高福利政策是社会建设的双刃剑_法国社会福利政策的考察与启示_乐正

深圳职业技术学院学报

2012年第2期 Journal of Shenzhen Polytechnic No.2, 2012

高福利政策是社会建设的双刃剑

——法国社会福利政策的考察与启示

乐 正

（深圳市市委，广东 深圳 518000）

摘 要：通过法国社会福利政策的考察，认为：社会福利保障是现代社会健康文明发展极其重要的基本制度安排，以高福利为特色的法国社会保障制度，社会福利内容丰富、种类繁多；社会福利保障水平较高，居世界前列；法国社会福利保障体系完备，覆盖全民。但近年来法国所发生的债务危机、就业危机和发展危机究其实质暴露的是其高福利保障制度的深层弊病，它使法国经济陷入了“高税收一高福利一高负债一高成本一高失业率”，和“低投资一低效益一低增长”的恶性循环。

关键词：社会福利保障；高福利；法国

中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1672-0318（2012）02-0010-07

当前，债务危机阴云笼罩欧洲。自2010年希腊主权债务危机爆发以来，欧债危机不断蔓延，愈演愈烈，希腊、葡萄牙、意大利、爱尔兰、西班牙等国相继走到债务违约的边缘。法国作为欧盟的核心国家，也深陷债务危机的泥泞。法国连续37年财政赤字，目前债务高达1.75万亿欧元，占GDP的87%，是仅次于美国、日本和意大利的全球第四大债务国。受欧债危机影响，法国国家银行危机迅速恶化，国家债券融资成本急速飙升，国家资产已经不再安全，经济发展步履蹒跚。

欧债危机持续发酵令法国面临多重危机交织的复杂局面。除了公共财政危机，法国还长期受到增长危机和就业危机的困扰。过去十年，法国引GDP增长率在1%至2%之间低位徘徊，2009年出现了负增长，2011年预计为零增长。一家法国经济分析机构对法国经济2012 年走势的研判是：“重返地狱”，认为法国经济面临最严重的危机。法国失业率长期高企，2011 年为9.5%，年轻人失业率超过20%。这些危机错综交织，因果循环，使法国经济社会发展面临严峻的挑战。

收稿日期：2012-02-19

前不久，我参加了广东省第四期领导干部区域经济发展专题培训班，赴法国国家行政学院进行为期一个月的学习考察。通过考察调研，加深了我们对法国社会福利制度及其当前欧洲债务危机的认识和反思，使我们进一步体会到：法国当前的经济社会发展危机，既缘于全球金融危机严重冲击，更是长期以来制度性和结构性缺陷导致的结果。法国长期实行高福利政策就是其中重要的根源。法国所发生的债务危机、就业危机和发展危机究其实质暴露的是高福利保障制度的深层弊病。

1 以高福利为特色的法国社会保

障制度

法国是典型的欧式福利国家。法国社会福利保障体系源于19 世纪初的行会互助机构，第一部关于社会保障法律于1898 年颁布。第二次世界大战后，国家统筹各类互助机构，逐渐形成了一套法制较为完备、覆盖面较广的现代社会保障制度。1961年和1978年法国颁布两部关于社会保障的法案，标志法国社会保障体系走向成熟。20 世纪90年代，

作者简介：乐正（1955-），男，江西人，教授，博士生导师，现为深圳市委副秘书长，市委政研室（改革办）主任，主要研究方向为城市经济。

第2期 乐 正：高福利政策是社会建设的双刃剑 11 法国开展了社会保障体系改革，于1996年颁布了新的社会保障法案，形成了当今社会保障体系的基本法律框架。

1.1 社会福利内容丰富、种类繁多

法国社会保障实行普遍化原则，为其公民特别是年老、失业、伤病等弱势群体建立了一张严密的“安全网”，几乎涉及社会生活的各个方面。法国社会保障项目多达40余种，大致可以分为：家庭补贴（幼儿补助、上学补助、收养孩子补助、住房补助、单身补助、最低生活保障金、成年人残疾补助等）、疾病补助（内科、牙科、药品、住院、职业病等）、退休养老保险等。除极少数人外，每一个法国人从出生到死亡，都可享受某种基本社会保障，形成了一套“从摇篮到坟墓的社会保障制度”。

