第十章：政策终结Word

　　第十章：公共政策的 变动、调整和终结

　　1、 公共政策的稳定和变动

　　稳定性和变动性都是公共政策的基本特 征之一。 公共政策的稳定是相对的，发展变化 是绝对的。公共政策会随着时间的发展 而发展，随着环境的变化而变化。

　　公共政策的稳定

　　公共政策在一定阶段内保持稳定是必要的，政 策稳定可以带来一系列积极的效果: (1)有利于贯彻落实执政者或决策者的意志和 决定，进而取得预期的成效。 (2)有利于国家与社会的稳定。持续、稳定的 政策让人有法可依、有章可循，形成一种较为 稳定的利益格局和社会规范，减少不必要的摩 擦和冲突。

　　(3)有利于政策公正性的发挥。政策的公 正性要求一整套明确的、普遍的和客观 的行为规则，按照这种规则对社会价值 进行分配是可以预见的。 (4)有利于降低政府的成本。

　　政策稳定的原因

　　1.从政策主体看，决策网络的相对稳定性有助 于保持政策的稳定。在我国，中共的路线、方 针的稳定很重要。 2.从政策客体看，政策问题的解决需一个过程。 有些公共问题涉及面广、内容复杂、持续时间 长。 3.就政策本身而言，政策稳定的原因主要有这 样几个：(1)目标的长期性 (2)政策的有效性 (3)政策的合法性 (4)修改的复杂性

　　政策稳定的消极影响

　　过分注重稳定的政策可能使其趋于保守， 甚至导致政策僵化。 所谓政策僵化，指的是一项长期存在、 没有及时予以终结的政策，在发展变化 了的环境下，继续得以执行，不仅不能 解决问题，反而会成为解决问题的阻力 和障碍。

　　2、公共政策的变动

　　政策变动是政策系统的一种常态表现， 是政策系统对内部因素和外部环境的变 化所作出的一种适应性变革。 政策变动是政策发展的必然，是政策适 应变化、与时俱进的表现。 但政策变动并非都是必要的和正确的， 并非都是符合事物发展的客观规律的.

　　政策变动的原因政策变动的原因是多方面的，具体到每一项政 策，可能影响其变动的因素是千差万别的。这 里只列举一些明显和主要的方面： 1.决策者的变动 2.政策环境的变化 3.政策资源的限制 4.政策的失效或低效 5.政策的合法性受到质疑

　　政策变动的模式

　　西方学者从他们本国的政策实践中总结出若干 个政策变动的模型，其中比较有代表性的是: 1.周期型 (1)这是美国学者亚瑟 施莱辛格在研究美国政 治历史后提出来的. (2)他认为国家事务存在着一种在公共目的和私 人利益之间的持续变动，美国政治一直遵循一 个相当有规律的周期在运行，即国家的态度总 是在自由主

　　义和保守主义之间来回摆动。

　　2.Z字型 埃德文 阿曼达和特达 斯考克坡就认为在美国 的公共政策历史上存在着一个反复无常的模式， 它的一大特征是刺激和反应的交替作用或者叫 做“Z形效应”。 在过去一百年里，美国的公共政策形成一个Z 字形模式，一个时期的政策成为下一时期政策 的刺激因素，后者是对前者的反应或反作用。

　　3.学习型 由萨巴提尔等人提出来的， 学习可以提高对那些重要变量的状态的 认识，也可以提升对信念体系内在逻辑 和因果关系的理解，还可以确认并回应 对信念体系的挑战。 政策学习就是这种想要认识和实现核心 的政策信念而不断探寻和调适的过程。

　　3、公共政策的调整

　　政策调整就是在公共政策的实施过程中， 根据政策评估和监控所反馈的信息对原 有政策中不适应政策对象和政策环境变 化的部分，采取渐进的方式，进行增删、 修正和更新。 政策调整具有以下三个特点： (1)渐进性 (2)局部性 (3)动态性

　　公共政策转型与建设和谐社会

　　本文所谈到的公共政策“转型”,不是在原有 公共政策基础上简单的局部调整和修补，而是 包括核心价值理念、目标和侧重点的选取、以 及公共政策形成和实施程序方面实质性和大规 模的转变。 公共政策模式的选择从根本上来说是取决于公 共需求的变化，当一个国家的公共政策模式无 法反映变化的公共需求时，公共政策的转型就 成为不可避免的事情了。

