广东省碳排放权交易试点研究_窦勇

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广东省碳排放权交易试点研究

窦勇孙峥

摘

要：通过分析广东省碳排放权交易试点总量目标、覆盖范围、测量报告与核算（MＲV）体系、配额分配、市场运行、

管理体制等要素，总结广东省碳排放权交易试点的特点，提出了广东省试点面临的挑战，并对如何完善广东省碳排放权交易制度提出建议。

关键词：碳排放权交易总量目标配额分配

广东省自2012年9月启动碳排放权交易试点工作以来，积极探索市场机制对资源环境容量的优化和配置作用，充分调动企业减排降碳的积极性，努力探索经济发展和环境污染之间的平衡关系，切实帮助企业和社会探寻成本最低的治理方式。2013年12月19日，广东省碳排放权交易正式启动。本文基于对广东省碳排放权交易市场的跟踪研究，分析和总结了广东省碳排放权交易市场制度建设特点、运行情况、存在的问题，并提出相关建议。

为保证碳排放权交易市场的顺利运行，广东省建立了碳排放权交易管理体制：成立省应对气候变化及节能减排工作领导小组，负责总体指导包括碳排放权交易在内的省应对气候变化工作；成立了省碳排放权交易试点专责协调领导小组，在省发改委内部设立应对气候变化处，负责统筹协调和管理；同时，省财政、省经信委、地市级发改委、行业协会等部门各司其职，全力配合全省碳排放权交易工作的开展（图2）

。

一、广东省碳排放权交易体系特点

（一）政策体系完善，职责分工明确

广东省碳排放权交易试点的政策体系完善，层次分明，形成了以《广东碳排放权交易试点工作实》、《广东碳排放管理试行管理办法》为纲领，施方案

以《广东企业碳排放报告与核查细则》等为统筹，以《广东企业碳排放报告指南》等文件为实施指南的三级政策体系（图1）

。

图2

广东省碳排放权交易试点管理体系

（二）总量目标清晰明确，覆盖行业逐渐扩大广东省依据经济发展水平和碳强度控制目标设定了总量目标，并按照“现有控排企业逐步减少排放，预留新建项目排放空间”的原则设定配额数量。

广东省将配额总量分为现有控排配额、新增配额和调控配额，并明确提出各类配额的总量。2013年配额总量为3.88亿吨，相对其他试点而言较为宽松，其主要原因是2013年西电输送增加，导致省内电力行业发电时间和发电量减少，从而降低了电力行业排放。同时，广东省首次提出项目“碳评”的

图1广东省碳排放权交易政策体系

——即对节能审核结果为年综合能源消费量1概念—

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万吨标准煤及以上的新建固定资产投资项目进行碳排放评估，并根据全省年度碳排放总量目标，免费或部分有偿发放碳排放交易权（如投产前有偿购买3%，投产后免费发放97%的配额）。此类项目是否获得与碳排放评估结果等量的碳排放权配额，可作为各级投资主管部门履行审批手续的重要依据。

随着碳排放权交易的开展，除已覆盖的电力、石化、钢铁、水泥四大高排放行业外，陶瓷、纺织、有色、塑料、造纸五个行业也将逐步纳入到碳排放权交易体系中。同时，纳入门槛也从年排放2万吨的工业企业调整为年排放1万吨CO2及以上的工业企业和年排放5000吨CO2及以上的宾馆、饭店、金融、商贸、公共机构等单位。

（三）碳排放核算、报告与核查（MＲV）体系因地制宜，注重激励性和可操作性

广东省采用通则加行业细则的形式制定并发布了碳排放报告与核查指南。通则规定了基本框架和通用内容，行业细则（包括火力发电、钢铁、石化、水泥四个行业细则）则是根据行业差异有针对性地加以编制。广东省的MＲV有三大特点：一是分层级报送。通过综合考虑企业类型、行业特点、企业所处时期（历史碳盘查时期、碳排放核查时期）设定不同企业报送层级，企业可以根据自身的情况选择合适的参数和报送层级。二是鼓励先进。企业选择准确性越高的层级，获得的配额就越多，从而激励企业改进计量与检测水平，提高CO2排放数据的质量。三是可操作性强。MＲ报表与节能报表有很好的对应性，报表在设计时充分借鉴节能体系经验，使企业易于接受。

（四）积极探索通过有偿拍卖的方式发放配额在七个试点中，广东省率先采用拍卖的方式发放配额。广东省规定，控排单位和新建项目必须按规定购买足额有偿配额，否则控排单位的免费配额不可流通且不可用于上缴，新建项目则不能通过审批。2013年度企业有偿配额购买比例为3%，但电力企业的比例将逐步提高，从3%提高到2020年50%以上。新建项目有偿购买比例为3%，但新建企业可以自主选择通过一级市场竞拍购买或者通过二级市场交易获得配额。