1.2 社会福利保障水平较高，居世界前列

工人福利方面，目前法国每月最低工资标准达1393.82欧元，每周工作不超过35小时，每年享受包括50天带薪假期在内的156天休息日；医疗保障方面，国家社会保障体系为居民（包括本国公民、外国侨民、无证件人士、游客等）提供大约70%的医疗疾病保险，其余30%由个人购买补充医疗疾病保险，而对于低收入及无收入的居民，国家社会保障体系为他们提供100%的医疗疾病保险；养老保障方面，政府每年支出相当于国内生产总值l2%的资金用于发放退休金，为工人发放相当于退休前工资80%的“基础退休金”和“补充退休金”；失业保障方面，法国失业救济金制度保证了失业者的基本生活，失业者在第一年每月领取相当于失业前最后一个月工资的70-80%，其后国家向失业者每天发放22法郎和失业前工资42%的救济金；住房保障方面，法国每千人拥有69.2套“社会住宅”（即福利性住房），约有1000万人租住廉租房，廉租房租金通常只有市场价格的1 / 6 至1/ 3。

1.3 法国社会福利保障体系完备，覆盖全民

目前，法国社会保障制度共包括四大类：普遍类（涵盖一般领薪者、学生和个人投保者）、农业类（面向从事农业的领薪者和非领薪者）、非领薪者类（实业家、企业家、商人、手工业者、自

由职业者）和特殊类（公务员、国有企业的雇员）。全国有99%的人口被纳入社会保障体制。每年3/4的家庭享受住房补贴，约600万人享受不同的家庭补助金，近200万人领取最低生活保障金。特别是在医疗保险方面，不仅领薪者本人可享受，其配偶、子女及其赡养的老人也都能享受，这种连带关系使医保覆盖了全体社会成员。

2 法国福利保障制度的积极作用

社会福利保障是现代社会健康文明发展极其重要的基本制度安排。有学者认为，400多年前英国伊丽莎白时代颁布《济贫法》，构建了现代社会保障制度和福利国家的雏形，是人类进入工业社会后为满足社会安全需求而形成的一种制度创新。一般认为，现代社会福利保障制度起源于欧洲的宗教慈善传统以及行会、工会制度。100多年前，德国铁血宰相俾斯麦为降低工人斗争意志和阻碍工人运动，制定了最早的现代社会福利制度。

20 世纪上半叶，世界政治和经济局势变化推动了福利制度发展。

首先，世界经济危机倒逼社会保障制度加快发展。上世纪二三十年代的全球性经济危机震撼整个西方世界，凯恩斯经济学和庇古福利经济学受到重视，许多国家摒弃传统自由放任的经济政策，进一步加强了国家对经济社会的干预和管理，形成了以混合经济、充分就业、公平分配和社会福利为主要内容，以经济发展与社会公正协调并进为基本理念的“福利经济”模式。

其次，社会主义思潮兴起为建立福利制度提供了思想基础。西欧是近代社会主义思潮的故乡，长期以来，各国社会党、共产党和工会都拥有强大的影响力。特别是法国战后长期由左翼执政，他们在不变更资本主义基本经济政治制度的前提下，把社会主义的某些要素镶嵌到资本主义体系中，形成了所谓“第三条道路”的混合体制，其中最为明显的就是把现代市场经济与现代福利制度结合起来，形成带有高福利色彩的现代资本主义制度。在民主政治背景下，政党为了争取选票，维持执政地位，不断在选举中作出各种福利保障的承诺，直接推动了福利制度的发展。

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第三，工人运动兴起为完善福利保障制度提出了现实要求。在高速工业化过程中，欧洲人口激增，工人阶级生活状况恶化，社会不平等加剧，劳资双方冲突不断，极大地影响了社会稳定。工会和社会党的力量迅速壮大和发展，使掌握政权的资产阶级面临巨大压力。为了缓和阶级矛盾，减少冲突，国家不得不承担一定的福利提供责任，采取积极福利措施，为全体社会成员提供基本生活保障，缓解劳资双方之间的尖锐对立。源于这样的经济社会发展背景，上世纪50至60年代，在经历了二战的巨大创痛之后，包括法国在内的西欧、北欧部分发达国家纷纷建立起以高福利为特色的社会保障制度。

