14.从响应到韧性：基于《Urban Resilience Master Planning》的思考

　　从响应到韧性：基于《Urban Resilience Master Planning》

　　的思考

　　刘宏波，翟国方，施益军

　　摘要：全球自然和社会安全风险交织并存的现状使得城市发展面临极大的威胁和挑战，灾害风险事件中传统的灾害响应已不能满足城市的发展要求。本文基于EMI组织针对发展中国家发布的《Urban Resilience Master Planning》文件，首先对《文件》进行背景解读，讨论从灾害响应到灾害风险管理的变化背景，其次对《文件》进行解析，阐释灾害风险管理主流化与韧性城市构建的关系，通过对灾害风险管理总体规划四阶段的梳理，总结相关经验，最后在我国构建韧性城市面临现状问题基础上，基于我国国情，从社会响应、灾害风险及城市规划三个视角总结《文件》对我国韧性城市构建的启示：①城市韧性建设需着眼于当地的社会结构和公民网络，合理组织参与结构，建立政府主导、部门合作、社会组织及公众有效参与的社会响应机制；②韧性城市的构建需建立科学完善的灾害规划、实施、监控和评估体系；③韧性城市的规划建设贯穿于区域城市总体规划的各个阶段，需与土地利用规划、应急管理计划等规划有效衔接，分阶段分时期实施。

　　关键词：灾害响应，灾害风险管理，灾害风险管理主流化，城市韧性，灾害风险管理总体规划，启示

　　快速城镇化和全国灾害频发的形势使得城市，尤其是发展中国家的城市面临着从未有过的挑战，全球范围内防灾减灾的形势日益严峻。由于灾害影响在地方层面感知更为强烈，因此要求地方政府给予更为积极的行动和干预，以政府为主导的灾害风险响应也成为灾后响应的主要方式。然而，由于灾害种类和程度各不相同，传统的灾害风险响应机制已不能满足城市防灾减灾需求，灾害发生后，政府及有关部门、相关单位及社会公众等相关利益主体的响应和抵御风险灾害的能力对增强城市韧性变得尤为重要[1]，从灾害响应到提升城市韧性的变化成为当下城市防灾减灾的必然趋势。

　　目前，国际已有相关韧性城市的规划建设，但多以发达国家为主且具有较强的地方特点，如英国伦敦的《管理风险和增强韧性》、美国纽约《一个更强大，更有韧性的纽约》等[2]，针对发展中国家的文件及相关建设尚为欠缺。EMI（Earthquake emergency initiative）组织于2015年3月针对发展中国家发布了《Urban Resilience Master Planning》（城市韧性总体规划）——对实践者及政策制定者的指导文件[3]（以下简称《文件》），在东南亚、南亚等主要城市

　　实施灾害风险管理总体规划（DRMMP），帮助这些城市了解面对灾害时自身的弱点和抵御方法。EMI组织提出灾害风险管理在城市日常运作和服务中主流化的思想，通过DRMMP的方法构建韧性城市，它提供了一种框架，为城市灾害管理者建立一套现实的、有效的减少灾害风险的方法，以建立更加安全、更加有韧性的城市。

　　1《文件》背景解读：从灾害响应到灾害风险管理

　　所谓灾害响应是指针对灾害影响而制定的应急预案等应急响应措施，是灾害应急管理和应急预案的重要内容之一。而灾害风险管理（DRM），指为了减少灾害及其不利影响，使用行政指令、组织、操作技能来实现政策和合作能力的系统过程[4]。自2005年以来，每遇重大台风、洪涝等自然灾害，国家减灾委、民政部均会按照《国家自然灾害救助应急预案》针对某个省（自治区、直辖市）启动相应级别的应急响应，并随着灾情的发展把响应级别提升

　　[5]。我国应急响应分为国家级、省级、市级、县/社区级、企业等基层单位级5个级别[6]。灾害应急响应能力问题是多主体和多层面的，除区域和城市等宏观层面上的能力外，还包括社区、单位以及社会民众个体等微观层面[7]。

　　目前我国灾害风险管理的响应主要由政府牵头，灾害响应能力在灾害风险管理的不同时段分为灾前备灾响应，灾中应急响应和灾后恢复响应[8]。近年来，灾害风险事件面临了从响应恢复到预防的演化和管理的过程，从灾害事后管理响应到公民安全、财产安全及服务设施的灾害风险管理，从风险灾害的评估、单区域的实施机制等到风险灾害的系统评估、多机构合作的社会问题，灾害风险管理正在由危机管理向风险综合管控转变[9]。随着韧性城市思想的提出，灾害风险管理响应机制面临重大革新，亟需建立政府、部门、社会组织及全民参与等多主体联动的响应方式，从响应到韧性的变化是灾害风险发生中面临的重大挑战。

