITY（SOCIALSCIENCES）2015

　　合作治理视角下的农村垃圾问题研究

　　——以麻城市夫子河镇村组为例—

　　吴高辉

　　（中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州510006）

　　【内容提要】个体的理性选择往往造成集体的非理性选择和集体行动困境。农村垃圾问题正是如此，涉及多元利益主体，无法简单的按照单一秩序要求解决。公地理论和集体行动理论很好的阐释了公共事物治理困境的深层原因，而农民、村干部以及政府等主体因素的加入使得这一困境更加突出。受此启发，本文认为应当超越当前参与治理模式的局限而走向合作治理模式。因此，本文对麻城市夫子河镇村组进行研究，从乡村治理的角度探讨农村垃圾治理过程中各主体的功能以及互动与合作关系，并主张将农村社会现有资源整合到政府的环境治理系统之中，构建政府主导下多主体相互信任合作的垃圾治理模式。

　　【关键词】合作治理；农村垃圾；问卷调查；实地访谈

　　2006年2月21日国务院出台《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，至此，“新农村”建设正式成为理论界与实务界讨论农村建设的重要概念。从2006年至今的十年间，也是新农村建设实施的十年间，中共中央国务院又连续签发了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（2015年2月1日）等十个直接抓“三农”问题的中央“一号”文件，充分显示了党中央、国务院对“三农”问题的重视。在中央予以高度重视和支持的宏观背景下，新农村建设稳步推进，农村的基础设施建设、生产水平以及生活方式等大为改善。然而，根据新农村的建设目标，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的指向，笔者认为至少在“村容整洁”这一方面存在较大问题。通过笔者观察以及调研发现，近年来大批农村劳动者进城务工带来家庭收入改善与消费水平提高的同时也使得农村成为不断膨胀的消费市场，大量的工商业产品进入农村，随之而来的是生活垃圾的剧增。农村生活垃圾污染问题降低了农村生活质量，引起农民群众对新农村建设成果的怀疑，甚至恶化农村环境、制约农业发展。

　　然而，值得注意的是，与“三农问题”其他领域的研究相比，农村生活垃圾污染**收稿日期：2016－02－18

　　mail：wugh7@http://www.wendangwang.com作者简介：吴高辉，男，中山大学公共管理系2015级研究生；E-

　　合作治理视角下的农村垃圾问题研究

　　问题远远没有得到与其重要性相匹配的重视，涉及农村生活垃圾污染研究的学者不多［1］（P14－16）。基于上述考虑，笔者尝试选取湖北省麻城市的一个经济不断发展的夫子河镇进行研究，尝试在了解农村生活垃圾的产生、种类、污染、处理等问题的基础上提出相应的对策。

　　一、问题的提出

　　在农村社会经济发展、农民生活水平不断提升过程中，农村生活垃圾问题也日趋严重，是影响农村环境的重要因素。近年来，农村环境的恶化使得更加明显和直接的农村垃圾问题引起学术界的关注。2006年中央一号文件提出建设“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村的要求，使得农村生活环境问题进入公众视野，而“引人注目”的农村垃圾问题也由此成为新农村建设进程中不可回避的问题。近十年来，国内不少学者关注到这一问题并取得了一些成果。然而，新形势下的政府环

　　：重点仍然是城市的污染防治，而忽视了农村的环境问保管理依然是“城乡二元分割”

　　题。一方面，农村生活垃圾管理制度缺乏，而新形势下的垃圾治理体系尚未形成；另一方面，农村普遍缺乏垃圾治理设备和队伍，而农村内部自身原因也使得垃圾治理越发困难，例如农民环保意识缺乏、农村地域广袤、农民居住分散、自治组织缺乏而村委会功能弱化［2］（P47－49）。那么，如何吸取城市在处理垃圾问题方面的经验和教训，以免“先污染后治理”的悲剧重演也就成了新形势下的重大课题，具有重大的理论意义。

