_多规合一_之_一_探析_基于厦门实践的思考_何子张

　　结合厦门的实践, 对“多规合一” 的“一” 进行探讨和分析。

　　“多规合一”之“一”探析

　　———基于厦门实践的思考

　　何子张

　　361012）（厦门市城市规划设计研究院规划研究所，福建厦门，

　　“一”“多规合一”【摘要】“多规合一”的进行探讨和分析。分析空间规划体系改革的两种思路，厦门的并结合厦门的实践，对“合出一个超级规划”，不是而是利用信息化手段，构建城市空间统筹发展和管理的平台。研究如何以美丽厦门战略规划为空“一张蓝图”，“一张蓝图”“一个空间信息平台”，“一表式”“一间基准构筑的内容构成与定位。探索通过推行受理审批，完善，“一张蓝图干到底”。套机制”保障

　　【关键词】多规合一;空间规划;一张蓝图;厦门【中图分类号】TU984

　　【文献标识码】B

　　“两规对接”、“三规合一”“多规合近年来，从到

　　，一”围绕空间规划协调、协同等问题，学术界展开广泛的探索。同时厦门、广州、武汉等城市基于地，“自下而上”方实际自发开展了多种空间规划的“合一”探索。2014年，国家发展改革和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合发文，确定厦门等28个市县作为“多规合一”试点市县。希望在市县空间单元，探索“一个市县一”，“一张蓝图持续永恒干到底”，本规划为建立统一的空间规划体系探索经验。本文结合厦门“多规合“多规合一”“一”一”试点工作体会，就之展开分析。

　　反映出各部门在空间管制的行政权力存在的交叉

　　重叠、多元化的利益取向，导致责任边界和权益边界的模糊

　　［2］

　　。如被城市规划界定为绿化隔离带的

　　用地，却被国土部门定位为采石区，颁发采矿许可，导致山体被破坏。某市一个新区的岸线在城市总体规划中被定位生活岸线，但在交通部审批的港口总体规划中却被定位为生产岸线。3）规划依据不一，审批效率低下。如同一地块条件符合城规，但不符合土规，甚至用地手续办理到一定阶段，才发现其中部分用地为林业用地或涉及用海等，调整这些规划需要省级专业主管部门审批，难度大耗时多，有的甚至根本无法通过审批，导致前期投入的人力物力白白浪费，社会成本高昂。同时跨部门的行政审批制度，在行政审批中互为前置，来回审批，直接影响重大项目的落地和投产进度，不能满足当前我国经济运行和社会发展需要。4）规划信息不透明不共享，容易诱发社会矛盾。如有的居住片区在控规中早已安排了变电站，但一直未建设，等住宅建成有用电需求再建设时，业主因无便捷透明的渠道获得规划信息，要求变电站迁址建设，引发社会矛盾。

　　针对以上问题，现实中出现了两种思路：一是实行空间规划的统一管理，将空间规划职能统一到一个主管部门之下。特别是在国家宏观层面，现代主义上的国家级空间规划，德国在20世纪初最早开展，发展至今已有德国、英国、以色列、荷兰、日本、法国、丹麦、新加坡、韩国等众多国家形成各自的国

　　1合什么样的“一”

　　我国城市空间规划体系的规划种类较为丰富，

　　对城市发展产生重大影响的规划包括国民经济和

　　社会发展规划，城市总体规划和土地利用总体规划等。这些规划的规划主管部门不同，规划年限不一，规划法源相异，规划标准不统一，规划之间存在内容重叠，协调不周，管理分割和指引混乱等矛盾，并产生一系列的问题