广东省2013年度有偿配额共计2800万吨，其中通过前期拍卖发放配额约1200万吨。截至2014年7月16日，广东省已经进行了五次配额拍卖，累计发

放配额1112万吨，占前期拍卖配额的93%，有近200家控排企业完成了有偿拍卖竞拍。

二、广东省碳排放权交易市场的运行及履约情况

（一）运行情况

2013年12月19日，广东省碳排放权交易市场正式启动。首日共完成7笔广东省碳排放配额（GDEA）交易，交易总量12万吨，最高成交价61元，最低60元，交易额722万元，首日交易量在7个试点省市中位居第三位（低于湖北和重庆），交易额位居第二位（仅次于湖北）。

总结广东省碳排放权交易市场自开市7个多月以来的交易情况，其阶段性特征明显（图3），具体情况如下。

第一阶段：开市至2014年3月，成交量共计12万吨。尽管开盘首日交易量和交易额很高，但第二天交易量却仅有100吨，随后到2014年3月一直没有新的交易。

第二阶段：2014年3月至2014年5月，成交量仅为6080吨。此阶段虽然有效交易日明显增多，但除了3月11日交易量为5200多吨外，多数交易日的交易量在20吨以下。相比于其他试点，广东省试点在第一、二阶段交易不够活跃。

第三阶段：2014年6月至2014年7月。进入6月后，企业面临履约压力，市场交易逐渐活跃，并开始出现大额协议转让交易，日均交易量多次突破10万吨配额，第三阶段交易量高达106万吨，占开市以来总交易量的近90%

。

图3广东省碳排放权交易试点交易情况

分析导致第一、二阶段交易不够活跃的原因大致有四点：首先，企业对地方碳排放权交易市场如何过渡到全国性的碳排放权交易市场缺乏明确的政策预期，一些企业始终处于观望态度。其次，必须通过有偿竞拍配额才能激活所有配额的政策客观上限制了参与市场交易的企业数量。依此规定，截至

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2014年3月，只有98家企业参与了市场交易，不到所有控排企业（202家）和新建项目企业（40家）总数的一半。第三，有偿拍卖活动挤压了二级市场的交易空间，使企业面临配额需求时更倾向于选择一级市场。最后，市场参与者不够广泛，2014年3月之前投资机构和个人投资者均无法参与交易，导致市场不够活跃。

（二）履约情况

广东省原定履约截止日期为2014年6月20日，由于受企业碳排放核查等工作延期的影响，广东省将履约截止日期推迟至7月15日。为保证企业能顺利履约，广东省采取多项措施，如加强与控排企业的沟通和交流，撮合配额有缺口的企业进行交易，延长交易时间以方便控排企业入市交易。截至7月15日，202家控排企业中有18家企业由于设备淘汰、企业关停等原因转为报告企业，剩余的184家企业中仅有2家企业没有完成履约，企业履约率达98.9%。

体系的202家控排企业几乎全都属于重点企业，因此这些企业需要分别根据广东省碳排放权交易MＲV方法学和国家制定的方法学分别计算温室气体排放量，这无疑增加了企业的负担。

（二）碳排放权交易体系设计方面

政策的法律效力弱。成熟的法律体系是碳排放权交易制度顺利运行的前提和基础。目前，广东碳排放交易制度建设方面的相关文件多以地方性规章如“办”、“法通知”的形式颁布实施，其立法层次不高，法律效力也相对较差，导致企业的参与度不高、违规成本低、碳排放权交易强制力度和执行力度弱。

配额拍卖收入使用不合理。配额拍卖旨在树立企业环境资源有偿使用意识，但这同时也在一定程度上提高了企业生产成本，增加了企业负担。此外，拍卖收入应通过新能源补贴或节能改造补贴等形式返还企业，这可以在降低企业成本的同时还能起到推广新能源和节能减排技术的作用。但是，目前广东配额有偿拍卖收入纳入省财政统一管理，属于收支两条线。这种方式虽然有助于财务的统一管理，但却难以专款专用，无法达到激励企业的效果。拍卖市场和交易市场关系尚不明确。由于存在价格传导，企业面对一级市场和二级市场时更倾向，“企业于从拍卖市场（一级市场）购买配额。同时

剩余配额可以抵减来年有偿配额购买量”的政策规定使企业在拥有剩余配额时更倾向于存储而不是交易，从而降低了交易市场的活跃程度。

部分企业对碳排放权交易政策抵触情绪较大。主要原因是企业需要额外支出巨额费用来购买有偿配额（部分电力、钢铁等排放大户仅此项支出就高达数千万），大大增加了企业的生产负担和成本。尤其对于一些发展不景气的行业，投入巨资购买配额可能会导致企业陷入生产困境。另外，部分企业对碳排放权交易市场认识不足，没有制定用于碳排放权交易的预算，同时由于进行配额买卖需要履行复杂的内部审批手续，导致企业产生消极抵触情绪。

三、广东省碳排放权交易市场存在的问题

（一）政策体系层面

不同政策之间缺乏协调。除了碳排放权交易，广东省的地级市和企业还面临节能量、碳强度的考核任务。碳排放权交易、节能量考核、碳强度考核三项政策同根同源、关系密切，但三者间缺乏协调，使地方政府和企业同时面对多种体系的考核，既加大了政策实施的难度，同时也加重了企业负担。