　　图1：从响应到灾害风险管理变化图[3]

　　2《文件》解析

　　2.1灾害风险管理主流化与韧性城市的关系

　　2.1.1灾害风险管理主流化概念

　　灾害风险管理（DRM）是应对灾害影响的关键方法，它涉及强调风险层级问题，由于DRM缺乏跨学科和跨部门流程一致性的方法，政策制定中缺乏利益相关者的有效参与，这要求集合政策、规划、自然环境资源管理等来组建一个更为整体的方法建立城市韧性。 灾害风险管理主流化是在传统的灾害风险管理上迈出的积极一步，指地方政府需要发展或者修改法律、政策，组织安排计划、程序和项目使得灾害风险和治理发展过程综合化。灾害风险管理主流化有三个核心原则，即中央协调（central coordination）、地方实施（local implementation）和参与（participation）。中央机构发布相关的政策规定、法律制度等相关意见，地方机构层面进行发展规划、公共工作、建设、应急管理等城市工作的实施，通过公民社会、NGO与CBO、媒体等组织链接并参与监督中央与地方的工作。

　　图2:灾害风险管理主流化框架[3]

　　2.1.2链接灾害风险管理主流化与韧性城市

　　进入21世纪，韧性城市成为城市地理和城市规划领域研究的热议话题。国际权威组织也发布官方文件如联合国国际减灾战略组织（UNISDR）和地方政府环境行动理事会（ICLEI）等都对韧性城市的概念进行表述[10]。简言之，是指城市和区域在面对城市复杂、不可预知的扰动时所采取的应对手段使城市或区域恢复到原来状态或另一个稳定状态的能力。韧性城市的思想强调通过规划技术、建设标准等物质层面和社会管治、公民参与等社会层面相结合的系统构建过程，达到城市系统性、长效性的城市整体韧性[11]。

　　那么灾害风险管理主流化如何服务于灾害韧性城市构建呢？灾害风险管理的本质是指城市作为系统提供合理、有效的规划和资源分配，以达到最大的预防和缓解风险的目的，增

　　强紧急救援和恢复干预的能力，为系统的潜在风险减少脆弱性、避免新风险的出现、加强社区和机构应对风险的能力。对于抵抗灾害，达到韧性的目的来说，主流化是一个至关重要的过程，因为它提供了一个基本的情境及角色和责任的有效分配，在最为需要的地方动员收集资源，提供了一个更加有效的方法去构建韧性城市。

　　DRM主流化在地方层面渗透到日常城市服务的方方面面，以反应为政策目标，规范各种市政服务的决策过程，包括土地利用、城市发展规划、建设许可、环境管理和社会福利等，这将最终以减少人力和基础设施系统脆弱性的方式引导城市发展，通过跨部门合作、多风险科学评估、多方参与灾害风险管理的主流化达到预防、恢复、系统性、一体化的城市韧性构建过程，增强系统应对和从灾害中恢复的能力，因此以DRM主流化思想制定灾害风险管理规划（DRMMP）成为构建韧性城市的迫切需求。

　　图3：城市韧性和灾害风险管理主流化关系[3]

　　2.2《文件》规划流程：灾害风险管理总体规划

　　灾害风险管理总体规划（DRMMP）是由EMI提出的建立在灾害风险管理主流化概念之上的、减少灾害风险规划进程的活动，目标是在充分识别外部风险特征的基础上，通过定义和分配各级政府利益相关者的角色责任来优化资源。它为地方政府提供了系统性严格化的进程、项目和活动，旨在减少由自然和人为造成的风险，为构建韧性城市提供过程参考。

　　DRMMP方法与其他常见的规划方法有相同的原则，为DRMMP提供优势和可靠性。EMI提出的DRMMP是一种积极的DRM的路线图的方法，通过将DRM概念纳入现有的规划过程和项目，使得社区可以减少伤害和损失，更快恢复，实施过程分组织与准备、诊断和分析、规划发展、规划实施监测和评估四个阶段，各阶段互相配合，通常需要12—24个月的时间完成。

　　图4：DRMMP框架[3]

