新中国建立以来职业教育制度与政策的历史回顾_申家龙

２００８年第８期

第２３卷总第２０７期

江苏技术师范学院学报

JOURNALOFJIANGSUTEACHERSUNIVERSITYOFTECHNOLOGY

Ｎｏ．８，２００８Ｖｏｌ．２３

ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．２０７

新中国建立以来职业教育制度与政策的历史回顾

申家龙

（河南科技学院教育科学研究所，河南新乡

４５３００３）

摘要：综观新中国建立以来的我国职业教育政策，可以分为三个阶段：第一阶段是从１９４９年到１９７９年，这一

时期是我国经济建设和社会生活处于一个严格的计划经济时期，职业教育政策要与严格的计划经济相适应；第二阶段是从１９８０年到２０世纪末期，计划经济不断弱化，市场经济不断建立，职业教育政策主要是推进职业教育改革，适应市场经济的发展；第三阶段是进入２１世纪后，随着我国市场经济的不断完善，职业教育政策主要是推进职业教育深化教育教学改革，不断提高教育教学质量，适应社会对职业教育人才需求。关键词：职业教育政策；计划经济；市场经济；教育教学改革中图分类号：Ｇ７１０

文献标识码：Ａ

文章编号：１６７２－７４０１（２００８）０８－０００５－０８

综观新中国建立以来的我国职业教育政策，可以分为三个阶段：第一阶段是从１９４９年到１９７９年，这一时期是我国经济建设和社会生活处于一个严格的计划经济时期，职业教育政策要与严格的计划经济相适应；第二阶段是从１９８０年到２０世纪末期，计划经济不断弱化，市场经济不断建立，职业教育政策主要是推进职业教育改革，适应市场经济的发展；第三阶段是进入２１世纪后，随着我国市场经济的不断完善，职业教育政策主要是推进职业教育深化教育教学改革，不断提高教育教学质量，适应社会对职业教育人才需求。

一、第一阶段：以建立与计划经济相适应为目标的职业教育政策

第一阶段是从１９４９年到１９７９年，这一时期是我国经济建设和社会生活处于一个严格的计划经济时期，职业教育政策要与严格的计划经济相适应；这个阶段是我国职业教育基本制度建立时期，职业教育政策的显著特点是以指示、报告、领导讲话形式出现的。

中等专业教育学校是以１９５２年３月２１日，由政务院总理周恩来署名颁布《关于整顿和发展中等技术教育的指示》为标志确立了中专教育的

基本制度，在这个指示中对技术教育的各个方面做出规定，在以后各个时期都是以此来出台职业《中央人民政府国务院教育政策的。１９５４年颁布的

关于改进中等专业教育的决定》，对１９５２年的《关于整顿和发展中等技术教育的指示》部分内容进行了修订，但总体没有实质性变化。以《中央人民政府国务院关于改进中等专业教育的决定》为标志，对中等技术学校实行全国集中统一的教育行政体制。这一体制在１９５８年之后有所改变，１９５８年后开始实行以地方分权为主的教育行政体制。《关于高等学校和中１９５８年４月，中共中央发布了

等技术学校下放问题的意见》提出：“为了切实加强党对高等学校和中等技术学校的领导，为了使这些学校培养出来的人才更加适合各地社会主义建设发展的需要，除少数综合大学，某些专业学校和某些中等技术学校，仍由教育部或者中央有关部门直接领导外，其他的高等学校和中等技术学校都可以下放（中等技术学校可以比高等学校多下放，地方性较大的学校可以更多地下放），归省、市、自治区领导”。１９５８年８月，中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》指出：“今后对教育事业的领导，必须改变过去条

收稿日期：２００８－０７－０５

作者简介：申家龙（１９６５－），男，河南延津人，河南科技学院教育科学研究所副所长、副教授，主要研究方向为职业教育经

济、农村职业教育。

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条为主的管理体制，根据中央集权和地方分权相结合的原则，加强地方对教育事业的领导管理”。“各大协作区应根据自己的实际情《规定》还提出：

