我国铁路债务危机处理研究

　　提要：铁路债务问题已经迅速发展到其现金流断裂无法掩盖的地步，如不能及时妥善处置这个问题将会给国民经济的发展带来重大危机，当务之急是制止铁路债务继续大幅度增加的势头，最大可能地减少损失。此外，还有必要把铁路债务危机放在铁路改革以至综合交通体制改革的总盘子中一起解决。

　　关键词：债务危机、政企分开、化解债务

　　一、问题的严重性和紧迫性

　　2011 年“7.23” 重大事故以后，国务院常务会议决定开展高速铁路及在建项目安全大检查，适当降低新建高速铁路运营初期的速度，对已经批准但尚未开工的铁路建设项目重新组织系统的安全评估，并暂停审批新的铁路建设项目。最近，为解决铁路大量拖欠应付款和出现巨额经营亏损问题，国务院又协调多部门帮助铁路发行“政府支持债券”并获得应急贷款，同时准备对铁路亏损进行补贴。这说明建设决策重大失误致使该行业财务现金流出现的问题也已经到了相当严重的程度。除了目前已有的 2 万多亿元债务，据报道把已经开工的项目投资建完至少还需要2.8 万亿元，但铁路部门在资本市场上已经面临融不到资的窘境。同时，人

　　们最不愿意看到的偿债违约也已经开始了。由于自身经营现金流与巨额债务的规模完全无法匹配，其实铁路早就采用寅吃卯粮的方式，通过借新还旧来以债抵债了，更为严重的是必须饮鸩止渴式地依靠举债去付息。只不过前段货币政策的宽松一时掩盖了其风险性，而货币政策收紧再加上金融监管对单一客户贷款以及发债额度比例的规定即将突破，一下子就使铁路部门失去了继续举债的资格，并使其原已紧绷的现金流瞬间断开，投资建设几乎已无可能。

　　问题还不光在于铁路债务过重导致的还本付息压力，相比之下，未来长期大幅度的运营亏损正预示着更加黯淡的前景。待到大批客运专线建成运营，其长期的巨额亏损更将无法承受。目前已经或即将开通的高铁与城际客运专线几乎全部亏损，除少数繁忙干线和城市化连片地区的线路在三五年以后有望逐渐减少亏损，但在相当长时期内也很难实现全成本核算并盈利，其他绝大多数项目将会陷入长期和大幅度亏损的境地，没有外部救助根本维持不下去。考虑到铁路运输主业已数年亏损，以及可能的调价步伐赶不上成本上升和亏损增加的速度，未来出现铁路行业每年的亏损额迅速达到甚至超过一千亿元的局面不会太令人意外。

　　也就是说，目前我国铁路行业已经深深陷入严重的债务危机之中。铁路行业在自身现金流被基本漏空的情况下，实际上不但已经失去任何建设所需要的内源性投融资能力，而

　　且也在很大程度上失去了相当长时期内的财务自生能力。如果处理不当，铁路的恶性债务将会越滚越大，并很快变得无法收拾，不但整个铁路行业无法自拔，还必然会较为严重地拖累银行以至整个金融系统，并不可避免地危及国家财政的安全。

　　二、尽快解决问题的必要性

　　有些意见主张“十二五”期间应下决心完成已经开工的铁路项目，在这之后铁路债务问题就可以随着运输的增收而逐渐化解。我们认为这只是一厢情愿的盲目乐观。首先，很多铁路项目的合理性需要重新审视，特别是相当普遍地存在着标准过高、过度专用和建设过度超前问题；其次，项目建设普遍超预算，2.8 万亿不会是最终数字，大量属于“三边工程”的项目在实施中调概增加30～50%，变成3.6～4.2 万亿甚至更高都是完全可能的；第三，新线集中投产增加大量亏损，而绝大多数新线扭亏所需要的不会是一个短时期，铁路自己根本撑不到那个时候；第四，无论是2.8 万亿还是4.2 万亿投资，铁路部门自己都拿不出哪怕是十分之一的自有资金，因此只能是继续增加其已经非常沉重的债务负担。对这些重大问题不重视不解决，铁路债务危机非但不会得到缓解，反而会迅速膨胀并爆发出来。

