国外政府公共行政管理改革经验研究报告

　　国外政府公共行政管理改革发展研究报告 1

　　20 世纪80年代，欧美国家政府为应对福利财政危机、管理危机、信任赤字、金融危机和新一轮全球化挑战，在新公共管理理论、治理理论、新公共服务理论、福利国家理论、第三条道路理论等社会管理与公共服务的理论指导下，掀起了以提高政府行政效率和公共服务质量，降低行政成本为核心目标的政府公共行政管理改革浪潮。①政府行政改革的目标是改变政府是运动员和裁判员的双重职能，既掌舵又划桨的全能角色，建立“政府、社会、市场”三方主体共同向公众提供公共物品和公共服务。政府面对自身在公共产品与服务提供方面低效甚至无效导致社会公众不满；新公共管理浪潮的兴起与发展；社会组织不断发展完善；社会公民公共服务需求不断增长的情况下，选择将原先由政府直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标等方式，交给有资质能力的社会服务组织完成，最后根据项目服务中标者和选定者给社会公民提供的公共服务质量和数量，来支付服务费用的“政府购买社会组织提供公共服务”的模式。

　　一、国外政府购买社会组织公共服务的总体状况

　　现代世界各国政府通过向第三方力量（社会组织）出资购买社会公共服务是普遍通行的做法，尤其是发达国家更依靠社会组织来承接政府资助的社会公共服务。目前，社会组织的经费来源主要是政府财政拨款、各类慈善捐赠和服务收费收入，社会组织成为了政府资助最为广泛的社会公共服务承接者。具有组织性、自治性、自愿性、非盈利、非官方的全球社会组织是世界各国重要的一支社会经济力量，政府制定社会组织相关法律法规，颁布社会组织购买公共服务的资质标准、税收优惠政策，尤其是直接提供财政支持的差异程度影响着社会组织购买公共服务的参与方向和积极性。

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　　完全竞争的市场配置资源结构导致市场过分追求经济效率和市场利益，造成社会贫富差距不断扩大、资产阶级与无产阶级的阶级矛盾尖锐对立、社会持续动荡不安，显示出市场不是万能的，确实存在“市场失灵”社会经济现象，而认为政府公共部门的宏观调控是对无形的手不足的较好补充，但公共部门为社会公民提供公共物品的过程中存在浪费或滥用社会公共资源情况，导致政府公共服务提供的低效率、寻租腐败和政府扩张等“政府失灵”的情形状况。近年来，政府、社会组织和公众均认为政府与社会组织合作，通过生产方补助、消费方补助①等服务外包给社会组织的手段及工具，解决重大及日常社会经济与环境问题具有市场和政府所不及的合作优势，更是解决市场失灵和政府失灵的一计良策。对于政府来说，购买社会组织向社会公众所提供的服务，可以提高社会服务的质量和效率，获得社会组织所拥有的处理问题的专业价值、知识和方法技术，鼓励社会慈善捐赠和民间志愿力量的参与，能够动员更多的社会资源，能够以收费形式把部分服务成本转移给服务接受者，利用社会组织解决社会问题与矛盾的理念与方法创新社会治理体系，尽早识别需要政府解决的社会问题，维护社会的和谐稳定，建立廉洁高效的服务型政府。对于社会组织来说，政府购买社会组织向社会公众提供的社会服务有利于增加获取资源和人力的渠道，提升提供公共服务的竞争力，增强履行社会组织社会使命的能力，通过社会倡导等方式为改善处理社会问题的方法手段影响政府社会政策的制定和修改，不必花费大量的时间和资源进行成本较高的慈善募捐活动，保证了活动或服务资金来源的稳定。而对于接受社会公共服务的公民来说，可以拥有更多的服务提供方可以选择，提供的服务更加专业细致和人性化，对服务提供方予以更强的服务效果回应，建立更加亲密的私人

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　　伙伴关系，为与利益相关的社会服务项目增加更多的支持者。

　　研究国外不同政府行政治理改革及向社会组织购买公共服务经验，可以为我国建构清正廉明、务实为民的服务型政府，创新社会治理体系、公共服务供给方式及民族伟大复兴中国梦的和谐文明社会主现代化中国的建设具有十分重要的借鉴意义。

　　二、美国政府向社会组织购买公共服务的基本概况

　　美国是一个地大物博、幅员辽阔、国情复杂的富裕国家，美国的社会组织不仅带有盎格鲁-美利坚传统，还带有美国从英国殖民地独立出来的新兴国家的特征，当时美国的文化和教育组织，如哈佛大学和费城免费图书馆，就是由社会组织和私人捐赠资金修建。美国政府把公共服务外包给社会组织的工作是由联邦政府、州和地方等各级政府进行，而且形式多样。如美国政府通过医疗保险制度的公共医疗补助制度，向为老年人和低收入家庭提供医疗服务的NFO或FO组织返回费用，某些州通过接受国家的补助充实服务资金。外包的方式有政府与社会组织法人签订基于绩效的合同、各级政府提供不同的补助金和代金劵等。