况和需要，建立起一个完整的教育体系。然后每个专区、县也应该这样做”。１９５８年９月１９日，中共中央下发的《中共中央国务院关于教育工作的指示》再次重申了这一要求：“为了在教育工作中既能发挥中央人民政府各部门的积极性，又能发挥地方的积极性，全部的小学、中学和大部分的高等学校、中等专业学校、技工学校，已经下放给省、市、自治区管理；仍属中央各部的中等专业学校和技工学校，也应当由各部下放给各部所直接领导的厂矿、企业、农场管理。”学校管理权的下放是为了适应广泛开展办学运动和教育与生产劳动相结合的要求。１９５７年１１月，国务院做出了《关于改进工业管理体制的决定》，１９５８年５月建筑工程部向国务院作了《关于建筑企业下放问题的报告》，除企业下放地方外，“中等技术学校要大部分下放”。部直属的建筑工程和城市建设中等专业学校多数下放给地方。原建筑工程部和城市建设部的中等专业学校８０％都已下放给地方，这些学校成为了地方建设部门建设教育发展的重要基础，可以说现在的大部分地方建筑工程学院和高等职业技术学院以及部分大学的建筑工程院系都是在这个基础上建立起来的。同时，《中共中央国务院“今后的方向是，学校关于教育工作的指示》强调：

办工厂和农场，工厂和农业合作社办学校。学校办工厂和农场，可以自己办，也可以协助工厂和农业合作社办。学生可以在学校自办的工厂和农场中劳动，也可以到校外的工厂和农业合作社去参加劳动。学校办工厂和农场，要尽可能注意同教学结合。学校也要协助工厂和农业合作社开办学校。工厂和农业合作社办学校，可以训练工厂和农业合作社自己所需要的人才，也应该为其他工业部门或农业部门训练人才；应该注意办技术学校，也应该注意办普通学校来提高所有人员的文化水平，因为这是实现文化革命所必需的，是实现共产主义的远大目标所必需的。”在此指示下，许多中等专业学校的管理下放到了企业，许多学校办起了工厂。《中共中央国务院关于教育工作的指示》对不切实际的教育发展也提出了指标要求：“全国应在三年到五年的时间内，基本上完成扫除文盲、普及小学教育、农业合作社社社有中学和使学龄前

儿童大多数都能入托儿所和幼儿园的任务。应当大力发展中等教育和高等教育，争取在十五年左右的时间内，基本上做到使全国青年和成年，凡是有条件的和自愿的，都可以受到高等教育”。按照这一指示，全国各地的许多行业、企业、村庄办起了各级各类学校。中等专业学校也得到了大规模的发展。１９５８年９月１９，中共中央下发的《中共中央国务院关于教育工作的指示》对以后的办学方向进行了分类：第一类是全日制的学校，第二类是半工半读的学校，第三类是各种形式的业余学习学校。而且，要求办学形式多样性，即国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举，普通教育与职业（技术）教育并举，成人教育与儿童教育并举，全日制学校与半工半读、业余学校并举，学校教育与自学（包括函授学校、广播学校）并举，免费的教育与不免费的教育并举。在这三类学校中，有一部分要求担负提高的任务，这部分学校必须有完备的课程，注意提高自己的教学工作和科学研究工作的质量，提高各门学科的水平，实际上是指全日制学校。为了很快地普及教育，应当大量发展业余的文化技术学校和半工半读的学校，因为这种学校可以按照“能者为师”的原则就地找到师资、可以全部或者大部解决自己的经费，很少需要或者不需要政府的帮助，即主要依靠自力更生、自己发展。１９５８年２月３日，在第一届全国人民代表大会第五次会议上国务院副总理兼国家经济委员会主任薄一波《关于一九五八年度国民经济计划草案的报告》提出：“中等专业学校主要是培养有文化有技术的工人和农民，学生在毕业以后一律参加工业和农业的生产。今后国家所需要的技术干部和管理干部，应当尽可能从适合条件的工人和农民中提拔。各部门在各地方的中等专业学校，应当接受当地党政的统一领导”。但是，由于在当时我国技术人员奇缺，技术学校的毕业生多数还是按照一线技术人员进行分配和工作。在学校办工厂、工厂办学校的精神鼓舞下，不少行业和企业办起了中等专业学校，原来一些行业所办的基础比较好的中等专业学校则升格为专科或本科学校。

１９５７年底，冶金部共有部属中等专业学校２６所，

在１９５８年的大跃进中，全国有２１所中专学校升格为学院或专科。当时的不少部属中专学校都曾有这些经历。这些升格的学校有些保留了下来，有些在后来６０年代的调整中又回到了中等专业学

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校。由于从１９５８年开始的“大跃进”运动和“反右倾”运动，造成我国国民经济主要比例关系失调，连年出现财政赤字，人民生活遇到很大困难。１９６０年９月３０日，中央批转了经周恩来审定的国家计委党组《关于１９６１年国民经济计划控制数字的报“调整、巩固、充实、提高”的告》。报告中首次提出