　　近年来，各地政府农村环境污染治理力度虽然加大，但实践表明，我国基本上仍然是政府主导的环境治理模式，治理主体单一，缺乏农民参与，忽视了农村的自治力量。政府治理虽然是一种较有效、不可替代的环境治理路径，但是它需要较高的治理成本［3］（P182－184）。因此，如何将农村已有资源和力量纳入政府主导的治理系统之中，进而构建政府主导下多主体相互信任合作垃圾治理模式，优化农村公共服务的供给效率便具有重大的现实意义。

　　二、理论回顾

　　（一）农村垃圾治理发展历程

　　国外的农村垃圾管理问题大致经过了四个阶段。20世纪50年代，欧美等发达国家也大量出现农村垃圾问题，然而并没有引起足够重视，没有系统的法律条文，也没有完善的农村垃圾管理体系。欧美等发达国家关注农村垃圾治理问题始于20世纪60－70年代，这一时期，各国成立专门的机构控制农村垃圾污染，并且通过立法的方式来规范农村垃圾问题。20世纪80年代和90年代，一些国家逐步实施垃圾产生减量化的观念，并且开启了垃圾全民治理的局面（P1201－1208）［4］。20世纪90年代以后，各国采用垃圾资源化的思维通过集约化、减量化的方法来治理农村垃圾问题，并且相应的构建了相对完善的农村垃圾管理体制。例如，美国形成了农村垃圾处理的网络，基本可以做到全覆盖，并且具体的垃圾处理行动全面市场化和私人化，通过“垃圾公司深入农村”的形式全面解决农村垃圾问题；欧盟多采用“市政当局主导—社区居民监督”的管理方式，市政

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　　中山大学研究生学刊（社会科学版）二○一五年第四期当局负责配置和安装社区内的垃圾箱等基础设施，同时还负责集中收集和处理所有的农

　　［5］（P44－46）。另外，发达国家不仅构建了一套成熟的垃圾管理体制，而且村社区生活垃圾

　　还注重农村公共产品和公共服务供给。例如，美国注重农村公共设施建设和农村垃圾处理公共服务供给；德国政府通过与NGO、企业或私人合作来提供农村垃圾处理相关的

　　［6］（P117－119）。公共服务；日本则通过财政投入来保障农村垃圾处理公共服务的供给

　　严格来说，我国农村垃圾管理问题并没有得到足够的关注。有学者认为，农村垃圾问题是在2006年中央一号文件提及“村容整洁”之后才成为新农村建设无可回避的问

　　［7］（P27－31）。在这过去的10年里，学者们大部分从农村垃圾问题的现状、农村垃圾题的

　　问题产生及处理难的原因和应对农村垃圾问题的对策等方面入手去阐释农村垃圾问题及对策的。而另一方面，实务界也并没有形成完善的垃圾管理体制。

　　（二）农村垃圾问题的深层原因：公共产品的视角

　　国外针对农村垃圾处理的理论研究不多，而公共产品理论一直是学界用来讨论农村垃圾问题的重要工具。古希腊哲学家亚里士多德关于此有了经典的论述，人们对事物的关注取决于与自身的关联度，因此大多数人都只关注自己的私事以及与自身利益相关的部分公共事物而忽视集体的公共事物。因此，人们关注私利的行为取向导致了集体选择的困境。英国学者哈丁的“公地悲剧”也揭示了个体私利最大化导致集体利益难以保

　　［8］（1243一1248）。与此障的逻辑，也因此在个体都是利己行为时公共产品的供给就困难重重

　　同时，美国著名经济学家奥尔森则进一步指出了众人在消费公共产品时的搭便车现象，他认为，理性的个体都试图在不承担相应成本或费用的情况下消耗公共产品，从而使得公共产品供给难以满足。而另外一些学者，则从农村实际出发，认为政府对农村投资力度不够以及受农村社会内部诸如人口密度分布、农民自身意识以及乡村领导能力等因素