法国社会保障制度建立后，在推动经济发展与社会进步方面发挥了重要作用，较好地实现了在社会发展过程中的“减震器”和社会竞争中的“安全网”的作用，为战后法国经济的稳定发展和社会安全奠定了坚实基础。对于国家而言，福利制度有助于整个国家与社会免受经济动荡与衰退。例如，失业补助与提前退休计划缓和了失业给社会政治生活带来的冲击；保障社会弱势群体免受贫困和伴随人生际遇而来的种种风险，使政治与经济秩序更加稳定；“福利经济”在国家层面加强了对资本主义经济的调控和对社会收入分配的干预，一定程度上缓和了资本主义生产相对过剩和社会“有效需求”不足之间的矛盾，为二战以后法国资本主义经济社会的快速发展创造了条件。对于个人而言，法国社会保障制度有助于社会成员规避社会风险，保障大多数公民免于因失业、残疾、年老、生育等原因而导致收入减少或丧失，尤其使社会弱势群体获得救助，有效防范了贫困的蔓延。1945至1973年之间的近30年，被西方经济学家称为“辉煌的30年”。在这一时期，法国福利保障制度不但起到缓解社会冲突、维持社会稳定作用，还为高质量的劳动力再生产创造了良好条件，使法国企业在世界高附加值产品市场上占据优势地位，促进了国家经济发展和社会繁荣。

3 法国福利保障制度日益加重的

负面效应

20 世纪，社会保障体制是与市场体制互为补充、最为重要的制度创新。但是，由于“福利刚性”等原因，经过数十年的发展，法国与许多欧洲国家一样，保障覆盖范围不断扩展，福利水平持续提升，至今已经形成了过高的福利保障水平，产生了较为严重的“福利病”，使国家发展面临困境。原西德“经济奇迹之父”艾哈德曾经说过一句富有哲理的话：“过多的福利就意味着没有福利”。法国这一典型福利国家的发展现实生动印证了这个结论，其福利体制缺陷使法国经济陷入了“高税收一高福利一高负债一高成本一高失业率”，和“低投资一低效益一低增长”的恶性循环，高福利弊端引发的诸多问题多年来困扰着法国经济社会发展。 3.1 高福利窒碍经济增长的动力

一方面，高福利必然导致高税收。法国是税负最重的国家，福布斯杂志发布的报告显示，在全球52个国家和地区中，法国平均税率连续多年居于首位。法国的税收大致可分为收入所得税、消费税、资本税及地方税四大类，综合所有种类的税收，每个法国人需要缴付的税收约占总收入的65%，每个企业主在法国的征税率是70%，而在香港只有21%、美国约为40%。目前，法国税收几乎占国内生产总值的一半。过高的税负增加了企业的生产成本，挫伤了企业生产和投资的积极性，也使家庭实际收入下降，不得不节省开支，因而制约市场消费增长，还导致了大量精英人才流失到低税收国家从业，削弱了经济增长的基础，严重影响了经济社会的发展。另一方面，高福利直接推高生产成本。法国法律赋予工人的较高福利和对雇员权利的广泛保护，导致人力资源成本高企，直接推高了企业的生产成本。法国企业每雇一名工人都要付出高昂的代价：每月至少要支付近1400欧元的最低工资，为雇员缴纳社会疾病保险、养老基金、工伤事故基金、退休基金、失业基金等各种社会分摊金不低于八九百欧元，每年还要为工人四至五个星期的带薪假期支付高额工资。过高的人力资源成本对企业的经营、资金积累

第2期 乐 正：高福利政策是社会建设的双刃剑 13 以及发展竞争造成巨大压力，极大降低了企业乃至国家的经济竞争力。高税收、高成本使经济增长乏力，法国经济从上世纪70年代中期开始就呈现增长明显放慢、增速下滑的趋势，尤其是进入21 世纪以来的十年间，法国经济持续疲软，年均GDP增长率仅仅等同甚至低于欧盟平均水平。 3.2 高福利导致财政高赤字和高债务