　　2.2.1第一阶段：组织与准备（Organization and Preparation）

　　成功的DRMMP需要提前规划和准备，将涉及大量的利益相关者，从政府到公民社会。同时也需要建立在数据和严格的数据分析基础上，因此需要时间和组织。组织与准备阶段主要任务是与市政府签订协议后，确认治理部门的范围、确认相关的项目管理团队及相关利益者，组织相关利益者协作收集数据。在第一阶段中，确认并组织利益相关者是核心任务。 由于DRMMP的目标是政府和非政府的利益相关者掌握各自的权利，确认各自的职责，因此在这一步骤中，不仅确认了政府、公众以及公私部门的相关利益者，同时也包括公民社会、社区领导、媒体、学术及国际组织等支持长期计划的更为广泛的参与者，将所有的相关利益者分为指导委员会、科学协会以及焦点小组三个部分，根据各部分特点分管各自职能。

　　指导委员会（Steering Committee）：是项目的主流工具，由政策和代表各自组织的官方决定构成，提供官方平台。一个主要目标是提高在风险、脆弱性和DRM上的意识，将指导委员会的成员变成能提高各自机构风险意识的倡导者。

　　科学协会（Scientific Consortium）：由对项目有见解的地方专家组成，基于相关专业知识的角色而非政策制定的角色。在项目科学参数的一致性等方面达成共识，包括地震学家等人员。

　　焦点团体（the Focus Groups）：由市政府官员、其他政府官员、地方实践者、调查者、

　　社区领导者、公民社会组织等构成。可能包括中等水平的管理者和各政府部门到来的专家，是理解城市问题、构建DRMMP特定元素一致性的工具，也为利益相关者提供了增强其灾害风险管理核心能力的机会。焦点团体具有评估各相关利益者知识差距并对其进行培训等相关特权，是链接所有相关利益者最重要的纽带。

　　图5：相关利益者组织结构图[3]

　　2.2.2第二阶段：诊断、情境和结果分析（Diagnosis and Analysis）

　　对既定的灾害进行全面危险、脆弱性和风险评估，目标是为反应现状建立一个全面的风险预测。通过研讨会、协商和实践练习，引导利益相关者分析hazard-vulnerability-risk和被分析的特定的部门之间的关系。

　　在此阶段中，情境分析法确认城市韧性的元素是关键环节，应用情景分析方法，分析事件的优势、劣势、机遇与挑战（SWOC），在土地利用和城市发展规划实践过程的背景下通过法律法规、行政和规划结构、政治和技术对城市韧性系统进行系统检查和记录。分析城市应急管理系统，审查现有的国家指导方针并与国际接轨，以达到最优应急操作系统的角色和职责。在此基础上，进行风险脆弱性评估并进行城市风险预测。通过对相关灾害事件的基本损害、基本亏损和次生危险和损害、二次亏损进行分析，利用树状图、网络分析以及框架分析等确立相关风险带来的损失和影响。

　　图6:加德满都DRMMP树状图[3]

　　2.2.3第三阶段：发展规划（Plan Development）

　　第三阶段是识别可能的解决方案和创建DRM总体规划的过程。在前两个阶段准备工作的基础上进行DRMMP计划过程。首先创立一个城市愿景，即为城市制定发展目标，基于愿景的基础上确立优先策略处理脆弱性，对每个策略确认优先发展的流程、项目及活动，分配相关职责，确认时间节点和投资，在此基础上正式发布DRMMP计划。

　　此阶段是一个综合性的实施过程，整合城市发展中的相关规划，如土地利用总体规划、城市应急管理规划等，结合城市发展的社会、经济、基础设施以及环境条件，确立发展的项目、程序以及活动。

　　2.2.4第四阶段：计划实施、监控和评估（Plan Implementation, Monitoring and Evaluation）

　　计划的实施、监控和评估阶段是DRMMP总体规划耗时最长时间的阶段，需要有效的监控和评估机制对规划进行反馈，因此需要建立一个清晰的实施流程，与城市总体规划及相关土地利用规划进行衔接。评价阶段首先是定量地推导出城市灾害风险指标(UDRI)，提供一个灾害风险的整体观点；其次是定性分析灾难韧性指标(DRI)，建立初始基准来衡量地方政府在组织、功能、运作及发展上在多大程度的减少风险。决策者通过实施弹性指标提供信息，利用跟踪进展的方式进行计划实施监控。

　　图7:灾害风险韧性指标[12]

　　2.3《文件》经验总结

　　DRMMP的全面实施是构建城市韧性总体规划的基础，该过程中需要持续的技术支持和资金支持来保障其顺利实施。通过对《Urban Resilience Master Planning》的解读，总结以下几点经验：

　　（1）合理的组织参与结构，建立完善的社会响应体系。构建指导委员会、科学协会、焦点团体的参与体系，由官方领导、地方专家、社区实践者及公民等多种利益相关者构成，合理的利益相关者参与结构提供了良好的组织保障。