　　［1］

　　。主要表现为：1）空间规划

　　冲突，有的土地符合土规，却不符合城规，导致土地指标浪费。厦门对土地利用总体规划和城市空间布局规划的叠加比对，发现土规超出城规的图斑达

　　22

　　也就是说这55km的土地指标由于不符到55km，

　　合城规，实际上无法使用。2）城市保护和建设空间

　　界限模糊，破坏城市生态环境，导致城市蔓延。空间规划冲突的表象是围绕土地发展权配置的博弈，52

　　城市发展研究22卷2015年6期UrbanDevelopmentStudiesVol．22No．62015

　　结合厦门的实践, 对“多规合一” 的“一” 进行探讨和分析。

　　家级空间规划。有学者提出融合编制主体与内容

　　单一规划为综合规划，形成国家级空间规划中整体

　　［3］的、综合的全国空间规划。这种思路得到了国家发改委的重视，发改部门提出制定《发展规划法》的

　　一体”的要求，融合了政治、经济、社会、文化、生态

　　等各方面的要求，把全市各个部门、各个阶层、各个方面的内容都包容进来，体现综合性。另一个方面，作为战略规划，其成果又是高度概括和原则性的，具体细节的内容则由行动计划和专项规划来表达。科学性方面表现为规划过程运用人居环境科学、花园城市等城市规划基本原理，构筑理想的城市空间格局，营造宜居的城市环境，同时邀请专业团队编制规划，广泛汲取专家团队的意见。民主性方面体现为战略规划广泛征求各部门、社会团体和老百姓的意见。如将战略规划宣传手册印制70万册，进家入户宣传，通过电视、电话、报纸、网络等媒介收集3.2万条意见，并整理出1500条修改意见纳入战略规划成果中。法定性则体现为该战略规划在目前尚无法律依据条件下，其编制成果由市委市政府审议，经市政协协商，最后由厦门市人大十四届三次会议审议通过，确保该规划成为全民人民的共同意志，确保规划的法定性。美丽厦门战略规划提出把厦门打造成为“国际知名的花园城市、美丽中国的典范城市、两岸交流的窗口城市、闽南地区的中心城市和温馨包容的幸

　　、福城市”的五大发展目标定位；提出了“大海湾”“大山海”、“大花园”构的三大城市空间发展战略，

　　“一岛一带多中心”建了的空间格局框架，提出了保育十大山海通廊，控制海岸线，划定生态保护区等基本要求（图1）。但是战略规划的空间格局是示意性和战略性的，并没有明确的空间坐标和量化指

　　［5］

　　标，这需要下一步的细化落实。2.2

　　“一张蓝图”如何构筑

　　在战略规划格局初定之后，紧接着开展一系列空间落实规划。首先突出底线思维，划定生态保护边界。通过编制山水格局规划和生态廊道规划，按照构筑理想空间格局的目标，将战略规划所示意的生态廊道格局初步落图。划定海湾保护界线，落实“大海湾”格局；划定十大山海通廊界线，落实“大山海”格局；划定城市公园和开敞空间界线，促进“大花园”战略落地。紧接着在生态廊道内的用地进行精细化落实，重点协调林业、水利、国土、规划和环保等部门的用地边界，形成统一的生态用地管控边界（图2）。如将分散的林地图斑，整合到生态廊道中，并保证生态林地的覆盖率和林地质量不减反增，同时梳理其与国土部门的一般农田有矛盾的图

　　53

　　思路，在国家、省、市单元编制发展规划，形成单一

　　“超级规划”，“多规合一”整体的工作最初的推动者即为发改部门。但这是对现存管理体制的重大变

　　、《土地革，甚至需要全国人大修改《城乡规划法》等法规，也被国土、住建等部门强力抵制。管理法》

　　本文认为在全社会尚未达成共识的前提下，自上而下地期望通过顶层设计的深化改革来调整空间规划管理体制尚需时日，目前时机并未成熟。另一种思路是在现行多头管理体制和法律框架下，通过建立统一的空间规划体系，明确各部门相应的事权范围，避免规划内容上的交叉和空间上的重叠，也就是对国土规划、城市规划和发展规划各管哪一个空间层次的主要内容进行必要的明［4］

　　作为自下而上的地方实确。厦门的“多规合一”

　　践，走的就是这种模式。这也体现了渐进式改革的

　　特征：不动摇上层的管理体制，在法治的框架上稳定推进改革。因此，厦门的“多规合一”并没有被称

　　“规划”，，为一个而是一个“工作”其核心就是利用信息化手段，构建城市统筹发展和管理的平台，进而在城市空间单元建立统一的空间规划体系。

　　2

　　2.1

　　如何构建“一”

　　的以美丽厦门战略规划奠定构建“一张蓝图”