即使法国实行高税收政策，但庞大的福利保障体系仍然使政府财政难堪重负。随着社会保障的普及、扩大和发展，法国社会保障支出占国内生产总值的比重不断上升，1960年为15.9%，1970年为20.5%，1980年为27.3%，1990年为31.9%，现在已接近40%。上世纪70 年代初以前，法国经济增长尚且基本能够支持社会保障状况的改善，但随后法国经济增长速度明显放慢，失业率上升、贫困人口增多，而社会分摊金征缴数额日益下降，社会保障金额绝对数大幅增加，社会保障发展与经济增长形成“剪刀差”。特别是上世纪90年代以后，法国福利制度又受到人口老龄化的严重冲击，退休金和医疗保险占国家福利支出分别达47%和34%，巨额的医疗保障和养老保障福利支出，使社会保障赤字不断攀升，每年都产生巨大的亏空。1996年法国社会保险赤字500亿法郎（约76亿欧元），2004年超过160亿欧元（约合1050亿原法郎），2009年高达202亿欧元。法国政府长期靠举债维持高福利水平，一旦财政赤字失控，最终就酿成债务危机。 3.3 高福利导致高失业率

一方面，法国苛刻的劳动法限制导致工作岗位供应不足。法国在企业社会责任方面制定了繁多的政策法规，企业根据法律规定必须承担雇员大部分的社保费用，雇主多雇一个员工就多一份“永久性负担”，因此企业不愿扩大运营规模，不敢随意招聘员工，特别是不轻易雇用缺乏经验的年轻人，导致失业率居高不下。1986 年至今，法国失业率一直在10%左右，失业大军中25%为25 岁以下的青年。另一方面，高福利“养懒汉”加剧了高失业率。诚然，法国的失业救济金制度保证了失业者的基本生活，对社会稳定无疑非常重要，但过高的福利政策却与鼓励再就业之间存在

明显冲突，成为了滋生懒汉的温床。在法国，失业者第一年每月领取的救济金相当于失业前最后一个月工资的70%至80%，失业者收入往往与在职雇员差距不大，以致相当一部分人宁愿赋闲在家，也不愿寻找新的就业机会。据调查，大约有30%的失业者情愿领取国家救济金，也不愿寻找新的工作。高福利制度也间接导致长期失业者比例增多，由于有较高水平的救济金，有意愿再就业的法国人也大多挑肥拣瘦，．造成了失业一年以上的长期失业者人数众多。

4 全球化对法国“福利经济”的巨

大冲击

经济基础决定上层建筑。法国福利制度早期是建立在较高的经济发展水平之上的。二战后初期，戴高乐倡导独立综合性经济发展模式，资本在较高发展效率的前提下和国民经济相对封闭的情况下适应了高福利、高税收政策，使法国经济实现了持续增长，而高福利制度即使自身存在一些弊端，在相当长一段时间也运作良好，福利制度与经济社会发展形成了一种相互促进的良性互动关系。但是，自20世纪70年代中期以来，随着全球化浪潮的蓬勃兴起与加速发展，法国经济发展的环境和状况发生深刻变化，“福利经济”开始走入困境，高福利政策潜在的危机因素不断萌生和逐步显现，高福利制度与经济基础之间的矛盾日益突出。

在经济全球化的背景下，资本可以跨出国界，企业能够在全球配置资源，产业在世界范围内转移，不仅促进了国际分工与合作，推动了区域产业结构调整和优化，也使各国经济处于一个更加复杂多变的环境之中。虽然经济全球化也为法国经济带来了发展机遇，但是，正是全球化带来的开放与竞争，打破了法国经济的独立综合性发展模式，一定程度上动摇了法国福利国家制度的生存基础。

从企业层面来看，高福利、高工资、高税收不可避免地推高了企业的经营成本，使法国企业负担较重，在全球的激烈竞争中处于不利地位。实力较强的大型企业凭借雄厚的资本，在全球重新配置资源、组织生产和开拓市场，发展成为真