　　能否实现公共政策转型将决定我国未来10-20 年的发展走势。从经济领域看，公共部门和公 共领域发展滞后是造成我国经济结构不合理的 根本原因。老百姓看不起病、上不起学的情况 下，对未来预期相当悲观，造成了投资和消费 的严重失衡。这种现状如不能及时改变，经济 增长将因逐步脱离老百姓的实际需要而最终停 滞。相反，如果能够使经济增长反映公共需求 的变化，经济结构逐步优化，将使经济发展建 立在更加稳固的基础之上；

　　从社会领域看，如果与个人全面发展相关的公共需求 长期得不到满足，我国经济社会发展失衡的现状会进 一步加深。而且，我国当前的公共产品和公共服务供 给体系的不公平会继续拉大不同群体之间的差距，社 会两极分化、阶层断裂会持续下去。相反，如果这些 公共需求得到了很好的满足，我国才有可能逐步进入 一个和谐社会；从市场化改革来看，也有两种分野： 我国的市场化改革能够根据公共需求变动来及时地调 整政府和市场之间的关系，及时地改造公共产品和公 共服务体系，就有可能建立一个好的市场经济，老百 姓会

　　更加拥护改革。反之，就可能进入一个坏的市场 经济，从而使改革限于停顿甚至失败。

　　政策调整的内容

　　公共政策调整是对政策系统本身的调整， 内容涉及公共政策的各个要素、各个环 节、各个方面。主要包括： (1)政策目标调整 (2)政策方案调整 (3)政策措施调整 (4) 政策主、客体调整

　　政策调整的原因

　　为什么绝大部分的政策变动都是采取渐 进调整的方式？究其原因，主要有以下 几个方面： 1.利益刚性的限制。 2.现行政策的制约。 3.公共意志的趋中。 4.变革成本的约束。 5.人类理性的局限。6.社会稳定的需要。

　　政策调整的积极作用

　　政策调整的根本目的在于确保公共政策 沿着正确的轨道实施下去，最终达到预 期的目标。 具体来说，政策调整的积极作用表现在： 1.及时纠偏、预防失误。 2.协调关系、有序运行。 3.发展完善、保持稳定。

　　政策调整的负面影响

　　1.不当的调整可能引发适得其反的效果，甚至 导致政策提前终结； 2.即使是适当的调整，也可能因为利益分配等 原因带来一系列消极的影响: (1)政策的调整会使一部分已经投入的政策资源 产生不同程度的浪费； (2)政策的调整会损害一部分既得利益人群的权 益，挫伤他们的积极性； (3)过于频繁的政策调整会让公众感到无所适从， 对政策和公共机构产生怀疑和不信任感。

　　4、政策终结

　　所谓终结是指某一事物在时间或空间上的终止 或结束。 不同于自然现象，政策终结是人们的主动性行 为。 政策终结就是公共政策的决策者,通过对政策进 行审慎的评估后，采取必要的措施，以终止那 些错误的、过时的、多余的、无效的、或引发 重大不良后果的政策的一种行为。

　　以程序正义终结劳教制度

　　茅于轼、贺卫方等知名学者专家在全国法制日 即将来临之际，向国务院法制办郑重建议，要 求“废除劳动教养制度”,一石激起千层浪。 学者们从法律的角度指出了劳教制度的非法性 和落后性，但值得注意的是，这个制度的核心 是公民人权的非法剥夺，是极少数拥有政治、 司法特权的公民对他以外所有不特定公民的任 意奴役。

　　从劳教制度出台的历史背景看，或许有 一定的历史合理性，但那是一个无法无 天的时代，是广大公民权利意识并未觉 醒、法律制度遭到漠视的时期。随着时 间推移，这个制度的荒谬性与野蛮性必 然凸显出来，茅、贺等先生虽然未经全 体公民授权，但其建议，一定会获得相 当高的民意。

　　因为，文明世界对剥夺一个公民自由可 以接受的底线是，不仅要接受处罚的公 民有证据

　　确凿的“犯罪事实”,而且只 能接受依据法律，符合法定程序的处罚。 几个人凑到一块一商议，一个未经法定 程序通过的行政管理制度就可以剥夺公 民的基本人权，这是不可理喻的行为。

　　今年8月23日的《法制日报》就报道了一件 “怪事”:江西有个小偷4年前偷了两根项链， 但公安机关认为不构成犯罪，就由南昌市劳动 教养管理委员会对其处以劳动教养，谁知小偷 坚定地认为自己犯罪了，所以一纸诉状将南昌 市劳教委告上法庭，要求撤销劳教决定，转为 追究他的刑事责任。是这个小偷疯了吗？当然 不是，小偷是从趋利避害的角度考虑，宁可被 判刑，也要逃避俗称“二劳改”的劳动教养。 因为具体就他的罪行而言，劳教比判刑重得多。