八字方针。１９６１年７月，教育部召开全国高等学校和中等学校调整工作会议，讨论了缩短战线、压缩规模、合理布局、提高质量等问题，决定通过定（定发展规模）、缩（缩小发展规模）、并（与他校合并）、停（停办）等四种主要方式，对高等学校、中等专业学校、半工半读农业中学进行大规模压缩调整。不少中等专业学校被撤消或合并，保留的学校招生也进行了大幅度的压缩，这种情况基本维持到了文化大革命开始。粉碎“四人帮”之后，随着整个教育系统全面的恢复和发展，中等专业学校在７０年代末期得到了较快发展，到１９７９年，全国的学校数、在校学生数，比１９６５年分别增加１２７％和８２％，数量有了发展，质量逐步有所提高。但中等专业学校的管理体制、学制、经费、教材、师资等办学体制基本沿用了５０年代的教育制度。

技工学校是以１９５４年４月２５日，由劳动部《技工学校暂行管理办法（草案）》为标志确颁发的

立了技工教育的基本制度，对技工学校的性质、任务、培养目标、学制、管理体制、毕业生分配等作了明确规定。技工学校按产业管理部门分别设置，各产业管理部门应根据各部门对于技工的需要设立技工学校，并按照国家批准的技工培养计划，培养其所需工种的技工。当所设技工学校有剩余力量时，应接受其他部门委托培养的任务。技工学校由各产业主管部领导，并受劳动行政部门的业务指导。在目前时期，各部亦应根据具体情况，分别委托所属专业局（公司）或厂矿直接领导。在当时，多以机械类技工培养居多。技工学校应派适当人员（处）、总务科（处）担任正副校长，并应健全教导科

等工作机构。技工学校的开办、变更与停办、由其产业主管部征得中央劳动部同意后审查批准，并报学校所在地劳动行政部门备查。技工学校的所有财产，为产业管理部门的教育事业财产，不得移作其他用途。１９５５年４月，中央确定技工学校由劳动部门进行综合管理。１９６１年５月１５日，劳动部颁发了《技工学校通则》、《技工学校学生的学习、劳动、休息时间的暂行规定》、《技工学校人员编制

标准（草案）》三个文件，对技工学校的办学进行了重新规范。１９６４年，国务院根据劳动部和教育部的意见做出决定，将全国技工学校的综合管理工作由劳动部划归教育部。１９７８年２月１１日，劳动部下发了《关于全国技工学校综合管理工作由教育部划归国家劳动总局的通知》，全国技工学校的综合管理工作，由教育部划归国家劳动总局主管，教育部给以协助。

５０年代农业职业高中的出现既是计划经济的

产物，也是大跃进的产物，１９５８年９月１９日下发了《中共中央国务院关于教育工作的指示》，为了达到其提出的不切实际的教育发展目标，配合教育权利的下放，教育部发出了关于大力兴办农业中学的指示，全国掀起了兴办的高潮。之所以大规模发展农业中学，是因为农业中学的毕业生不需要分配，主要是回农村，不会增加城市就业的压力，这与我国城乡二元体制相适应。随着６０年代教育规模的压缩与调整，农村职业中学也进行了大幅度的调整与合并，进入文化大革命后农村农业中学基本消失了。

总体来说，从１９４９年到１９７９年对职业教育制度与政策的调整主要是为了与我国的计划经济体制相适应，虽然中间受其它社会因素影响，职业教育的办学形势有所不同，但总的格局没有本质的变化。

二、第二阶段：以建立与市场经济相适应为目标的职业教育政策

第二阶段是从１９８０年到２０世纪末期，计划经济不断弱化，市场经济不断建立，职业教育政策主要是推进职业教育与市场经济相适应，不断推进职业教育的改革和发展。第二阶段我国职业教育政策的显著特点是，一方面国家办的中专和技工学校以及后来进入８０年代发展起来的干部管理学校和职工中专保持计划经济的办学模式，当然，这些教育随着市场经济的不断发展，计划经济办学模式不断松动，朝着适应市场经济方向发展；另一方面，大力推进不需要国家投资、不需要分配的职业中学。所以，在进入８０年代以后，我国基本是围绕如何大力发展职业中学为目标而出台职教政策，它的显著特点是以推动发展规模为目的。

《教育部、国家劳动１９８０年国务院国务院批转

总局关于中等教育结构改革的报告》，是以后职业高中恢复和发展的纲领性文件。在强调办好中等

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专业学校和技工学校的基础上，提出要将部分普（技术）学校、职业中学、农业中通高中改办为职业