政府主管部门之间缺少沟通协调。广东省节能工作由经信委主管，而应对气候变化工作由发改委主管。此外，科技、建设、规划、国土、质检、审计、林业等部门也涉及碳排放权交易的相关管理。一套体系涉，导致企业及多个规制主体，容易造成“规制失效”

负担加重，产生抵触情绪。从碳排放权交易试点情况看，由于静态权力结构配置不合理导致的体制性障碍普遍存在，尤其是信息收集、监管执法、技术标准、第三方核查管理等问题亟待解决。

地方政策与国家政策存在一定矛盾。随着应对气候变化工作推进，国家相继出台了一些指导全国应对气候变化工作开展的政策和规则。例如，国家发展改革委于2014年1月下发通知，要求重点企（事）业单位按照国家制定的方法学上报温室气体排放量。但对于广东省而言，首批纳入碳排放权交易

四、政策建议

（一）协调节能、碳排放权交易两大政策体系鉴于目前广东省节能工作和碳排放权交易工作分

别由经信委和发改委负责管理，加之碳排放权交易工作涉及多个部门的实际情况，建议政府尽快明确两大政策体系的关系，整合梳理不同部门的职能，建立权

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力协调和信息收集共享等机制；尝试整合现有的碳排放权交易、碳强度考核、节能量考核、大气污染物交易等制度，建立综合性碳排放权交易市场。

（二）加强有关碳排放权交易的立法工作

法律制度是构建碳排放权交易市场的基础和核心，是整个碳排放交易权体系设计的纲领性文件和总体指引。针对广东省试点碳排放权交易政策文件法律效力低的现状，建议从两方面加以完善：一是制定国家层面的碳排放权交易法规。中短期内，建议国家发改委会同有关部门尽快制定《全国（试点）

，并争取报国务院批碳排放权交易综合性工作方案》

准实施，为各省制定地方性法规提供上位法律依据；

，中长期内，建议全国人大制定《碳排放权交易法》作为开展碳排放权交易的法律依据。二是制定省级

层面的碳排放权交易法规。建议广东在省人大层面颁布出台关于开展碳排放权交易的相关决议，同时整合现有相关政策文件，建立完善、协调、统一的碳排放权交易法律体系。

（三）完善创新碳排放权交易体系

针对广东省碳排放权交易体系配额总量宽松、配额收入使用不合理、企业存在抵触情绪等问题，建议从以下几个方面完善：首先，健全配额调节机制，注重发挥市场定价、成本转移与交换的作用，解决碳排放总量约束与个量灵活调整的问题，明确配额调整时机、调整条件、调整方式、调整幅度等。

其次，完善配额拍卖所得收入的使用机制，建立配额拍卖收入专项资金，将资金用于新能源补贴、节能技术开发、企业补贴或个人补助等，确保专款专用，提高资金的使用效率。第三，落实有效监管，提高企业的遵约意识，完善奖惩体系，加大奖惩力度。第四，保持和企业的良好沟通，建立碳排放权交易反馈制度，多渠道收集企业意见和建议，推动企业转型升级，打造绿色GDP，同时做到不制约企业做大做强，确保经济增速维持在一定水平。

（四）增强碳排放权交易市场的活跃性首先，碳配额的稀缺性是保证交易体系成功的关键，可以考虑完善配额发放的弹性设计，只有配额相对偏紧，供不应求，市场才能活跃；其次，通过加大对碳排放权交易市场的监管和宣传，增强试点企业参与碳排放权交易的信心。在市场交易准入制度的设计上，应保持宽松原则，鼓励投资机构或个人积极介入碳排放权交易市场。

参考文献：

，《2012年广东国民经济和社会发展统计公广东省统计局，2013。报》

，《2013年广东统计年鉴》，2014。广东省统计局

，《广东省应对气候变化方案》，2011。广东省人民政府

，《广东省应对气候变化“十二五”规划》，2014。广东省发改委

（作者单位：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心）

责任编辑：田小秋

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呈现出一种门限效应。当企业家精神较低时，对于经济的影响程度较小，当高过门限值时，对于经济的影响较高。其次，在我国企业家因素对于经济的贡献中，企业进入率及私营个体从业人员发挥了巨大的作用，而国家财政用于科学技术的支出对于经济的贡献不及企业进入率，说明我国企业家精神的主要内容为创业，而并非其严格定义中的创新。最后，在我国经济发展新常态期间，国家不仅要适度的增加科研费用支出，还要提高科技成果转化为生产力的效率，真正使我国企业家精神的核心内涵———创新成为经济发展的动力引擎。

参考文献：

，《企业家精神与经济增长理论》，《清华大学学鲁传一、李子奈

，2000.3。报（哲学社会科学版）》

，《企业家精神、持续技术创新和长期经济增长的微观机庄子银

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，《中国企业家行为过程研究———来自近代中国刘志成、吴能全

》，《管理世界》，2012.6。企业家的考察

，《企业家精神与经济增长关系的理论与经验研肖建忠、唐艳艳

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，《企业家精神与中国经济增长———基于C－D生产函数何予平

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（作者单位：南开大学经济学院）

责任编辑：李铁军