　　。从公共产品供给的角度的影响而使得农村易于遭受公共产品供给不足的困境

　　出发，公地理论与集体行动理论很好的揭示了农村公共产品供给陷入困境的深层逻辑，而农民、村领导及政府投入等因素则使得农村公共产品供给进一步乏力。为破解这一困境，学者们纷纷从政府或市场或者政府与市场合作等角度提出自己的观点。新公共管理论学派则强调运用企业管理的技术与方法、引入竞争、绩效管理等方式来破解传统的由政府主导公共产品的困境。新公共服务理论的代表人物登哈特夫妇则主张政府回应性和政府责任，重视公民参与和公民精神，提出应当构建政府、公民、社会及市场主体多维互动的平台来供给公共服务。当许多学者都致力于政府或市场的讨论时，埃莉诺奥斯特罗姆打破了已有研究者关于公共事物治理的政府主导或市场主导模式的争论，通过构建公共池塘资源模型来解释人们的自组织能力可以解决公共事物治理困境。她强调社会组织的功能和作用，认为通过农村社会的自治组织来提供公共产品可以有效的解决这一困境。

　　在这一视角下，国内学者大都是运用已有的理论或观点来支撑自己的实证研究。汪国连提出，环境经济学领域的“公有地悲剧”现象和农民之间的模仿效应是促成农村垃圾问题不断恶化的重要原因。他建议建立市场导入制度，把农村垃圾处理作为一项产业

　　［10］（P44－45）。徐晓春和张赞则主张适当征收“农村生来经营，而不是仅作为一项事业来做

　　，实行市场化运作活垃圾处理费”

　　116（P452－453）［11］［9］（211－224）。

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　　（三）农村垃圾问题的应对路径：合作治理

　　全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯罗西瑙指出：治理与政府统治有着不同的内涵，治理的涵义较之政府统治更为丰富、范围也更大，它包括各种正式和非正式的政

　　。1995年全球治理委员会给出定义，“治理是各种公共的或私人

　　［14］（P35－45）”的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。随着治理理论的发展，20府机制

　　世纪90年代以后各国形成了政府、非政府组织等就共同关心的公共事物协商、对话的局面；对此，国内学者张康之指出，这种多元治理是参与式治理模式的主要特征，应该视为合作治理模式的起点。另外，他指出，合作治理理论把社会自我治理这一新兴现象放在与政府平等合作的位置上来加以考察，合作治理在行为模式上超越了政府过程的公

　　［15］（P1－6）。众参与，它以平等主体的自愿行为打破了公众参与政府过程的中心主义结构

　　由此可见，合作治理模式是对参与式治理模式的一种超越，它不再仅仅满足于各方利益［12］（P5－8）［13］（P9－10）主体就共同的公共事物的协商与对话，而是试图进一步明确各方的权力和责任边界，并且深刻的受新公共服务理论的公民精神的影响，通过充分发挥各方主体的功能和作用来构建公共治理系统的良性互动机制。

　　本文认为，合作治理是对“公地悲剧”和集体行动理论的突破。合作治理是在明确“公地悲剧”和集体行动理论所揭示的农村公共物品供给困境的深层逻辑之后，考虑农村、农民、村领导、政府等各方面农村内部因素之后所做出的路径选择。合作治理理念为本文所研究的垃圾治理提供了重要的视角。农村垃圾处理是农村的一项公共事物，虽然政府负有不可推卸的责任，但是实践表明政府主导的单一治理模式并不能有效的解决这一问题；因此应当充分发挥农村各方主体的作用，在政府、村自治组织、村民的合作与协商下解决。因此，应当将农村内部力量纳入政府治理的系统之中，构建政府主导下多主体相互信任合作的垃圾治理模式。