14 深圳职业技术学院学报 第11卷 正的跨国公司，尚可以维持低成本、高利润的竞争优势。但是，法国企业绝大多数是中小企业，没有能力进行对外投资，在全球化竞争中越来越缺乏竞争力。一些较为优质的中小企业只能接受大集团公司收购，改为在人力资本相对较低的地区进行生产。

从产业层面来看，经济全球化一定程度上导致法国产业空心化。全球化时代的国际经济竞争十分激烈，资本、技术、产品和人才等产业要素全球流动日益增强。作为“成本高地”，法国只有努力抢占产业结构的制高点，提升经济发展效益，才能为高福利制度创造经济基础。但是，法国在全球化过程和信息技术革命中，却未能觅得新的经济增长点。不仅如此，由于高福利带来的高成本，大量制造业外迁，一些生产部门在法国消失，出现产业空心化趋势。法国经济学家阿蒂斯指出：法国在全球经济一体化中所面临困境的深层次原因是，法国作为传统发达国家，与债务危机严重的南欧国家一样也面临去工业化的问题。除了一些全球跨国大企业，法国原先具有非常强的全球竞争力的中小企业发展面临怎样的出路，是欧洲走出危机的根本。

5.1 坚持“发展是硬道理”，继续保持合理的经济

增长和成本优势，巩固壮大福利保障制度的经济基础

我国是世界上最大的发展中国家，在相当长时期内仍将处于社会主义初级阶段，深圳在相当长时期也仍是一个发展中的城市。目前，深圳经济社会发展水平与国际先进城市相比还有显著差距，经济总量仅为香港、新加坡的2/3，人均GDP约为新加坡的1/3，产业结构仍不够合理，经济发展效能还比较低，而城市建设和基本公共服务的欠账较多，城市环境和城市功能亟待提升，这些问题的解决都需要大量的资金投入。福利保障事业发展需要良好的经济基础，而这个经济基础只能靠我们继续科学发展、加快增长来实现。因此，一方面，深圳要保持合理的经济增长速度和产业结构。福利保障水平提高以经济发展和产业优化升级为前提，只有不断保持经济较快增长，提高产业结构水平，提升经济发展效益，才能支撑福利保障制度的良性运转。但是，产业结构升级不能盲目虚高，不能简单追求虚拟经济和服务经济比重的提升，应借鉴新加坡、德国发展工业的经验，吸取法国、香港产业空心化的教训，高度重视发展实体经济，保持相当比例的制造业，特别是要继续壮大发展高新技术产业，大力发展先进制造业，改造提升传统制造业，构筑雄厚的经济基础，提高城市经济发展的稳定性和可持续发展能力。另一方面，深圳要保持一定的企业营运成本优势。深圳作为一个开放城市，直接面临经济全球化和区域一体化带来的激烈竞争。未来城市竞争力主要来自于创新，只有具备较高的创新效能，才能支撑城市在“高增长一高效益一高福利”的轨道上发展。但是，目前深圳总体创新能力和发展效益仍然不高，在相当长的时期内，维持较低的综合营商成本对于深圳巩固提升区域和国际竞争力至关重要。从法国的经验来看，福利保障制度是推高法国企业生产和居民生活成本的重要因素。深圳建立和完善福利保障体系，要以自身的发展效能为基础，充分考虑企业和市民的承受能力，与周边区域保持适度均衡，避免成为成本高地，保证对人才和企业的吸引力，确保产业和城市经济具有竞争力。

5 法国社会福利保障制度对我们的启示

当前，法国社会福利制度的财政危机及其引发的问题说明，西方的福利体制已陷入一种难脱的怪圈：社会保障支出增长与经济增长的“剪刀差”越来越大，使现行福利体制面临严重财政危机，但由于福利水平易上难下的利益刚性特征，历届政府都不愿冒丧失选民的危险，只能采取扩大征收社会保障税和大规模举债的办法，反过来又给经济造成更大的负担，进一步加剧福利体制的危机。

近年来，我国正在大力加强社会建设，建设和完善社会福利保障制度。法国福利保障制度面临困境的前车之鉴，对于我们规划发展社会福利保障事业，建设和谐社会，有许多可以借鉴的经验和教训。