　　在现体制下铁路超规模的大发展过度透支未来，已明显超出了自身以至全社会的承受能力。然而据了解，目前有关

　　部门更多只是满足于采取能让铁路部门获得发债和贷款的能力以便继续从资本市场融资。这种只关注短期临时应对措施，而无视债务危机已经来临的做法是十分危险的，不但会进一步加剧未来解决问题的难度，而且这些措施本身就维持不了多久。

　　铁路债务危机即将成为一个黑洞，绝不是只要再增发几次政府支持债券和应急贷款就可以解决问题的，其规模膨胀之快和影响的严重性会大大超过多数人愿意接受的程度。其实，铁路部门所有的贷款和发债都是建立在国家信用基础之上的，因此在其债务出现违约的情况下，这些“或有债务”将会立即转变为中央财政的直接责任，这种不正常提高铁路债务信用等级的做法，促使借贷双方对风险防范都采取了机会主义的态度。如果不能及时解决这一次铁路债务危机，铁路部门仅借债还息恶性债务的累积额将会很快超过万亿元，而该行业无需很久每年所要吞噬的外部救助数额就会高达当年全国GDP 的1%。这一完全可能变为长期的负担将大大超出我国中央财政和金融系统的承担能力，必须对其有所警惕并尽量避免这样的事态发生。此外，由各省融资平台以贷款和发债形式筹集的数千亿元铁路建设资金也面临着同样的风险。若再不控制，让“十二五”期末铁路部门和地方政府的铁路债务达到5万亿左右，相当于同期全国GDP 的8～9%，其危险性不言而喻。

　　三、债务危机处置与铁路改革建议方案

　　铁路建设和发展模式在过去数年出现重大失误，不但彻底损伤了行业自身肌体的财务自生能力，而且已经严重侵害国家的经济命脉。这次典型的“大折腾”造成巨大资源浪费和损失。这段时期我国铁路暴露出的部门利益至上、政府职能错位（包括缺位和越位）、权力缺少约束等严重问题，其根本原因都与政企不分、部门分立以及国家未能制定合理有效的铁路政策有关。只乐见加快建设却忽视建立制度与规则，甚至纵容破坏规则的做法是危险的，而部门及前领导人在有意垄断信息、隐瞒问题和误导舆论等方面的情况也非常严重。

　　（一）综合交通的大部制必须坚定不移地继续推进，而当务之急是铁路政企分开，并将相应行政管理职能尽快并入交通运输部。将铁路部门行政职能并入交通运输部，有利于在综合运输的体制下通过综合规划统筹考虑资源合理配置、统筹配置运力并提高运输效率，降低包括高铁的运营亏损，同时利用车购税、燃油税等收入统筹解决债务问题。

　　（二）关于债务的处理问题，国家财政没有能力因为铁路改革就一下子将数万亿不良债务销账，而刚在财政支持下清理过大笔坏账的各上市商业银行，也经受不住大批铁路债

　　务集中违约的打击，因此需要建立有效的债务清偿和处理机构与机制。因此在不能在失控状态下继续大幅度增加恶性债务，然后尽可能相对平稳地通过各种可能途径逐渐消化掉已有债务。作为实施铁路政企分开方案的组成部分，应该分别成立铁路运输总公司和铁路建设与资产管理总公司。铁路建设与资产管理总公司作为承担专门职能的特殊企业，类似于将日本铁路改革时所分别成立的铁路建设公团、新干线保有机构及清算事业团合并。要由它负责今后一段时期内国铁系统相关基础设施的投融资与建设，同时也负责相关资产的管理和债务偿还。

　　铁路建设与资产管理总公司承接一定时期内原铁路部门在部省合资项目公司中的权属，建成后的铁路设施委托或转让给铁路运输总公司负责运营。该公司需要接受包括降息、停息等减负办法的债务重组，但无权增加任何新的恶性债务，其建设能力将根据每年获得的财政与其他投入和规范化的融资能力决定。未来铁路建设与资产管理总公司所承担建设与债务偿还的可能资金来源渠道包括铁路设施的转让与租赁收入、相关资产的出售或处置收入、部分铁路建设基金收入、其他社会资金投入以及中央专项基金的投入（可考虑部分来自燃油税和车购税）等。

　　结束语