　　（2）建立科学的灾害韧性评估体系。基于灾害风险管理基础数据库、立法和制度的安排、风险脆弱性的评定、城市韧性元素的情境分析，共同完成城市韧性总体规划，构建灾害风险和灾害韧性指标，建立完善的城市灾害韧性评估体系。

　　（3）与城市相关规划有效对接，分阶段、分时期实施。在土地利用总体规划的基础上，分为短期、中期及长期规划分别制定相关的韧性总体规划目标和任务，有效对接到城市总体规划及相关专项规划中，同时在整个计划中根据不同阶段关注点制定分期计划，分阶段分时期实施，达到与城市发展一致的目的。

　　3 对我国韧性城市构建的启示

　　我国的城市化水平已经超过50%，但大部分城市面对灾害时都显得韧性不足。由于快速城镇化的诸多历史遗留问题，公共服务设施投入不足、防灾减灾方面滞后以及规划建设管理部门脱节等现象成了构建韧性城市中面临的极大挑战。我国仍处于发展中国家，EMI提出的针对发展中国家的灾害风险管理总体规划从灾害风险管理主流化的基础上研究城市韧性规划，更加强调的是利益相关者在规划中扮演的角色和应承担的责任，其评估系统及规划阶段

　　中注重社会结构、政策变化、社会资本等问题，对我国韧性城市的构建有很强的借鉴意义。

　　（1）从社会响应视角来看，城市韧性建设需着眼于当地的社会结构和公民网络，合理组织参与结构，建立政府主导、部门合作、社会组织及公众有效参与的社会响应机制。韧性城市的构建需加强其经济、社会、管理等多方面的能力，社会响应无疑是其中重要一环。我国韧性城市构建中缺乏相关的主管部门，缺乏相关利益者及其职责界定。EMI组织提出的指导委员会、科学协会及焦点团体将利益相关者的分类更加清晰全面，从上级领导到下级部门，从专家到社区公民，进行清晰的责任分配，社会参与的广泛度提高，组织呈现网络化发展。结合我国国情，在韧性城市构建中需分析利益相关者，将其进行重新组队分类，建立以官方平台为指导，从政府官员、技术专家到社区领导者和公民组织为基础的社会响应体系，构建多方参与的公民网络，组织并协调相关利益者根据各地提出针对性方案，全面化、立体化贴近公民，反映社会问题。

　　图8：韧性城市中社会响应体系构建

　　（2）从灾害风险视角来看，韧性城市的构建需建立科学完善的灾害规划、实施、监控和评估体系。DRMMP为世界发展中国家的城市韧性总体规划提供了一个框架，即分灾种分类型制定灾害即时、短期及中期计划，进行基础损失及二次灾害的预测，完善韧性城市评估体系，从而与城市发展相协调，制定长效的投资计划。就我国而言，长效的投资机制、分种类分类型的应急计划和完善的评估体系仍是我国韧性城市建设中的重点，因此政府出台相关的法律及政策支持仍为重要基础。在灾害风险事件中，韧性城市的评估是关键，和文件中已经实施DRMMP的国家相比，我国的地理区位、灾害类型与风险种类与其不同，灾害风险事件中应结合不同地区的实地情况因地制宜，灾害风险的评估中可采取定性与定量结合的方式，定性衡量地方政府在组织、功能、运作及发展中的能力，通过相关指标定量提供灾害风

　　险的整体观点。

　　图9：韧性城市中灾害风险管理体系构建

　　（3）从城市规划视角来看，韧性城市的规划建设贯穿于区域城市总体规划的各个阶段，需与土地利用规划、应急管理计划等规划有效衔接，分阶段分时期实施。EMI组织提出的《城市韧性总体规划》以韧性城市构建为主要思想，规划建设贯穿于区域城市总体规划的各个阶段，在土地利用总体规划的基础上，分为短期、中期及长期规划分别制定相关的韧性总体规划目标和任务，分步实施。现阶段，我国城市规划建设中面临多规融合问题，选取何种规划作为发展底图是我国城市规划建设中面临的巨大挑战。韧性城市总体规划的建设要以多规融合为背景，将社会经济发展、土地利用规划、社会服务、城市总体规划、地质规划等纳入韧性城市总体规划要素中来，通过区域城市各个规划的综合统一，分步分时段实施，落实重大项目的规划，避免规划时限及职能等相关内容“打架”问题，保证城市韧性规划的系统性与长效性。

　　图10：城市规划与韧性城市总体规划的阶段协调配合

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　　Resilience.EMI.2015,07.

　　作者简介

　　刘宏波，南京大学建筑与城市规划学院，硕士在读；

　　翟国方，南京大学建筑与城市规划学院，副院长，教授，博导；

　　施益军，南京大学建筑与城市规划学院，博士在读。