　　空间基准

　　“多规合一”在城市单元层级推动工作，首先遇

　　到的一个问题便是规划整合的空间基准是什么，空间发展的定位、目标和总体格局是什么，以及如何形成这个空间基准。在实际操作中，无论是城市总体规划还是土地利用总体规划，都无法全面覆盖城乡空间全部要素。而无论采用哪一个规划作为“合一”的空间基准，意味着该规划的主管部门在“多规合一”工作中将取得主导地位，容易导致其他部门及其上级主管部门的反弹。

　　厦门为规避矛盾，另辟蹊径将美丽厦门战略规划作为规划整合的基准。作为空间发展基准的美丽厦门战略规划，体现了战略性、综合性、科学性、民主性和法定性等几个特征。美丽厦门战略规划不同于传统意义上的宏观规划，首先是按照“五位

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　　图1美丽厦门战略规划的十大山海廊道示意

　　斑，明确管控责任，划定生态控制线。其次是核对

　　城规和土规的建设用地边界，通过差异图斑梳理，以优化城市功能布局为导向进行差异图斑调整。以土地利用总体规划所确定的2020年土地规模指标为依据，再梳理发改部门的“十二五”项目清单，梳理需要落实用地的项目并进行排序，优先保障民生设施、基础设施以及符合城市发展方向的重点区域的项目用地需求，将从生态保护区调出的用地指标优先满足这些项目需要，通过逐个项目的核实比对，划定2020年建设用地规模边界。由于厦门市域空间小，且实行城乡一体化管理，生态控制区与建设区实际为“图底”关系，因此生态控制区外的建设用地远景的建设用地增长边界（城市开发边界）［6］。

　　3“一”的内容构成与定位

　　3.1“一张蓝图”的内容构成

　　那么汇总以上工作之后的“一张蓝图”主要有

　　“一张蓝图”哪些内容呢？理论上的是抽象的表达，实际并不存在一个具体的图纸可以涵盖如此丰富

　　的内容，其实质意涵为各种规划在空间上梳理矛盾和冲突之后，形成了统一明确的空间规划格局。厦

　　“生态空间山清水秀，门按照生产空间集约高效，生活空间宜居适度”的原则进行落实。

　　首先是明确城市空间的形态和容量，明确人与

　　2

　　自然的关系。厦门划定了981km的生态控制线，640km2的建设用地边界（图3）。同时确定了现状和规划期的人口、用水量和土地面积等重要参数，也就明确了城市及各区的容量。这就为各区摸清

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　　城市发展研究

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　　家底奠定空间数据基础，为城市各级政府在制定发

　　展战略、城市建设规划以及招商引资工作提供明确

　　的数据和空间分布依据。

　　图2“多规合一”所确定的空间形态厦门

　　其次是明确生态控制区内各类用地控制线范围，解决以往因控制线不明确导致的建设项目侵占生态空间，管理主体不明确等问题。厦门划定的生102.88km的基本态控制线内包括682km的林地，

　　75km的水源保护，农田，同时也标注了风景名胜区、自然保护区、国家森林公园、国家湿地公园等边界（图3）。

　　建设区内分为生产空间和生活空间。首先按照战略规划，对全市的工业园区布局进行优化调

　　2整，形成五大产业集聚区，总面积73km。对于剩下

　　2

　　2

　　2

　　这些交通系统布局提升城市的承载力。同时对市

　　政设施，公共服务配套设施，城市公共环境景观设施作了大量的梳理，以进一步提升城市的宜居度。3.2“一张蓝图”的定位探讨

　　，“一张图”在现有的法律框架下仅仅是一个协调后的共识规划，并不触动原有规划体系

　　［7］

　　。由于

　　“多规合一”不具备法律效力，还只能要求国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划等

　　法定规划按照“多规合一”工作成果协同修改。因，“多规合一”此只能被定义为基于城乡空间的协调工作，其成果不能直接用于城乡空间的行政管理，。这不成为隐身于各法定规划背后的“影子规划”

　　“形成一个市县一本规划，符合中央提出一张蓝图，持续以恒加以落实”的精神。

　　“一张蓝图”“一本规划”，如果要把转化为建议

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　　的567km的生活空间是城市规划关注的重点。根据战略规划对全市生活空间的重大基础设施布局