（职业技术）学校招收初中毕业生，学制二年至学

三年，主要进行职业（技术）教育，同时开设有关普通文化课。这类学校由教育部门和业务部门联办，隶属关系不变。并把农业中学、职业中学定义为“普通教育与职业技术教育相结合的中等学校”。虽然在８０年代一些地方和部门除恢复原来的中等专业学校和技工学校，又建立了相当一批中等专业学校和技工学校，但远没有职业高中（农业高中只是在１９８０年农村高中改办过程中使用了一段时间，以后大部分叫职业高中）的发展影响大。《报告》还提出，已基本普及１０年教育的大、中城市和厂矿企业办的普通高中可以多改一些。职业高中的开办和审批也比较简化，“职业（技术）学校的开办，由办学单位提出，经上级主管部门审批，报地、市以上教育行政部门、劳动部门备案。新办农业中学报县教育局审批。农村把普通中学改办为农业中学或职业（技术）学校，需经地区行署教育局审批。城市把普通中学改办为职业（技术）学校、职业中学，需经市教育局和主管业务部门审批。个人办职业（技术）学校，需经县以上劳动部门和教育部门审批”。由于后来中央对地方提出了高中阶段中等职业教育与普通高中１：１比例的问题，大多地方为完成这一任务而发愁，因此，职业高中的改办或建立，与其说需要进行审批，还不如说是一种备案制度。

《中共中央关于教育体制１９８５年５月２７日，

改革的决定》颁布。强调了“要充分发掘现有中等专业学校和技工学校的潜力，扩大招生，并且有计划地将一批普通高中改为职业高中，或者增设职业班，加上新办的这类学校，力争在五年左右，使大多数地区的各类高中阶段的职业技术学校招生数相当于普通高中的招生数，扭转目前中等教育结构不合理的状况”。并明确提出发展职业技术教育要以中等职业技术教育为重点。在这个决定中对职业高中尤其是农村职业高中发展影响较大的是对教育责任的下放。在经费方面，原有普通中学改办的，其经费开支渠道不变，即教育部门所属普通中学改办的，由教育事业费开支；原属其他部门或厂矿企业所办的普通中学改办的，由其他部门有关经费或企业营业外项目列支；几个部门联合改办的，其经费由合办单位协商解决；社队办的，

其经费由办学单位自行解决。１９９１年１月，原国家教委、国家计委、劳动部、人事部、财政部召开了第二次全国职业技术教育工作会议。１０月１７日，国务院发布了《关于大力发展职业技术教育的决定》。《决定》明确提出，农村可根据各地的情况，分（即三年初中教育再加一年职业别采取“三加一”

技术教育）、初三分流、四年制渗透职业技术内容或办职业初中等多种形式发展初中阶段的职业技术教育。城市可在高三分流，对一部分人进行定向性或预备性的职业技术教育。１９９１年决定再次强调了发展职业技术教育主要责任地方，关键在市、县。１９９３年２月，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》认为，中等职业技术学校招生和在校学生人数占高中阶段学生人数的比例，均已超过百分之五十。所以，提出在９０年代高中阶段职业技术学校在校学生人数有较大幅度的增加，但未提出数量指标。１９９４年７月，国务院又发布了《中国教育改革和发展纲要的实施意见》，对职业高中的发展比例提出明确的数值要求：“大部分地区以初中后分流为主，大力发展中等职业教育，逐步做到５０－７０％的初中毕业生进入中等职业学校或职业培训中心。到２０００年各类中等职业学校年招生数和在校生数占高中阶段学生数的比例，全国平均保持在６０％左右；普及高中阶段教育的城市可达到７０％”。以此为标志，全国开始了对普通高中大规模的职业改造，大部分普通高中翻牌为职业中学。但由于设备问题、师资问题、就业问题等原因，这类学校发展并不顺利，尤其是农村职业学校，不少学校改名后因招生困难而倒闭。１９９８年

３月，教育部、劳动部、国家经济贸易委员会联合下

发《关于实施〈职业教育法〉加快发展职业教育的若干意见》明确提出了：“到２０００年，中心城市的各个大的行业及每个县都要建设一至两所骨干职业学校的目标”。从此，职业教育从大面积发展转向了重点发展的道路。

在这一时期，中专和技工教育也发生了很大变化，１９８７年１２月，原国家教委下发了《编制普通中等专业学校跨省招生计划的试行办法》，对学校的招生明确地划分了三种生源，即国家任务、委托培养、自费生。１９８８年，农牧渔业部、国家教委、国家计委、财政部、商业部、劳动人事部、公安部、林业部联合下发《关于农业中等专业学校招收农村青年不包分配班的若干规定》。对省、地（市）农业

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部门主管的农业中专开始招收不包分配班，主要面向农村招生，贯彻招生来源与毕业去向、培养与使用紧密结合的原则，招收立志务农的初、高中毕业生，招生指标纳入国家中等专业学校指令性统一招生计划，注明为不包分配。不包分配班实行单（林、牧、渔、机、独招生，由省、自治区、直辖市农业