　　（四）农村垃圾治理的实施路径：中国研究

　　第一，应对策略。李齐云和张维娜探讨农村第三部门在农村垃圾治理中发挥作用的

　　。杨荣金和李可行性，并强调政府应当为第三部门的发展提供良好的政策环境

　　铁松针对农村生活垃圾及其处理的特点，提出了对农村生活垃圾进行二次分化。复旦大学罗如新副教授以上海市松江区新洪镇许家草村为调查对象，探讨了农村实现垃圾“就

　　［17］（P136－138）。另外，也有学者提出建立环境押金制度、设地消纳”的可行性和必备条件

　　立环境税以及进行环境教育立法等对策建议。

　　第二，应对技术。管冬兴，楚英豪和张旭等分别论述了蚯蚓堆肥处理技术和微生物菌剂用于农村生活垃圾处理的可行性，主张将农村生活垃圾就地处理［18］（P19－22）（P81－85）［16］。

　　三、数据来源

　　（一）夫子河镇相关情况简介

　　——“夫子河”位于红色的革命老区、黄麻起义所在地麻城市的—美丽的鄂东古镇

　　南面，北距市区30公里，南距省府武汉100公里。以镇政府所在居委会为中心的周边几个村组（本文选择A、B、C三个比较典型的村）都已经逐步实施了新农村建设任务。

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　　在农村环境保护上，得益于2002年以来实施的“退耕还林”政策，各村的坡地退耕植树以及荒山造林情况较好，换言之，在村庄之外的山林地带环境良好。

　　在镇内的基础设施建设方面，镇政府所在地的集镇相对较为完善，但是在垃圾回收

　　、“村村通”公路与处理上十分缺乏；村内的基础设施主要是饮水、灌溉、通电、有线

　　等等。

　　根据对该镇的基本情况的介绍可知，本文所研究的新农村垃圾污染问题主要是生活垃圾污染，而且是村庄周围以及内部范围内的垃圾污染。换言之，本文所研究的对象是以村民日常生活范围内的垃圾污染问题，主要涉及村庄周边小范围以及村庄内部。

　　（二）问卷设计与样本选择

　　1．问卷情况

　　本次问卷调查共向夫子河镇的A村、B村、C村发放问卷100份，收回有效问卷80份。被调查者男性占60%、女性占40%；年龄分布为：20～30岁的20人，占25%；30～50岁的40人，占50%；50－70岁20人，占25%。学历分布：小学40人，占50%；中学30人，占37.5%；大专及以上10人，占12.5%；调查问卷共15道题，包括单选、多选以及开放题。内容包括四大部分：基本信息，农村垃圾的种类、数量等基本情况，农村垃圾的处理情况，村民环保意识。通过对问卷的统计、分析、归纳总结出夫子河镇垃圾处理情况存在一些问题。

　　2．访谈对象

　　在本研究中，笔者注意到了三个主体是重要的信息来源，一是基层政府主管单位；二是村委会班子成员；三是具体负责垃圾处理的环卫工。笔者认为对他们有必要运用访谈的方法收集信息作为补充，主要源于两点考虑：一是他们在垃圾处理中都扮演着或被认为扮演者重要的角色，作为这一现象的重要参与者，我们有必要听取他们的意见；二是，他们数量不多，不适合采用问卷调查来收集信息。

　　按照做了什么、（自认为）做的怎么样、（没）做好的客观原因这一思路，笔者在对他们的访谈中，主要提出了三大方面的问题：一是了解他们在该镇垃圾处理中所扮演的角色，例如主管领导、清洁工等；二是，对垃圾处理的认识，以及当前的垃圾处理的现状的评价；三是，通过间接提问的方式了解良好的垃圾处理所需要的物资条件等。

　　3．样本选择

　　本文之所以选择A、B、C三个村，主要基于以下考虑：（1）A、B、C三个村处于镇政府以及周边，从地理位置上看仅可以涵盖街道、公路、水渠、村庄等基本区域，而偏远村庄地理位置比较单一不能满足这个条件；（2）从问卷设计的问题来看，既能够以基层政府工作人员为研究对象，也能同时获得从小学、中学、大专等不同学历以及不同年龄段的问卷对象的信息，而从夫子河镇的实际情况来看，偏远村庄大都是老弱病残而且受教育年限同质化严重，因此也不符合要求；（3）从可行性上看，镇政府周边村庄交通较为便利，饮食以及住宿等都比较方便，比较符合本研究的实际承受能力。118