　　“国家免检”制度全面取消好

　　2008年9月17日，国家质检总局发布公告，决 定从即日起，停止所有食品类生产企业获得的 国家免检产品资格，相关企业要立即停止其国 家免检资格的相关宣传活动，其生产的产品和 印制的包装上已使用的国家免检标志不再有效。 2008年9月18日国务院办公厅发出关于废止食 品质量免检制度的通知。废止1999年12月5日 发布的《国务院关于进一步加强产品质量工作 若干问题的决定》中有关食品质量免检制度的 内容。

　　政策终结的原因

　　(1)经过评估认为政策的目标已经实现，政策问 题也已得到解决，政策没有继续存在的必要， 应该予以终止。 (2)经过评估发现政策存在的失误或局限使其无 法解决所面临的问题。如果继续执行不仅浪费 资源而且会带来不良后果，因此必须予以终止。 (3)存在着几种推动政策终结的力量。巴达奇把 他们分为三类：反对者、节约者和改革者。

　　政策终结的地位和作用

　　政策终结在政策过程中的地位主要 表现在两方面：既宣告旧政策的结 束；也预示着新政策的启动。 作用： (1)政策终结有利于节省政策资源。 (2)政策终结有利于提高政策绩效。 (3)政策终结有利于促进政策优化。

　　投机倒把罪为何会被取消？

　　1979年刑法中的“投机倒把罪”,在今天来看， 就是经济学意义上的套利。 戴振祥，原中国市政工程华北设计院(天津) 的土木工程师。1985年春停薪留职，创办了 “东方应用技术开发公司”,兴建大楼，帮助 数千户居民摆脱了恶劣的居住条件。但这一便 民利民的好事，在当时却被视为投机倒把，导 致戴振祥被判处4年有期徒刑。一直到1993年， 这一案件才得到平反。 1997年修订新的刑法典时，这一带有鲜明时代 色彩的罪名终于被取消了。

　　政策终结的对象

　　政策终结的对象有三

　　种类别 ： (1)权力与责任 政策执行表现为权力的履行和责任的承担，政 策终结则预示着相应权力的丧失和相关责任的 放弃。 (2)政策功能(服务与管制) 政策终结预示着相应服务的停止或相关管制的 取消。 (3)相关组织 伴随着相关组织的缩减或撤销。

　　政策终结的方式公共政策的终结应当由公共权力机关通 过合法的程序作出决定，并以文件、公 告等形式向社会宣布终结的指令。一般 说来，政策终结的方式有这样五种： (1)政策废止 (2)政策替代 (3)政策分解 (4)政策合并 (5)政策缩减

　　政策终结的障碍

　　心理方面的障碍：来自于政策制定者、执行者 和受益者的阻力。如公车治理 组织方面的障碍：组织的生存、扩张的需求与 行为惯性。如过路费的取消 社会方面的障碍：社会上反对势力的压力。如 “清退”代课教师中媒体和很多民众的舆论。 法律方面的障碍：法律程序很复杂。 资源方面的障碍：包括沉没成本和政策终结行 为本身的成本消耗。如 “清退”代课教师

　　政策终结的策略

　　1.重视说服工作，消除抵触情绪。 2.注意因势利导，营造有利气氛。 3.公开评估结果，争取支持力量。 4.废旧、立新并举，缓和终结。 5.通过试探试点，避免矛盾激化。 6.终结必要部分，减少终结代价。 7.建立政策保质期，政策终结制度化。

　　据报载，山东阿胶股份有限公司董事长刘维在 介绍其企业由于实行股份制改造，转换企业经 营机制所带来的巨大变化时说，1993年企业搞 了股份制改造，共募集定向股合4500万元。以 前习惯于对上级、政府负责，有事也是找主管 领导。1993年根据上年盈利650万元的情况， 定下当年盈利850万元的目标。可再一细算， 4500万元的募集股，如无1000万元的利润， 第二届股东大会根本没办法向股东们交待。

　　当时他们十分紧张，并真正明白股份制带 来的不仅是资本金的扩大，更意味着责 任。企业也是从这时开始转向市场，先 是从内部改革做起。把企业部门由37个 减少为12个，各部门负责人任免要经历 重新考核，普通电工也要竞争上岗。 1993年到1994年连续两年，企业纯利润 以78%的速度递增。目前，企业正式职 工只有900人，却与众多的超大型企业同 列全国500强。

　　问题：根据以上材料，说明变传统国 有企业制度为以股份制为代表的现代企 业制度属于政策终结的哪种方式？并结 合题意说明这种终结方式有何作用？