垦）厅（局）会同当地教育、招生部门单独命题和考试。１９９３年２月，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》提出，改变全部按国家统一计划招生的体制，实行国家任务计划和调节性计划相结合。在保证完成国家任务计划的前提下，逐步扩大招收委托培养和自费生的比重，这部分调节性计划由学校及其主管部门根据社会需求和办学条件确定。改革学生上大学由国家包下来的做法，逐步实行收费制度。改革高等毕业生“统包统分”和“包当干部”的就业制度，实行少数毕业生由国家安排就业，多数由学生“自主择业”的就业制度。中等职业教育参照高等学校招生、毕业生就业制度改革的精神，加快改革中专、技校招生、毕业生就业制度。通过联合办学和委托培养、自费等形式，使毕业生面向城乡多种所有制单位就业。１９９３年２月，国家教委下发《关于进一步改革成人中等专业学校招生工作的通知》，对成人中等专业学校的招生范围进行了扩大，入学条件放低了要求。成人中等专业学校主要招收劳动者进行中等专业教育，也可根据各地区、各部门（行业）实际需要招收应届初、高中毕业生，不包分配。１９９３年９月，劳动部继１９８９年《关于技工学校深化改革的意见》之后再次下发了《关于深化技工学校教育改革的决定》，明确提出了技工学校实行自主招生，毕业生自主择业，技工学校招生计划由指令性改为指导性。每年的招生计划由学校根据社会需要和办学条件，由主管部门确定后，报劳动部门汇总，由劳动部下达指导性计划。技工学校招生，逐步实行在劳动行政部门监督下，由学校自行组织报名、考试、评卷、录取新生的办法。招生时间可按企业需要和市场需求确定。技工学校除招收城镇青年或接受乡镇企业委托的培训任务外，可根据当地经济发展需要，适当扩大招生范围。也是改革开放后第一次允许技工学校招收农村户口的生源，“招收的农村青年毕业后被企业录用的，允许将其户口迁往企业所在地的城镇落户”。这个决定把技工学校推向了市场，但由于当时可以转户口，而户口对

就业的影响很大，技工学校对农村学生还是有一定的吸引力，放开对农村学生的招生，对技工学校的发展起到了一定的推动作用。所以，这一决定对当时的技工学校的办学影响还不算很大。１９９４年３月，国家教委下发了《关于普通中等专业学校招生与毕业生就业制度改革的意见》。从１９９４年开始，国家只下达分省、分部门所属普通中等专业学校招生计划总数，不再下达分学校招生计划。普通中等专业学校招生计划的制定，由学校、办学主管部门及地方教育行政部门会同计划部门根据本地区、本部门经济和社会发展的客观需要以及学校所具备的办学条件编制，按照隶属关系，由省、自（局）和国务院有治区、直辖市教委、高教、教育厅

关部委教育司（局）审核确定，并将本地区、本部门招生计划总数上报国家教委、国家计委，经审核后列入全国普通中等专业学校招生计划下达。１９９５年教育部根据《中国教育改革和发展纲要》及实施意见的精神，出台了《关于普通中等专业教育（不含中师）改革与发展的意见》，拉开了中等职业教育由计划管理体制向市场经济管理体制过渡的序幕。国家对中等专业学校只下达分省、自治区、直辖市，分部、委的招生总数，各省、自治区、直辖市及中央有关部门可根据实际需要，确定国家任务计划和调节性计划的比例。中等专业学校招生要逐步规范化，并将理顺学制与发展高中后职业教育结合起来。在就业方面提出改变“统包统配”包当干部的做法，根据招生计划形式，实行不同方式的就业。国家任务招生实行按需培养，供需见面，双向选择，择优录用；委托培养生按合同就业；自《关于费生自主择业。１９９６年４月，国家教委印发做好１９９６年普通中等专业学校招生工作的通知》，对１９９６年普通中等专业学校招生工作作了安排，国家教委只下达指导性计划。１９９６年１１月，劳动和社会保障部下发《技工学校“九五”时期改革与发展实施计划》，对技工学校的招生对象又进一步放宽，基本上是只要愿意到学校学习者都可以进行学习：“省级劳动部门可根据本地区劳动力需求和生源情况调整招生政策，放宽招生对象的年龄和身份限制，允许招收企业职工或其他成人学员入学，对成人学员可以实行‘宽进严出’和学分制的办法。根据需要可跨地区和面向农村招生。也可实行统一招生和学校自行组织招生相结合的办法。”１９９８年国家教委、国家经贸委、劳动部联合