　　（一）政府服务外包政策

　　斯蒂文R史密斯（2006）详细论述了美国通过直接的补贴和合同、服务费、课税扣除、纳税减免条约和相关机制支持社会组织承接政府服务外包项目。史密斯指出，在补贴和合同方面，20世纪60年代政府对社会组织的公共财政资助逐年提高，但各级政府提供的补贴和合同缺乏严格的管控和指导。所以，为了使得服务外包体制更加高效，确保政府部门对接受资助的社会组织活动进行充分监管，制定出了对外包系统受益人的监控等更加严格地服务外包制度，通过严格的服务标准要求社会组织提供高质量的服务。

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　　医疗服务外包给社会组织提供，病人看病费用由社会组织提供，政府再将这些医疗费用偿还给社会组织。残疾人住房服务外包给社会组织提供，由社会组织向残疾人提供住房，残疾人用政府发放的代金劵向该社会组织交房租。儿童保育工作外包给社会组织提供，采用儿童保育税收抵免①制度保证儿童保育的使用者可以用他们的联邦收入税来抵免他们在儿童保育上的支出，通常来说，在使用税收抵免前，免税代码已经给予了一定的税收扣除。虽然难以确定单个社会组织从政府资助金额中获得的费用收入，但更为重要的是，很多情况下的这笔收入是相当可观的。政府选择不直接资助社会组织，让消费者选择服务提供者，通过市场机制决定这项服务工作是否由这家社会组织提供服务，更加有利于建立起市场化的服务外包机制。

　　（二）服务外包的政府责任

　　阿里斯蒂格塔和福特（2009）研究并区分了设计型服务外包和绩效型服务外包，绩效型外包形式是在20世纪90年代公共行政的新公共管理理念取得主导地位后出现的。目前，美国的服务外包属于绩效型，1991年这一理念在联邦政府层面形成，在美国行政管理和预算局的联邦采购政策办公室发布的91-2号政策信函中首次提到，1993年的联邦《政府绩效与结果法》和1997年的《采购规则》中均纳入并强化了这一新要求，2005年联邦政府的服务外包中基于绩效服务的外包服务大约有50%。

　　美国州政府的公共事业部门越来越青睐基于绩效的服务外包机制，如俄克拉荷马州的社区康复服务中心，北卡罗来纳州的社会服务部门，伊利诺伊州的儿童与家庭服务部门，佛罗里达州的儿童与家庭部门，明尼苏达州的难民服务部门，

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　　缅因州的公共事业部门。其中，俄克拉荷马州、伊利诺伊州和北卡罗来纳州是从政府内部发起绩效型服务外包工作，缅因州和佛罗里达州是在州立法的支配下开始绩效型服务外包工作，明尼苏达州在联邦绩效衡量要求的影响下开展绩效型服务外包工作。影响绩效型服务外包的因素有支付费用的数量和付费时间、服务者受到的激励和困扰的程度、服务者提交进程报告的频率，以及服务提供者在指定绩效指标过程中的参与程度。

　　贝恩和康特（1999）的研究理论指出：①提供服务是设计合同力图规制服务提供者行为的唯一一条路径。这类合同的特点有投入与过程付费；容易造成政府和社会组织之间的敌对关系；政府部门制定的规章制度约束着社会组织的行为；基本能够提供条款中规定的服务；社会组织承担的责任较小。②相比较而言，绩效型服务外包在处理社会组织和政府关系上更加灵活方便。这类合同特点有为结果付费；社会组织和政府之间的关系是合作的；为结果付费的方式支配着行为；达成预期结果的可能性相对低；社会组织对于绩效的结果负有高度责任。有研究者指出，为活动或产生付费的设计合同和为结果付费的绩效型外包之间存在内在的紧张。将服务外包比商品外包或高速公路养护外包更为复杂，一是服务市场不会先于政府部门的资助决定而存在，如果政府不购买，谁也不会出资采购；二是政府部门和社会组织都无法准确知道怎样才能达到政府部门的要求。

　　为无家可归者提供一个庇护所的外包服务项目可以充分理解上述两个原因。在现实生活中，没有买卖庇护所的市场，如果政府不是自己建造或委托社会组织建造，那么将永远无法为无家可归者提供这项服务。假设政府决定将此项服务交给社会组织，但无法确定该项服务的使用程度。这在当前的经济危机背景下，为无家可归者建立庇护所的要求在不断增加，那么这一假设就更有示范性。如果政 6