　　进行规划，确定铁路、港口、机场等重大枢纽布局，调整了轨道交通系统，构筑“两环八射”的快速路系统，明确了厦深、福厦、京福厦门铁路线布局，通过

　　2

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　　StudiesVol．22No．62015

　　结合厦门的实践, 对“多规合一” 的“一” 进行探讨和分析。

　　图3厦门生态控制线细分规划图

　　日本等国家的做法，理顺空间规划体系参考德国、

　　“一个市县一本规划”的纵向与横向关系，按照的要求，在城市层面通过“多规合一”工作，在市县单元

　　整合城乡建设、环境资源保护、耕地保护、产业发展、交通发展、市政设施、公共设施等要求，形成综合性整体性的城市空间战略规划。通过城市空间战略规划向上承接各类上位规划，向下统筹城市专项规划，提出对专项规划的宏观空间发展指引和控制要求，解决规划冲突。

　　，“N”同平台即为通过这个平台实现各部门审批业

　　务的协同办理，实现建设项目信息、规划信息、国土资源管理信息的共享，并逐步拓展到海洋、林业、水利、环保、人防等部门。平台的应用基于服务的SOA系统框架，统一全市的空间坐标体系和数据标准，统一系统接口标准，以支持通过这个信息平台，实现空间规划信息的互联互通，为规划信息公开和公众参与奠定基础。通过这个平台开展项目生成和审批的业务协同作业，支持审批流程再造，以及审批环节全程跟踪督办和审批结点控制，提高行政透明度和审批效率。4.2

　　“一表式”推行受理审批

　　有了整合的空间规划信息和业务协同平台，厦门才可以创新建设项目报审模式、再造审批流程，

　　4

　　4.1

　　如何把“一”干到底

　　“一个空间信息平台”构筑

　　由于城市建设是不断发展的，每天都有新的规划信息和项目信息在更新，因此“一张蓝图”的具体

　　内容实际上是动态更新的。厦门在“多规合一”一张图基础上，构建统一的空间规划信息和业务协同，“1”平台。平台构建采用“1+N”联动模式即为通过市政务网络和服务总线搭建的一个市级业务协56

　　“一表式”并推行审批，实现“一份办事指南、一张审

　　。通过审批流程再造，批表单、一套申报材料”分成用地规划许可、工程批复及工程规划许可、施工图

　　审查、施工许可、竣工验收五个阶段。每个阶段都

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　　“一表式”实行审批，申请人只需将受理材料提交给

　　受理平台，由窗口负责将材料提交给业务协同平台，各部门在平台上接收申请材料，定时联动审批。审批通过后由窗口将审批结果送达申请人，实现“一张表格申报、，“统一收件、一个窗口收件”同时

　　。受理、并联审批、同步出件”通过项目审批流程再造，大大提升了审批效率，

　　改进审批服务。从项目立项申请到用地规划许可证核发，审批时间累计从53个工作日压缩到10个工作日。从项目建议书到施工许可证核发，审批时限由原来的180个工作日缩短至49个工作日；前期工作总时限压缩了1/3以上。同时削减申报材料，以财政投融资项目为例，用地许可阶段申报材料由25项减少至6项，工程批复及工程规划许可阶段申报材料由99项减少至10项。同时有了业务协同平台，就可以变过去串联式审批为并联式审批，建设单位与业务审批1对N”部门的关系，由被动式转变为主动式，由“转

　　“1对1”，变为由多环节多层次转变为扁平化高效率，

　　大大减少了申请人在各部门之间的来回奔波。充分“做”“管”体现了高效、实干、利民，体现了和相结合，

　　让行政效率大幅提升，有力推动管理型政府向服务性政府转变，真正实现以人为本。4.3完善“一套机制”，“一张蓝图干到底”保障“一个平台”“一张表审批”构建和的推行，将使得现行的审批制度、项目审批流程、责任主体和规划体系等产生重大变革，甚至直接推动机构改革、政绩考核、财税转移，生态补偿制度等深层次的改革。如厦门规划部门与组织部门合作，基于城市空间规划，将全市镇、街道分为四类功能区，分别为优化提升区、重点发展区、协调发展区、生态保护区。从生态要素、历史文化要素、工业发展、服务业发

　　展、社会公共事业发展、城市化建设六个方面应用GIS空间分析的方法界定各镇街的主体功能，并根据主导功能确定其政绩考核的权重（图4）。

　　图4基于政绩考核的厦门主体功能区布局

　　其次是完善相关法律法规和部门规章与细则。“多规合一”如将划定的生态控制线、城市开发边界

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