中国环保法治三十年：回顾与反思——环境保护讲座讲稿(47页)

　　中国环保法治三十年：回顾与反思

　　（党课讲稿）

　　前言

　　今天下午我要讲的题目是“中国环保法治30年：回顾与反思”。

　　在过去的30多年里，我们中国经济增长持续了将近20年的高速发展过程。在取得物质财富极大丰富的同时，我们都有明显的感受，环境在逐渐恶化。在环境恶化的背景之下，我们都会想到法律可以做什么，这就涉及到了环境保护法的问题。

　　环保法的历史发展其实和改革开放是同时起步的，甚至比我们的改革开放还要早一点。我们首先系统地回顾一下，过去三十年中国在环境保护法方面取得了哪些成就，存在着哪些问题，以及我们未来的出路在哪里。这也是我今天要讲的三部分内容。 在讲法治成就之前，我们首先需要做一个解释，法治在英文里面叫The rule of law。关于法治，从邓小平同志开始，历代党和国家领导人对法治有一个非常简洁的概括：“有法可依，有法必依，依法必严，违法必究”，简称为16字方针。关于法治的概念，如果用西方法律思想阐述，就是良法得到好的执行，首先有法的存在，这个法是好的，其次这样一个好的法得到了好的执行，这就是法治的含义。

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　　一、中国环保法治的成就

　　因此我们回顾中国环保法治成就的时候，实际上分三个部分：第一，立法，有没有法律存在，法律的内容怎么样；第二，法的执行状况，通常从两个层面，第一个层面是行政执法，第二个层面是司法、法院。在具体讲这三部分内容之前，我们先来对中国环保法治的历程做一个简单的回顾。

　　（一）中国环保法治的历程

　　1、偶然邂逅

　　刚才提到，中国环保法治的历史发展时间其实比改革开放的时间还要长一点。改革开放是从1979年开始，但是环保法治的起点其实可以追溯到1972年。关于环保法治的起点，我们把它归纳为一种偶然的邂逅，它不是人为的自觉、自发的产物，而是偶然事件的促进。

　　我们先来看1972年，1972年再往前推一年，1971年发生了一件大事情，每一个中国人都知道，中华人民共和国代替了中华民国，恢复了在联合国里面的合法席位。紧跟着1972年，中华人民共和国组团参加了一次国际会议，联合国系统召开的在环境保护领域里非常重要的一次会议——人类环境会议，在瑞典的首都斯德哥尔摩，这次会议的主题是环境保护。当时我们中国组团参加，但1972年中国仍然处在文革时期，文革时期的主旋律是阶级斗争，而环境保护和阶级斗争是格格不入的。阶级斗争谈的是相互对立的两个阶层之间的矛盾问题，但是环境保护是所有人

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　　了我们通常所理解的环境保护。狭义的环境保护包括污染防治、生态保护、自然资源管理、清洁生产与循环经济这四大领域。

　　从具体的内容上看，通过这样近三十部的环保法律，我们构建出一套相对完整、有效的环境管理制度体系。首先从预防开始，现在建立了一个环境影响评价制度，简称环评。什么是环境影响评价呢？简单一点来说，如果从事一个开发项目，改变自然现状，首先要预测这样一个活动实施之后，可能会对环境产生什么影响，然后根据这样一个预测结果再来决定是否从事这个活动。这是一种典型的预防原则的体现。为了环评，我们还专门颁布了一部法律叫《环境影响评价法》，这是在环保领域适用最广泛、效用相对来说最好的一部法律。

　　除了环评之外，我们还建立了环境保护规划制度、环境标准制度、排污许可、限期治理、突发事件应急、环境信息公开、环境侵权责任等。在2009年《侵权责任法》里专门有一章叫“环境污染侵权”。还有环境的行政处罚、环境的犯罪制裁。从预防到管理、结果的处理，以及到责任的追究，从立法的内容上来看，涵盖了所有的领域。当然我们后面会提到，立法里边的制度设计还存在着一些缺陷。

　　（三）环保行政执法的强化

　　下面是过去三十年环保法治取得成就的第二个方面，行政执法的不断强化。表现在三个方面：第一，机构级别在不断提高；第二，机构与工作人员的数量在不断地增长；第三，执法的强度

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　　在不断地增长。

　　1、机构级别不断提高

　　我们先来看第一个问题，环保部门的级别，我们现在仅仅是以国务院中央层面的环保部门级别为例。按照现行法律规定，中央层级环境保护主管部门主要指的是环境保护部。但是环保部在2008年成为环保部之前，其实经历了一个从临时到常设、从弱小到强大、从分散到集中的发展过程。

　　1973年开了一个全国环境保护会议，在这个会议之后，我们成立了全国环境保护领导小组，这是一个临时机构，不是常设机构。这样一个临时机构当时承担了中央环保部门的角色。 而1982年的时候，全国环境保护领导小组被并到了当时机构改革刚成立的部门——城乡建设环境保护部，简称为城建环保部。在城建环保部里设了一个环境保护局，按照当时的级别对应一个正局级的单位，从临时机构变成了常设机构。

　　到了1984年的时候，当时的城建环保部下面的环境保护局就升了一格，变成了国家环境保护局，原来的正局级单位级别不变，但是从隶属关系上看，变成了一个归口管理局。在当时这样一个关系里，和城乡建设部相对分离了。到1988年，正式成立了一个国家环境保护局，这个国家环境保护局是国务院的直属局，一个副部级单位，彻底和原来的城乡建设环保部脱钩了。这就实现了从分散到集中。

　　1998年经过改革，国家环保局升格为国家环境保护总局，

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